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Introduzione
La vita di una qualsiasi organizzazione di stampo regionale è composta da due
dimensioni fondamentali, diverse e complementari: “deepening” e “widening”.
Mentre con la prima si intende l'approfondimento del processo di integrazione, vale a
dire l'estensione della collaborazione fra Stati a nuovi settori e un maggiore impegno
nella cooperazione stessa, con il secondo termine si intende l'ampliamento della
“base sociale”, vale a dire degli Stati che fanno parte dell'organizzazione. Una delle
sfide del processo di integrazione, dunque, consiste nel fare in modo che una non
avvenga a spese dell'altra.
Seppur nel rispetto dei limiti imposti dalla geografia del continente europeo, l'Unione
europea tende ad includere paesi ancora “terzi”, al fine di rafforzarsi ulteriormente e
di rendere, quindi, piø agevole il raggiungimento di quegli obiettivi di pace, stabilità
e miglioramento delle condizioni di vita, in nome dei quali Ø stata fondata. Ogni
allargamento va inoltre a potenziare un'ampia attività culturale e linguistica
1
che
rappresenta un aspetto distintivo dell'Unione europea. L’arrivo dei nuovi membri,
che portano con sØ un patrimonio culturale estremamente ricco, accentuerà le
diversità dell’Unione stessa. L’allargamento favorirà gli scambi di idee e la
comprensione degli altri europei.
Si può quindi affermare che nell'Unione europea l'allargamento è un processo
“permanente”. Essa ha una continua tendenza all'allargamento. Tuttavia, tale
processo non è automatico, ma è subordinato al soddisfacimento di requisiti ben
precisi, fra cui in primo luogo l'esistenza di uno Stato democratico e il rispetto dei
diritti umani. Il processo di adesione coinvolge sia gli Stati membri sia le istituzioni
dell'Unione e, talvolta, le popolazioni del paese candidato (quando questi vengono
1
Dal 1° gennaio 2007, l’Unione europea conta 23 lingue ufficiali: il bulgaro, il ceco, il danese,
l’estone, il finnico, il francese, il greco, l’inglese, l’irlandese, l’italiano, il lettone, il lituano, il maltese,
l’olandese, il polacco, il portoghese, il rumeno, lo slovacco, lo sloveno, lo spagnolo, lo svedese, il
tedesco e l’ungherese. La legislazione dell’UE è pubblicata in tutte le lingue ufficiali ed i cittadini
possono usare una qualsiasi di queste lingue per rivolgersi alle istituzioni dell’UE. In Europa si
parlano ovviamente molte altre lingue oltre a quelle ufficiali dell’UE e questa varietà di lingue
nazionali e regionali è motivo di orgoglio per gli europei, in quanto parte importante del loro ricco
patrimonio culturale.
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sottoposti al referendum). Si tratta, dunque, di un processo volto a riunire popoli e
società, paragonabile ad una fusione commerciale, che potrà considerarsi veramente
riuscito solo quando farà parte della realtà quotidiana di tutti gli interessati.
Il maxi allargamento del 1° maggio 2004 da 15 a 25 Stati membri è stato quello piø
importante della storia dell'Unione. Le origini di tale allargamento risalgono alla fine
del comunismo simbolizzato dal crollo del muro di Berlino nel 1989, che offrì
l'opportunità insperata e senza precedenti di estendere all'Europa centrale ed orientale
la stabilità e la prosperità godute dai cittadini dell'Unione. Con il quinto allargamento
del 1° gennaio 2007 sono entrate a far parte dell'UE anche la Bulgaria e la Romania.
Il prossimo allargamento è previsto per il 1° luglio 2013, quando la Croazia diventerà
il ventottesimo Stato membro dell’Unione europea.
Dal punto di vista geografico, l’allargamento è ora possibile solo verso Est e verso i
Balcani occidentali.
2
Man mano che ci si allontana da quello che possiamo definire il
“cuore” della vecchia Europa, aumentano le differenze di tipo culturale, politico e
soprattutto religioso. La diversità socio-culturale con i Stati dell’Europa orientale
costituisce sicuramente una sfida importante in quanto questi paesi hanno bisogno di
un radicale cambiamento delle loro strutture, dato che per anni sono stati sotto
l’egemonia del comunismo e, di conseguenza, differenziano dalle strutture statali
dell’Europa occidentale.
Il delicato processo di allargamento dell’Unione europea ai paesi dell’Est e dei
Balcani sta, dunque, modificando il panorama del Vecchio Continente. Sebbene nel
complesso la popolazione abbia un atteggiamento positivo nei confronti
dell’allargamento, si e dibattuto molto sul fatto che questo allargamento a est rischia
di comportare una perdita dell’identità dell’Unione europea che i padri fondatori
avevano immaginato al momento della creazione della Comunità europea per il
carbone e l’acciaio (CECA).
2
Per lo scopo di questa analisi, il termine Balcani occidentali fa riferimento a quella parte della piø
amplia penisola balcanica che ha costituito il territorio della Repubblica Federale Socialista Jugoslava.
Per comodità e semplificazione le denominazioni Balcani, Balcani occidentali ed Europa sud-orientale
verranno usati indifferentemente.
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L’allargamento coincide per l’Unione europea con notevoli sfide riguardanti la sua
situazione economica, la sua coesione interna e il suo ruolo esterno, soprattutto al
giorno d’oggi quando l’economia mondiale è in crisi. La crisi economica globale
iniziata nel 2008
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, della quale vediamo ancora le conseguenze, sorprese tutto il
mondo per una ragione. Mentre in passato le crisi economiche stavano succedendo
soprattutto a piccoli e deboli Stati del Terzo mondo, l’ultima crisi economica ha
dimostrato che anche paesi dell’Unione europea possono essere colpiti da instabilità
economiche. Per fortuna, il senso dell’Europa è proprio questo, aiutarsi
reciprocamente nelle difficoltà e, questi paesi, quindi, hanno ricevuto enorme
sostegno da parte delle istituzioni dell’Unione europea.
Con la presente tesi mi sono posta l’obiettivo di analizzare in primo luogo i requisiti
di allargamento dell’Unione europea ed il suo ruolo e le strategie nei Balcani
occidentali in generale, per poi soffermarmi nella seconda e nella terza parte sul
processo di allargamento intrapreso dalla Repubblica di Macedonia, paese candidato
all’UE. La seconda parte spiega tutti i sviluppi della Macedonia da quando è stato
attribuito lo status di paese candidato, mentre il terzo capitolo l’ho dedicato alle
difficoltà che il paese si trova ad affrontare nella sua strada verso Bruxelles.
La Repubblica di Macedonia è uno dei paesi uscito dalla rottura di quella potente
struttura che formava la ex Jugoslavia
4
ed è riuscita ad ottenere l’indipendenza nei
primi anni degli anni Novanta in modo pacifico e senza conflitti. Ma quello che la
popolazione macedone non aveva capito è che ottenere l’indipendenza rappresentava
allora non la fine di una lunga battaglia verso la libertà, bensì l’inizio di una nuova
fase in cui il paese doveva cominciare a modificare poco alla volta la sua struttura
interna ormai considerata obsoleta ed adeguare la posizione del proprio paese alla
politica internazionale. La scena politica nei Balcani dopo questi eventi, dunque, si è
drammaticamente ricomposta. La Macedonia quindi è riuscita a uscirne senza guerre
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La crisi economica del 2008-2012 ha avuto avvio dai primi mesi del 2008 in tutto il mondo in
seguito ad una crisi di natura finanziaria scoppiata nell'estate del 2007 (originatasi negli Stati
Uniti con la crisi dei subprime). Tra i principali fattori della crisi figurano gli alti prezzi delle materie
prime (petrolio in primis), una crisi alimentare mondiale, un'elevata inflazione globale, la minaccia di
una recessione in tutto il mondo e per finire una crisi creditizia con conseguente crollo di fiducia
dei mercati borsistici. Viene considerata da molti economisti come una delle peggiori crisi
economiche della storia, seconda solo alla Grande depressione iniziata nel 1929.
4
Cfr. Politicki esei, Denko Maleski, Kultura 2012
6
civili a differenza dei suoi vicini. Come scriveva Niccolò Machiavelli “ la scena
internazionale è destinata a cambiamenti continui e il paese che non è capace ad
adeguarsi a questi cambiamenti – fallisce”.” L’adeguarsi, però, scrive di nuovo
Machiavelli, non è una cosa facile proprio perchØ gli Stati sono guidati da esseri
umani i quali non possono cambiare la loro natura nel tempo e negli eventi che li
circondano ma sono guidati dalle loro abitudini”.
Oggi, di tutti i paesi facenti parte della ex Jugoslavia, solo due sono riusciti ad
integrarsi nell’Unione europea: la Slovenia, la quale ha aderito il 1° maggio 2004 e la
Croazia che ha completato con successo il negoziati di adesione e che a partire dal 1°
luglio 2013 diventerà il ventottesimo membro dell’UE. L’adesione di questi paesi
nell’UE ha decisamente migliorato la situazione dei loro vicini, candidati e potenziali
candidati all’adesione nell’Unione. Attualmente obiettivo principale di questi paesi è
quello di completare il processo di omologazione agli standard europei e migliorare
la cooperazione regionale che è importante in tutta l’area. Grazie alle riforme che la
Repubblica di Macedonia sta attuando nel suo processo di avvicinamento all’Unione,
il paese ha cambiato notevolmente la sua struttura, le sue istituzioni ed i servizi al
fine di adeguarsi agli standard europei. Tutto questo è stato ben accettato dai cittadini
macedoni che ogni giorno si sentono sempre piø europei.
In questo lavoro ho dedicato una parte consistente alla disputa diplomatica con la
vicina Grecia, che è il motivo principale per cui le porte dell’UE e della NATO per la
Macedonia restano ancora chiuse. Gran parte delle riforme sono state realizzate, ma
per cominciare i negoziati per l’accesso nell’Unione la Macedonia deve innanzitutto
giungere a un compromesso per il nome costituzionale del paese. Vedremo come i
recenti sviluppi mostrano che la Commissione europea ha dichiarato nella
Comunicazione del 2012 che è possibile cominciare i negoziati anche se non è
ancora stata trovata una soluzione per il nome. Questo significa che il paese è, oggi
piø che mai, molto vicino al suo obiettivo. Il Summit del 13-14 dicembre 2012 sarà
decisivo per il futuro della Macedonia che lo attende con grandi speranze.
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1. La tendenza all’espansione dell’Unione europea
1.1. Come si entra nell’UE: requisiti per l’allargamento
Riassumendo brevemente la storia dei primi passi della creazione di quella che oggi è
l’Unione europea, notiamo che in nemmeno sessant’anni l’idea dei padri fondatori, i
sei paesi che crearono la Comunità europea del carbone e del acciaio (CECA):
Belgio, Olanda, Lussemburgo, Germania Occidentale, Italia e Francia, su iniziativa
dei politici francesi Jean Monnet e Robert Schuman,
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potrà considerarsi quasi
compiuta, tanto che attualmente gli Stati che ne fanno parte sono ventisette, con
l’ultima adesione della Bulgaria e della Romania il 1° gennaio 2007.
6
I padri
fondatori intendevano adottare una soluzione funzionalista, che prevedeva
un’integrazione graduale per settori e per funzioni specie di natura economica e
commerciale. I funzionalisti puntavano allo Stato federale, ma pragmaticamente
affidavano il processo di integrazione agli automatismi di un naturale meccanismo
evolutivo.
“L’Europa non verrà creata tutta in una volta e secondo un unico progetto generale,
ma verrà costruita attraverso realizzazioni concrete dirette a creare solidarietà
reali”.
Così dichiarava Robert Schuman al momento della presentazione del suo piano per la
Comunità del carbone e del acciaio, la prima e la piø significativa realizzazione del
modello funzionalista, alla quale seguirà la creazione dell’Unione europea.
7
5
Il 10 maggio 1950 a Londra, maturava la proposta di Monnet per un’autorità dotata di poteri
sovranazionali che avrebbe gestito, controllato e commercializzato la produzione di carbone e acciaio
di Francia e Germania, e di quei paesi europei che avessero accettato di partecipare. Monnet presentò
il piano al ministro degli Esteri, Robert Schuman, che lo fece approvare dal governo francese con un
vero e proprio blitz senza nemmeno presentare il testo scritto, ma solo in base a una esposizione orale
del piano.
6
http://europa.eu/pol/enlarg/index_it.htm
7
Cfr. G. Mammarella P. Cacace, Storia e politica dell’Unione europea (1926-2005), Editori Laterza
2009
8
1.1.1 Base giuridica
L’Unione europea è aperta a ogni paese europeo conformemente all’art. 49 co. 1
TUE
8
il quale dispone che ogni Stato “europeo” può domandare di diventare
membro dell’Unione a condizione che rispetti i valori di cui all’art. 2 TUE e si
impegni a promuoverli. Tali valori, indicati come “comuni agli Stati membri”,
sono quelli “del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia,
dell’uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i
diritti delle persone appartenenti a minoranze”.
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Tuttavia, l’Unione europea dispone di regole precise e chiare, nel senso che
chiede ai paesi che fanno domanda di adesione che si rispettino alcuni criteri
democratici, politici ed economici considerati fondamentali.
1.1.2 Processo di adesione
Qualsiasi domanda di adesione forma oggetto di un parere della Commissione e
di una decisione del Consiglio. Una volta riconosciuto lo status di paese
candidato al paese richiedente, ciò non contribuisce ad aprire necessariamente
delle trattative immediate per l’adesione, ma ci sono determinate condizioni. In
particolare, un paese può entrare a far parte dell’UE solo se soddisfa i tre criteri
di adesione o criteri di Copenhagen,
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specificati nell’art. 49, co.1, TUE e
definiti nel Consiglio europeo di Copenhagen del 21 e 22 giugno 1993 che ha
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Il Trattato di Lisbona è il trattato dell’Unione europea attualmente in vigore. Il trattato è stato firmato
il 13 dicembre 2007 a Lisbona, in Portogallo, che in quel periodo presiedeva il Consiglio dell’UE.
Esso è entrato in vigore il 1º dicembre 2009. In sostanza, il trattato di Lisbona consiste in una serie di
modifiche apportate agli articoli del trattato precedente. Per leggere il trattato dell’UE occorre leggere
i “trattati consolidati”, ovvero un testo che contiene le norme vigenti in questo momento, a
prescindere da come siano cambiate rispetto alla versione precedente. “Trattati” è usato al plurale
perchØ le norme contenute nel trattato di Lisbona sono divise in due parti: il “Trattato sull’Unione
europea”, che contiene i principi in generale, e il “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea”,
che contiene maggiori dettagli sul suo funzionamento.
9
Cfr. Draetta U., Elementi di diritto dell’Unione europea. Parte istituzionale. Ordinamento e struttura
dell’Unione europea, Giuffrè editore
10
European Council in Copenhagen, 21-22 June 1933, Conclusions of the presidency
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/93/3&format=HTML&aged=1&langu
age=en&guiLanguage=en
9
dato il via all’allargamento a est, completati successivamente durante il Consiglio
europeo di Madrid
11
del 15 e 16 dicembre 1995. I tre criteri sono:
1. Politici: presenza di istituzioni stabili che garantiscano la
democrazia, il principio di legalità, i diritti dell’uomo nonchØ il
rispetto e la tutela delle minoranze, in coerenza, quindi, con i
valori di cui all’art. 2 TUE.
2. Economici: esistenza di un’economia di mercato valida, capace di
far fronte alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato
all’interno dell’Ue, in coerenza con la vocazione liberista del
mercato interno.
3. Giuridici: accettazione della legislazione e delle prassi consolidate
dell’Ue (il cd. acquis communitaire).
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Questi tre criteri sono verificati in una fase preliminare di negoziati pre-adesione
nella quale, per prassi, è la Commissione che svolge un ruolo determinante. Ma
prima di spiegare questa fase preliminare dei negoziati di pre-adesione, vorrei
brevemente citare le varie fasi della domanda di ammissione, utile per capire come
avviene l’entrata di un nuovo membro all’Unione.
La domanda di ammissione, della quale vanno informati sia il Parlamento Europeo
che i Parlamenti nazionali degli Stati membri, è trasmessa dallo Stato richiedente al
Consiglio, il quale, al riguardo, si pronuncia all’unanimità. Significa che ogni Stato
membro rappresentato nel Consiglio, deve essere d’accordo sull’ammissione di un
nuovo Stato. La pronuncia del Consiglio richiede la previa approvazione da parte del
Parlamento Europeo, che delibera a maggioranza dei suoi membri e che, in caso di
mancata approvazione, gode di un diritto di veto in merito all’ammissione di un
11
Nel dicembre 1995, il Consiglio europeo di Madrid riformulò i criteri d'accesso, richiedendo che i
nuovi membri adattassero la propria struttura amministrativa e giuridica per fare in modo che la
legislazione europea potesse essere efficacemente adottata dalla legislazione nazionale.
12
Cfr. “Allargamento Ue – da sei a quindici e oltre” DG Allagamento, Centro d’informazione
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