Open Data: l'amministrazione pubblica tra innovazione e trasparenza

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INTRODUZIONE 
 
La diffusione delle ICT nelle amministrazioni pubbliche e l’utilizzo di strumenti sempre 
più innovativi, sono serviti da traino per l’apertura delle informazioni e dei dati nelle 
amministrazioni pubbliche, rendendo più agevole la consultazione e il riutilizzo degli 
stessi da parte dei cittadini, dei professionisti e delle imprese. Questi, essendo dotati di 
strumenti idonei, avranno la possibilità di partecipare attivamente alle decisioni e di 
utilizzare i dati anche per fini commerciali.  
Partendo dai principi base del diritto amministrativo classico, (come la trasparenza 
amministrativa, il diritto di accesso e il diritto alla riservatezza), faremo un excursus 
sulle normative in materia che si sono susseguite negli anni, analizzeremo i passaggi 
chiave che hanno portato alla costituzione del Codice dell’Amministrazione Digitale, 
emanato con decreto legislativo numero 82 del 2005, fino al nuovo Decreto Sviluppo 
emanato dal Governo Monti all’inizio di ottobre 2012, in cui all’art 9 si sancisce il 
dovere delle pubbliche amministrazioni di fornire i dati in loro possesso in formato 
aperto tramite le licenze d’uso.  
Analizzeremo quindi la disciplina degli Open Data intesa quale prassi amministrativa 
nata da un progetto americano e sviluppatasi successivamente anche in Europa e in 
Italia. Si focalizzerà l’attenzione sul concetto di dato aperto, sul suo reale utilizzo e 
diffusione, e in particolare ci soffermeremo sulle licenze d’uso più comuni, vedremo  
l’importanza che ricoprono talune licenze e faremo un confronto tra quelle più comuni, 
in particolare tra le diverse tipologie di  licenze Creative-Commons e la licenza italiana 
IODL. 
Passeremo in rassegna anche l’Associazione italiana per l’Open Government
1
, nata con 
lo scopo di promuovere l’attuazione di strategie di Open Government nel nostro Paese e 
sensibilizzare cittadini, imprese e amministrazioni a fare Open Data. Da questo è 
scaturito un documento di principi, il “Manifesto per l’Open Government”, sviluppato 
in dieci punti che “definisce il contesto di riferimento per la diffusione dell’Open Data”
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ed esprime l’importanza della diffusione degli Open Data quale modello di trasparenza 
nella gestione della cosa pubblica che considera la partecipazione attiva come un diritto 
e un dovere di ogni cittadino. 
                                                           
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 www.datagov.it 
2
 www.datagov.it
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L’Open Data non è solo una prassi amministrativa fine a se stessa ma anche un modo 
per incentivare la crescita di nuovi distretti dell’economia immateriale, offrendo 
possibilità di guadagno a chi investe in rete.  
Nel terzo e ultimo capitolo andremo a vedere i casi pratici dell’utilizzo dei dati aperti, 
prima in Europa, poi in Italia e infine in Sardegna, per avere un riscontro sugli effetti 
reali. Questo lavoro verrà agevolato da  immagini e informazioni estrapolate dai  portali 
delle singole amministrazioni  ma anche dal portale governativo italiano “dati.gov.it”.
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CAPITOLO 1 
I DATI PUBBLICI TRA TRASPARENZA, PARTECIPAZIONE, 
DIRITTO DI ACCESSO ED DIRITTO ALL’INFORMAZIONE 
 
 
1. I DOCUMENTI PUBBLICI IN GENERALE 
 
Prima di affrontare il tema specifico dell’accesso ai documenti, della trasparenza della 
pubblica amministrazione e del riutilizzo dei dati pubblici da parte dei cittadini, è 
opportuno analizzare il concetto e le finalità dei documenti pubblici ma soprattutto la 
funzione degli stessi. La parola “documento” (in latino documentum che significa 
“insegnamento”) nasce in epoca medievale, dove venne identificato con il termine 
“charta” stante a significare proprio il supporto su carta. L’elaborazione del concetto 
giuridico di documento nasconde il concetto  di “atto che serve ad insegnare” e più 
precisamente di un atto che attraverso dei segni grafici porta alla conoscenza di terzi un 
fatto
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.  
La legge 241/90, art. 22, definisce documento amministrativo “ogni rappresentazione 
grafica, foto cinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto 
di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai 
fini dell'attività amministrativa”. La definizione venne riformulata nell’articolo 1, 
comma 1, lettera a del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in 
materia di documentazione amministrativa approvato con DPR 445/2000, il quale da 
una definizione più esaustiva riferendosi ad “ogni rappresentazione, comunque formata, 
del contenuto di atti, anche interni, delle pubbliche amministrazioni o, comunque, 
utilizzati ai fini dell'attivita' amministrativa. Le relative modalita' di trasmissione sono 
quelle indicate al capo II, sezione III del presente testo unico”  
Il soggetto produttore è, invece, colui che genera o acquisisce documenti che utilizza 
nello svolgimento della sua funzione, sia in ambito pubblico che privato. Nel settore 
pubblico il soggetto produttore è l’AOO (Area Organizzativa Omogenea)
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. 
                                                           
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 F. CARNELUTTI, voce Documento, in Noviss. Dig. It., vol. VI, p.85 ss. 
4
 Struttura amministrativa individuata da settori che, per tipologia di mandato istituzionale, di funzione 
amministrativa perseguita, di obiettivi e di attività svolta, presentano esigenze di gestione della 
documentazione in modo unitario e coordinato.
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 I documenti si possono distinguere
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, a seconda dello stato di trasmissione, prima di 
tutto in interni, documenti prodotti e mantenuti solo all’interno del soggetto produttore, 
documenti ricevuti e acquisiti da altri soggetti produttori e infine in documenti spediti, 
prodotti dal soggetto produttore e trasmessi all’esterno. 
In relazione alle fasi di utilizzo, invece, i documenti si distinguono in storici, correnti e 
semiattivi. I primi sono i documenti relativi ad affari esauriti e selezionati per la 
conservazione permanente
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; i secondi sono i documenti del soggetto produttore relativi 
agli affari correnti e necessari allo svolgimento delle sue attività; mentre i documenti 
semiattivi sono i documenti del soggetto produttore ancora utili per finalità 
amministrative e giuridiche, ma non più necessari allo svolgimento delle attività 
correnti. 
Il documento pubblico informatico
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, invece, si contraddistingue per la sua forma 
elettronica
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 e per il fatto che il documento sia formato e mantenuto come originale o 
come copia sostitutiva in una forma per cui può essere modificato, trasmesso e 
conservato solo mediante attrezzature informatiche. Si parlerà di questo più avanti. 
Fondamentale è ora chiarire il passaggio dal documento al dato nella fase di riutilizzo 
delle informazioni. E’ l’informatica che ha facilitato la gestione del dato scorporata dal 
documento. Prima si ragionava in termini documentali perché materialmente si aveva a 
che fare con il documento, il dato, invece, non poteva essere con facilità prelevato e 
gestito in modo autonomo. Aggregare dati non era un’azione automatica. 
Nell’informatica il prelevare il dato dal documento diventa molto più che naturale. Fino 
alla legge 241/90 il documento era un unicum, qualcosa di inscindibile. Oggi, invece, si 
ragiona più per singola informazione, ossia per dati. Risulta chiaro che l’interesse del 
soggetto utilizzatore siano le informazioni, ma nel rapporto tra amministrazione cedente 
                                                           
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 F. MERLONI, Introduzione all'e-Government, Giappichelli, Torino, 2005 
6
 Il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali (d.lgs. 490/1999) 
definisce gli obblighi di conservazione permanente per la documentazione prodotta dagli organi 
giudiziari, amministrativi e costituzionali dello Stato, dagli enti pubblici e dai soggetti proprietari, 
possessori o detentori di archivi privati di notevole interesse storico (artt. 30, 31, 40). 
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 In generale, sul documento informatico si veda A.MASUCCI, Il documento amministrativo informatico,  
in La documentazione amministrativa. Certezze, semplificazione e informatizzazione nel DPR 445/2000, a 
cura di G. ARENA, M.BOMBARDELLI, M.P GUERRA, A.MASUCCI, Rimini,  2001, pag. 173 ss. 
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 La definizione che si legge nel  Testo unico (“la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati 
giuridicamente rilevanti”) è uguale a quella presente nel dpr 513/97, ma si discosta da quella contenuta 
nella deliberazione Aipa del 23 novembre 2000, n. 51 (“la rappresentazione informatica di atti, fatti e dati 
formati dalle amministrazioni pubbliche o, comunque, utilizzati ai fini dell’attività istituzionale ed 
amministrativa”). Quest’ultima distingue, ai fini delle procedure di sottoscrizione, tra documenti 
informatici di rilevanza esterna e documenti informatici di rilevanza interna, consentendo inoltre 
l’adozione di meccanismi di identificazione  e autenticazione anche per quei documenti che non 
prevedono sottoscrizione. Una differente formulazione del termine si trova, infine, nella deliberazione 
Aipa 24/1998 (articolo 1, lettera e) secondo la quale “la rappresentazione digitale di un documento è una 
sequenza di simboli a partire dalla quale è possibile, attraverso opportuni strumenti hardware e software, 
la presentazione del documento stesso nella sua interezza”.
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e soggetto utilizzatore ciò che rileva sono i documenti. “Documento” inteso quale 
oggetto di intermediazione nella disciplina del riutilizzo (la logica del documento)
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.  
Quello su cui  è necessario ora soffermarsi riguarda la gestione documentale. La finalità 
generale di un sistema di gestione dei documenti è quella di fornire a ogni struttura il 
necessario supporto documentario per lo svolgimento efficiente delle proprie attività, 
garantendone la conservazione e la fruizione sia ai fini interni che esterni. Per far ciò è 
necessario porsi degli obiettivi, quali l’efficienza e la rapidità del reperimento 
nell’ambito dell’attività amministrativa svolta, la produzione o l’acquisizione di 
documenti attendibili a fini giuridici e amministrativi ma anche la trasmissione e la 
conservazione di documenti autentici e di provenienza certa. Per una corretta e regolare 
gestione sono necessari strumenti e regole adeguate, come per esempio la registrazione 
di protocollo, il controllo sistematico dei flussi documentali, la classificazione dei 
documenti, la fascicolazione, ossia l’inserimento in uno o più fascicoli relativi ad un 
affare o a una materia (Testo unico, art 64, comma 4). Si può parlare di un modello 
italiano della gestione dei documenti  che vanta una lunga tradizione storico-normativa 
che è stata recentemente rinnovata con il dpr 428/1998, il quale, nonostante abbia 
introdotto principi di razionalizzazione e semplificazione del sistema, ha mantenuto 
l’impianto originario.
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Qualsiasi atto o fatto può assumere rilievo giuridico per la sua esternazione in un 
documento amministrativo che da concretezza all’attività amministrativa. Il documento 
amministrativo, infatti, rappresenta il mezzo che garantisce l’attività amministrativa sul 
piano giuridico (principio di documentalità dell’attività amministrativa).
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2. I DATI PUBBLICI INFORMATICI 
 
I dati pubblici, come già detto nel paragrafo precedente, vengono considerati sempre più 
come unità semplici che hanno un valore informativo autonomo rispetto ai fatti e agli 
atti rappresentati nel contenitore-documento. Il dato corrisponde quindi ad un’ 
informazione che esso esprime nel suo contesto informativo (nel documento) o in altro 
                                                           
9
 E. CARLONI, La qualità dei dati pubblici, in Il regime dei Dati pubblici, a cura di B. PONTI, Maggioli, 
2007, pag 215. 
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 Esempi di una corretta gestione del sistema documentario sono pubblicati sul sito web dell’Autorità per 
l’informatica nella pubblica amministrazione () nella parte destinata al protocollo informatico. 
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 M. BOMBARDELLI, La trasparenza nella gestione dei documenti amministrativi , in La trasparenza 
amministrativa, a cura di F. MERLONI, Giuffrè 2008.
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contesto
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. A titolo di esempio possiamo prendere in considerazione un documento che 
contiene una delibera di un consiglio comunale, che autorizza la spesa per i lavori di 
ristrutturazione di una scuola elementare. Il documento contiene l’atto di autorizzazione 
che esprime la volontà dell’amministrazione. L’elenco di tutte le voci di spesa contiene 
altri elementi conoscitivi che possono suscitare interesse e dare ad essi un valore 
informativo ulteriore. 
I dati pubblici possono essere intesi in diverse accezioni, sia in riferimento ai dati di 
proprietà di un soggetto pubblico (fa riferimento alla natura pubblica del titolare del 
trattamento), sia ai dati di interesse di un soggetto pubblico, che possono riguardare 
informazioni in mano privata ma di cui possono fruirne i soggetti pubblici per un 
interesse collettivo. Infine i dati accessibili pubblicamente, che non hanno quindi vincoli 
di riservatezza (le leggi). 
Il grado di conoscibilità degli stessi dipende dai ruoli che assumono le amministrazioni 
o i soggetti privati. Essi pongono in essere una serie di operazioni (scambi) che vanno 
dall’accesso, alla diffusione e alla comunicazione
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. 
L’accesso può essere effettuato sia da persone sia dai sistemi informatici. E’ di iniziativa 
del soggetto interessato al quale è concesso di fruire direttamente del dato. Questa 
operazione rimanda ad un concetto chiave, ossia quello dei dati essenziali. I dati 
essenziali sono i dati pubblici dei quali i cittadini, le imprese e altri operatori privati 
devono poter disporre per esercitare i propri diritti. Si possono fare rientrare in questa 
categoria i dati la cui conoscibilità è sancita da leggi e regolamenti, i dati statistici 
nazionali, i dati personali in possesso dei soggetti pubblici, i dati che riguardano il 
richiedente (tratteremo meglio questo argomento nei paragrafi successivi).  
La diffusione, invece, è di iniziativa dell’amministrazione e consiste nel rendere 
pubblici i dati ad un insieme di persone, anche tramite la loro pubblicazione sia in forma 
tradizionale che su internet. Le nuove tecnologie da un lato favoriscono la usabilità dei 
dati, con l'uso  di sistemi di interfaccia più comprensibili,  dall’altro impongono 
obblighi di protezione per chi li detiene. Infine, la comunicazione, che può essere di 
iniziativa sia dell’amministrazione che del soggetto interessato, svolge un ruolo 
importante nella conoscibilità dei dati da parte di una o più persone predeterminate. 
Essa facilita la vita del cittadino, assicura la trasparenza, favorisce la partecipazione e 
                                                           
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 F. MERLONI, Introduzione all’e-government. Pubbliche amministrazioni e società dell’informazione, 
Giappichelli Editore 2005, pag.97. 
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Relativa all’utilizzo dell’informazione del settore pubblico. Vedasi pure il Libro Verde sull’informazione 
del settore pubblico nella società dell’ informazione, Commissione Europea, Bruxelles, 1998.