Accordi regionali su libero scambio e tutela ambientale: gli effetti del Nafta sull'ambiente messicano

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La maggior parte dei problemi ambientali si manifesta sotto forma 
d�inquinamento generato dai processi produttivi, da certi tipi di consumo, e 
dallo smaltimento di rifiuti; raramente il commercio in quanto tale costituisce 
la causa diretta del degrado ambientale, se si eccettuano le emissioni derivanti 
dal trasporto di beni. Ciononostante esso riveste un ruolo primario nel dibattito 
sulla tutela ambientale, proprio in relazione alla sua diretta influenza sugli 
elementi determinanti l�economia e la stessa politica ambientale del Paese. 
 
 
         CRESCITA ECONOMICA 
 
LIBERO COMMERCIO                                                                AMBIENTE 
 
                               RIFORME NORMATIVE ED ISTITUZIONALI  
 
 
Nel caso di un Paese in Via di Sviluppo queste interazioni risultano 
ancora pi� evidenti. La liberalizzazione commerciale, in quanto determinante 
la crescita economica attraverso l�abbattimento delle barriere e l�aumento 
della competitivit� a livello internazionale, implica un netto passaggio ad 
un�economia di mercato con la conseguenza di profondi cambiamenti a livello 
politico ed istituzionale. 
Le problematiche ambientali hanno importanti ripercussioni sulla 
crescita economica sia direttamente, in quanto possono costituire un vantaggio 
comparato in termini di dotazione di risorse (materie prime, ecc.), sia 
attraverso le implicazioni di politica ambientale, che possono modificare 
l�ambiente normativo in cui operano le imprese, con conseguenti ripercussioni 
sulla loro competitivit�. 
Risulta dunque determinante comprendere secondo quali modalit� sia 
possibile creare un terreno di interazione positiva tra commercio e ambiente. 
 
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Gli accordi regionali hanno assunto un ruolo fondamentale nel processo 
di liberalizzazione commerciale. Fra di essi il NAFTA risulta particolarmente 
significativo. Questo accordo di libero commercio stipulato da Stati Uniti, 
Canada e Messico (il significato dell�acronimo � �North American Free Trade 
Agreement�) � entrato in vigore il 1� gennaio 1994, con l�obiettivo di: 
eliminare le barriere commerciali e facilitare i movimenti transfrontalieri di 
beni e servizi tra i paesi membri; stimolare una leale competizione; 
promuovere nuove opportunit� di investimento; istituire una protezione 
adeguata ed effettiva ed un rafforzamento dei diritti di propriet� intellettuale; 
creare i presupposti per ulteriore cooperazione a livello regionale e 
multilaterale per espandere e rafforzare i benefici dell�accordo. 
Innescando un meccanismo di progressiva integrazione politica ed 
economica regionale, il NAFTA ha influenzato profondamente la tutela 
ambientale messicana. Esso differisce dai precedenti accordi di libero 
commercio in quanto l�obiettivo della liberalizzazione commerciale coesiste 
con la volont� di perseguire uno sviluppo sostenibile. Al riguardo, il 
preambolo sottolinea che l�accordo intende �contribuire all�armonioso 
sviluppo del commercio mondiale�in un modo che possa coesistere con la 
protezione e la conservazione ambientale;� promuovere lo sviluppo 
sostenibile�; migliorare lo sviluppo e il rafforzamento delle leggi e dei 
regolamenti ambientali;� (NAFTA, 1992). L�ambizione del progetto, 
nonostante una certa vaghezza, denota l�assunto per cui lo sviluppo sostenibile 
resta comunque subordinato alla liberalizzazione commerciale nella scala di 
priorit�.
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 J.Audley (1993) ritiene assai difficile prendere in seria considerazione il riferimento allo sviluppo 
sostenibile dal momento che molte questioni riguardanti l�ambiente sono state lasciate senza risposta. 
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A partire dalla seconda met� degli anni �80, il Messico ha intrapreso 
un�ampia gamma di riforme strutturali della sua economia, che vedono 
nell�ingresso nel GATT, nella sottoscrizione del NAFTA e nell�adesione 
all�OECD, i tre esempi pi� significativi. Questa fase ha segnato l�abbandono 
della strategia di sviluppo seguita dal Messico per tutti gli anni �80, 
consistente in un rapido quanto scomposto processo d�industrializzazione, 
trainato da un uso intensivo delle fonti energetiche non rinnovabili di cui il 
Paese dispone (fino al 1995 l�intensit� energetica per unit� di prodotto � 
cresciuta ad un tasso preoccupante). 
Il NAFTA ha dunque istituito un blocco commerciale dalle 
caratteristiche assolutamente originali: in primo luogo, esso ha creato un 
mercato che oggi sfiora i 400 milioni di consumatori; secondariamente, � stato 
il primo a comportare l�integrazione di Paesi industrializzati e Paesi in via di 
sviluppo; in terzo luogo, le sue negoziazioni hanno innescato per la prima 
volta un importante dibattito pubblico all�interno del quale le problematiche 
ambientali hanno ricoperto un ruolo fondamentale; infine, ha adottato un 
moderno impianto normativo volto a regolamentare le interazioni tra 
commercio e ambiente. 
A sei anni dalla sua entrata in vigore, � possibile intraprendere una prima 
analisi delle sue conseguenze sull�ambiente messicano. Unica ma significativa 
controindicazione � rappresentata dalla carenza di dati per una stima 
quantitativa di tali effetti, controbilanciata per� da una grossa quantit� 
d�informazioni riguardanti gli aspetti storici e legislativi dell�accordo. 
Nel tentativo di analizzare diversi aspetti inerenti la valutazione 
d�impatto ambientale dell�accordo, ho analizzato alcune questioni ad essa 
relative. 
 
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Qual � il contributo originale dell�esperienza negoziale del NAFTA? 
Nel primo capitolo ho compiuto un�analisi storica delle fasi negoziali 
dell�accordo, con una particolare attenzione agli attori che vi hanno 
partecipato ed alle diverse preoccupazioni che essi hanno palesato. 
Le tesi sostenute, proprio perch� non riconducibili ad una semplice 
contrapposizione tra favorevoli e contrari, hanno contribuito in modo 
sostanziale alla determinazione di un complesso apparato normativo e 
istituzionale anche in materia ambientale. Come abbiamo constatato, 
l�esperienza del NAFTA costituisce un esempio molto importante 
relativamente all�integrazione delle politiche ambientali e commerciali e, 
come tale, ci offre alcuni interessanti spunti d�analisi. 
In primo luogo, ci aiuta a comprendere le determinanti che creano i 
presupposti per un equo processo d�integrazione dimostrando che anche 
gruppi d�interesse tipicamente esclusi dai processi di negoziazione 
commerciale possono esercitare un�influenza notevole attraverso alleanze 
trasversali. In particolare � risultata influente la concomitanza verificatasi 
negli Stati Uniti tra le negoziazioni e la campagna presidenziale prima e il 
rinnovo del Congresso in un secondo momento. 
La principale difficolt� politica nel guidare questo percorso consiste nel 
riuscire a creare un adeguato supporto normativo a tale integrazione, che 
recepisca i contributi dei diversi gruppi d�interesse, in modo da valorizzare le 
possibili sinergie a favore del sistema. Questo � giustificato dal fatto che un 
accordo, in particolare di liberalizzazione commerciale, comporta 
ripercussioni molto profonde anche in ambiti apparentemente lontani (come la 
tutela dell�ambiente). 
 
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L�incentivo ad una vasta partecipazione dell�opinione pubblica deve 
costituire l�importante punto di partenza per processi negoziali di questo tipo; i 
promotori del NAFTA sono giunti, loro malgrado, a questa consapevolezza, 
costretti in corso d�opera da pressioni che avevano ormai trovato canali 
istituzionali d�accesso alle negoziazioni. La negoziazione di un accordo 
aggiuntivo, che ha costituito un percorso parallelo ma distinto, si � resa 
necessaria nel momento in cui le pressioni per una completa integrazione delle 
istanze ambientaliste all�interno dell�accordo (esercitate da Organizzazioni 
Non Governative, sindacati e opinione pubblica) hanno fatto presa sul 
Congresso americano. In questo modo le problematiche ambientali hanno 
rivestito per la prima volta un ruolo concreto nella definizione degli equilibri 
regionali, tipicamente guidati dai soli interessi economici. Ciononostante, non 
� stato massimizzato il beneficio ambientale che poteva essere colto attraverso 
un�integrazione delle politiche in un unico equilibrato accordo. 
Come possiamo concludere, ci� � possibile solo attraverso un�attenta 
concertazione in cui sia assicurata la dovuta rilevanza alle diverse istanze che 
emergono dal dibattito. 
 
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Quali disposizioni normative introdotte dal NAFTA sono direttamente 
connesse alle problematiche ambientali? 
Nel secondo capitolo, ho analizzato le disposizioni legislative ambientali 
afferenti sia al testo del NAFTA (in particolare alla normativa sugli 
investimenti, sugli standard e sulla risoluzione delle dispute), sia all�accordo 
per la cooperazione ambientale entrato contemporaneamente in vigore (�North 
American Agreement on Environmental Cooperation� o, pi� semplicemente, 
NAAEC).  
L�obiettivo di questo capitolo � quello di capire quali punti di forza e 
quali lacune abbia palesato l�accordo nel processo d�integrazione delle 
problematiche ambientali e commerciali, soprattutto considerando che una 
delle parti contraenti era caratterizzata da un grado di sviluppo nemmeno 
paragonabile a quello degli altri partner. Il momento normativo dell�accordo, 
che cercava di sciogliere i dubbi di chi temeva che il Messico potesse trarre un 
vantaggio competitivo dalla leggerezza della propria normativa di tutela 
ambientale, si � concentrato: su attrazione degli investimenti, definizione ed 
armonizzazione degli standard, delineamento delle procedure di risoluzione 
delle dispute; in questo modo si � inteso minimizzare le insidie che le istanze 
di protezione ambientale possono costituire per la libera competizione.  
Gran parte dell�ulteriore contributo del dibattito sulle problematiche 
ambientali si � affermata attraverso un percorso negoziale parallelo. Al 
riguardo, l�accordo aggiuntivo di cooperazione ambientale (NAAEC) 
costituisce un�integrazione del NAFTA su due piani distinti, sia riaffermando 
con maggior enfasi una serie di obblighi nei confronti dell�ambiente, sia 
istituendo una serie di organi istituzionali volti ad assicurare la protezione 
ambientale e la sostenibilit� del commercio in Nord America. Questo impianto 
istituzionale � guidato da innovativi presupposti, come l�incentivo 
all�educazione ambientale, alla ricerca e allo sviluppo tecnologico e lo 
sviluppo di moderni strumenti economici di politica ambientale. 
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La ratifica di questo accordo ha inoltre comportato da parte dei Paesi 
sottoscrittori l�adozione di una comune linea di politica ambientale, ispirata ai 
principi sanciti nel medesimo accordo. 
 
 
Quali cambiamenti ha comportato il NAAEC a livello di politica 
ambientale ed a livello istituzionale in Messico? 
In pochi anni il Messico ha radicalmente modificato la sua linea di 
politica economica adottando un modello di sviluppo neoliberista a tutto 
tondo, basato principalmente sull�apertura commerciale ma anche su 
decentralizzazione istituzionale e privatizzazioni. L�ambizione di tale 
cambiamento � da considerarsi notevolissima ma, proprio per questo, di 
complessa realizzazione, nonostante che il Paese abbia dato al riguardo dei 
segnali molto positivi. 
La conquista pi� significativa del NAAEC consiste nell�incentivo che ha 
esercitato sul Messico per l�adozione di pi� attuali strumenti di politica 
ambientale. Essi infatti procedono parallelamente ai profondi cambiamenti 
dell�economia, secondo un univoco indirizzo di stampo liberista. In 
particolare, si � scommesso sull�internalizzazione dei costi ambientali nei 
processi produttivi, attraverso incentivi ed autoregolamentazione. 
Non va inoltre sottovalutato il ruolo che il processo di negoziazione 
aggiuntivo su tematiche ambientali ha rivestito nel formare una coscienza 
ambientale non limitata al contesto produttivo, ma capace di influenzare il 
complesso delle attivit� antropiche (dal monitoraggio della qualit� dell�aria 
nelle grandi aree urbane a campagne d�informazione e sensibilizzazione della 
popolazione sulle problematiche ambientali, impensabili fino a qualche anno 
fa). 
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La complessit� che un cambiamento di questo tipo presuppone richiede 
un pi� ampio margine di tempo per la determinazione dei suoi effetti. 
Ciononostante, esso rappresenta la testimonianza dell�enorme potenziale di un 
accordo d�integrazione economica in termini di evoluzione in ambito 
normativo, politico ed istituzionale. In particolare, dimostra come la politica 
ambientale assolutamente insufficiente di un PVS possa saltare una fase 
fondamentale, quella di comando e controllo, adottando fin dal primo 
momento una linea estremamente moderna. 
 
 
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Quali sono stati gli effetti diretti dell�integrazione economica 
sull�ambiente messicano? In particolare: dati alcuni inquinanti, la loro crescita 
� stata direttamente proporzionale all�aumento della produzione manifatturiera 
(conseguente all�apertura commerciale), o si � assistito ad un miglioramento 
tecnologico in grado di evitare che ci� accadesse? La composizione settoriale 
ha subito modifiche significative a seguito della ratifica dell�accordo? 
L�ultimo capitolo, distingue l�effetto ambientale della liberalizzazione 
commerciale in effetto di scala, effetto tecnico ed effetto di composizione, 
sulla base della letteratura quantitativa in materia. 
In primo luogo si � individuato una linea di tendenza relativamente alle 
concentrazioni di anidride d�azoto e anidride solforosa del comparto 
manifatturiero. Da una prima analisi dell�andamento storico degli inquinanti 
imputabili all�attivit� produttiva, emerge una tendenza crescente dei valori 
relativi ad entrambi gli inquinanti a partire dal 1994, dopo diversi anni di 
sostanziale stabilit�. Questi dati smentiscono le ottimistiche previsioni di 
alcuni secondo cui, a seguito della crescita del Pil pro capite sopra certi livelli, 
l�inquinamento sarebbe diminuito. Piuttosto che in un sicuro effetto negativo 
della crescita economica, il motivo di questa smentita � da individuare nel 
fatto che, negli anni immediatamente precedenti ed immediatamente 
successivi all�entrata in vigore del NAFTA, il Pil pro capite messicano ha 
avuto una decisa battuta d�arresto. Ci� lascia presupporre un ulteriore 
peggioramento della qualit� dell�aria per qualche anno ancora. In analogia, 
l�indicatore che esprime la variazione dell�inquinamento al variare delle 
esportazioni denota un andamento oscillatorio fino al 1994. A partire da 
quell�anno gli inquinanti hanno un grado di correlazione quasi perfetto con la 
crescita della produzione manifatturiera. Questo dato � molto importante 
giacch� dimostra la forte rilevanza dell�effetto di scala che sembra attribuire 
alle esportazioni un costo ambientale diretto.  
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Relativamente all�effetto tecnico, ho rilevato come esso tenda a 
manifestarsi con evidenza solo per certi inquinanti; ciononostante ho ritenuto 
opportuno porre l�accento sulla positiva relazione tra il suo grado d�incidenza 
ed il contemporaneo impegno di protezione ambientale da parte dello Stato. 
L�effetto tecnico da solo non pare, ad oggi, in grado di garantire un sufficiente 
contenimento dell�inquinamento nel contesto di crescita economica e 
demografica del Paese. 
La modernit� della riforma di politica ambientale richiede lunghi tempi di 
rodaggio, in cui � necessaria una costante attivit� di supervisione da parte 
dello Stato, anche in funzione della gravit� della situazione ambientale 
riscontrata. 
Quanto all�effetto di composizione, saranno individuati alcuni settori a 
pi� elevato impatto ambientale, di cui studieremo la performance 
commerciale; non pare che il vantaggio comparato determinato dalla minor 
restrittivit� delle normative ambientali sia stato evidentemente sufficiente a 
bilanciare le altre componenti della competitivit�. Piuttosto, sembra che il 
Messico abbia usufruito in maniera predominante dei vantaggi derivanti dal 
basso costo della manodopera che caratterizza i settori a bassa intensit� di 
capitale e conseguentemente a minor impatto ambientale. 
 
Nonostante il notevole contributo che quest�accordo ha apportato, il 
panorama politico internazionale si trova di fronte ad un grandissimo numero 
di problematiche aperte. 
Il processo d�integrazione economica non ha mai avuto una portata tanto 
vasta e profonda quanto oggi. In tale contesto, le sorti della maggior parte del 
mondo, in termini di popolazione, superficie e ricchezze naturali, sono ancora 
fortemente incerte. Pur tralasciando le enormi implicazioni sociali e culturali 
di tale processo, ma concentrandoci esclusivamente sulla tutela ambientale, � 
difficile prevederne le ripercussioni a livello globale. 
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Se da un lato mi sento di poter definire sostanzialmente positivi gli effetti 
del NAFTA sull�ambiente messicano, non posso d�altra parte esimermi dal 
manifestare una certa preoccupazione per la tendenza che esso ha evidenziato. 
I Paesi in via di sviluppo sono, infatti, destinati ad equipararsi sempre pi� ai 
Paesi ricchi in termini d�inquinamento per unit� di prodotto (rispetto ai quali 
oggi fanno registrare dati pi� elevati); tale benefico effetto assumerebbe 
aspetti ben diversi nel momento in cui dovesse verificarsi la stessa tendenza in 
termini d�inquinamento pro capite (in cui i Paesi industrializzati sopravanzano 
nettamente il resto del mondo). 
In ultima analisi, � possibile concretizzare le enormi potenzialit� di una 
corretta integrazione tra commercio ed ambiente solo attraverso un grande 
impegno di tutti. I PVS devono intraprendere un impegnativo progetto di 
riforma volto al conseguimento di una crescita economica in sintonia con 
l�ambiente, ma � imperativo per l�Occidente porre gi� in fase negoziale le basi 
perch� ci� avvenga, e stimolare, soprattutto attraverso ricerca scientifica e 
sviluppo di nuove tecnologie, sentieri di sviluppo maggiormente sostenibili.