Le implicazioni organizzative e finanziarie del decentramento istituzionale, con particolare riferimento alla legge Bassanini

  
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essere risolti con una maggiore articolazione sul
territorio.
Il Parlamento, pur continuando il suo lavoro di
studio del riassetto dello Stato Italiano, ha
approvato nel 1997 un pacchetto di Leggi
(cd."Bassanini") che dovrebbero snellire la
Pubblica Amministrazione e demandare alle regioni
ed agli enti locali una serie sempre piø ampia di
funzioni, lasciando allo Stato centrale compiti di
coordinamento e materie che non possono non essere
gestite in maniera unitaria.
Questa tesi ha lo scopo di effettuare una
ricognizione della legge Bassanini n 59/1997 e dei
suoi decreti di attuazione della legge, cercando di
analizzare l’organizzazione della Pubblica
Amministrazione e il sistema del finanziamento
delle regioni nel nuovo assetto istituzionale che
si dovrebbe delineare da qui ad alcuni anni a
venire.
La tesi si struttura in 3 grandi settori:1)parte
normativa,2)parte relativa all’organizzazione e 3)
parte relativa al finanziamento.
Nella prima parte viene fornita una breve visione
dell attuale sistema normativo con una spiegazione
tecnica del concetto di "Federalismo" e una
rassegna dei lavori delle commissioni Bicamerali.
In seguito si analizza la Legge n 59/1997,
effettuandone una valutazione critica anche alla
  
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base della attuazione finora ricevuta a livello
nazionale e regionale.
Nella seconda parte, si introduce la questione del
pubblico impiego che in seguito al decentramento
dovrebbe uscirne completamente rivoluzionato,sia
dall’abolizione di alcuni ministeri, comportando
cos un trasferimento di funzioni e di
personale,sia dall’introduzione di un rapporto di
lavoro privatizzato per i dirigenti, che vengono
sempre piø assimilati ai managers delle aziende
private anche nella responsabilit e nel
raggiungimento di obbiettivi.
L’ultima parte concerne il sistema di finanziamento
delle regioni:viene analizzata la situazione
finanziaria e fiscale delle regioni e si esaminano
le simulazioni circa le spese e le entrate delle
regioni sia prima che dopo l’applicazione della
legge Bassanini.
In particolare si scruter all’autonomia regionale
nelle fonti di finanziamento.
Infine si accenner alla questione della perequazione ,la
cui esigenza Ł accentuata dal riconoscimento di maggiori
margini di autonomia istituzionale e finanziaria.
Da questo lavoro i risultati che si attendono sono
essenzialmente due:il primo Ł di dare una visione,per
quanto essenziale, il piø possibile completa del
processo di decentramento regionale, guardando sia alle
esperienze passate sia alla attuazione in fieri della
legge Bassanini.
  
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Il secondo risultato Ł di comprendere se il decentramento
sia effettivamente una soluzione migliorativa
dell attuale ordinamento e nel contempo verificare in via
preventiva le disfunzioni che si potrebbero incontrare in
futuro.
Naturalmente da tutto ci si pu prendere spunto per
un’eventuale rivisitazione di quanto sia stato gi 
proposto oppure per introdurre ulteriori progetti
innovativi.
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IL REGIONALISMO
REGIONI ORDINARIE E REGIONI SPECIALI
Nel nostro ordinamento esistono due tipi diversi di
Regioni: le Regioni a statuto ordinario e le cinque
Regioni a statuto speciale, di cui le seconde
beneficiano di particolari condizioni di autonomia
per ragioni di carattere politico, linguistico ed
economico.
Per ques’ultime non trova applicazione il titolo V 
della Costituzione, bens il rispettivo Statuto
speciale approvato con legge costituzionale.
Le Regioni Sicilia, Sardegna, Trentino Alto Adige,
Valle d’Aosta e Friuli Venezia Giulia hanno
un’ampia gamma di poteri ed attribuzioni, un
diverso sistema finanziario ed un regime di
controllo piø garantista.
Tuttavia, le differenze tra i due tipi di Regioni
si attenuano, soprattutto, nella funzione
legislativa che incontra gli stessi limiti sia per
le Regioni a statuto ordinario sia per quelle a
statuto speciale.
Le autonomie di cui godono le Regioni, sia
ordinarie sia speciali, investono i campi
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statutari, legislativo, regolamentare,
amministrativo e finanziario.
AUTONOMIA STATUTARIA
Le Regioni ordinarie hanno uno statuto che presenta
un contenuto obbligato ed un contenuto facoltativo,
che copre diversi ambiti, senza investire le
materie gi disciplinate dalla Costituzione o da
essa affidata a legge ordinarie statali.
AUTONOMIA LEGISLATIVA
Le Regioni hanno la possibilit di legiferare
sostanzialmente in tre modi.
Alle sole Regioni a statuto speciale spetta la
potest legislativa esclusiva o piena; di
conseguenza nelle materie tassativamente stabilite
dagli Statuti speciali lo Stato non pu legiferare
sullo stesso oggetto.
La potest legislativa concorrente o ripartita Ł
attribuita a tutti i tipi di Regioni nelle materie
indicate dall’articolo 117 della Costituzione.
Questa competenza presuppone l’esistenza di leggi
(cd.cornice) dello Stato che determinano i principi
generali a cui le Regioni si debbono ispirare nel
legiferare.
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Infine vi Ł la potest legislativa di attuazione
delle leggi dello Stato, con la quale vengono
attuate le norme dello Stato adattandole, per
quanto possibile, alle proprie esigenze.
AUTONOMIA REGOLAMENTARE
Le Regioni possono emanare anche dei regolamenti
che sono atti normativi del potere esecutivo non
aventi forza di legge.
L’ art. 121 della Costituzione indica come "organo
esecutivo" la Giunta regionale, questa soluzione,
per , Ł sta accolta soltanto dal Trentino Alto
Adige dal Friuli Venezia Giulia e dalla Sicilia.
Le rimanenti Regioni hanno preferito riservare la
competenza regolamentare al Consiglio Regionale.
Si ritiene uniformemente che i regolamenti abbiano
natura esecutiva delle leggi regionali.
AUTONOMIA AMMINISTRATIVA
Le Regioni svolgono funzioni amministrative
proprie, all’interno dell’ambito delle materie
tassativamente elencate dall’art. 117 della
Costituzione, e funzioni amministrative delegate,
cioŁ demandate dallo Stato alle Regioni.
L’art 118 della Costituzione prevede che
l’esercizio di queste funzioni possa essere
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svolto secondo svariate modalit ; esercitandole
direttamente, utilizzando le strutture burocratiche
di enti locali o delegando tali compiti agli altri
enti locali.
AUTONOMIA FINANZIARIA
A)REGIONI ORDINARIE
I principi dell’ autonomia finanziaria delle
Regioni a statuto ordinario si trovano nella nostra
Costituzione negli articoli che vanno dal 117 al
119 e nelle successive leggi di attuazione.
In particolare l’art. 119 recita: "le Regioni hanno
autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti
stabiliti da leggi della Repubblica, che la
coordinano con la finanza dello Stato, delle
provincie e dei Comuni.
Alle Regioni sono attribuiti i tributi propri e
quote di tributi erariali in relazione ai bisogni
delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere
le loro funzioni normali.
Per provvedere a scopi determinati, e
particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le
Isole, lo stato assegna per legge a singole Regioni
contributi speciali.[ ] "
In altre parole tutto questo sta a significare che
le Regioni godono di un’"autonomia di spesa" e di
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una "autonomia di bilancio", ossia la possibilit 
di amministrare direttamente le entrate stabilite
dallo Stato.
Il sistema finanziario si pu suddividere in
FINANZA ORDINARIA ed in FINANZA STRAORDINARIA.
La prima comprende i tributi propri e le quote di
tributi erariali, cioŁ quelli imposti con leggi
dello Stato.
Le Regioni in materia finanziaria hanno potest 
normativa solo di attuazione di leggi statali, non
potendo mai investire il diritto tributario
sostanziale o processuale.
I tributi propri erano l’imposta sulle concessioni
statali; le tasse sulle concessioni regionali; la
tassa automobilistica regionale e la tassa per
l’occupazione di spazi ed aree pubbliche
appartenenti alla regione.
La finanza straordinaria delle Regioni viene
contemplata dal terzo comma dell’art.119 Cost. per
cui Ł stato istituito un fondo di sviluppo che
permetta alle Regioni di finanziare i propri
programmi d’investimento.
A seguito del referendum dell’aprile del 1993 Ł
stato eliminato l’intervento straordinario nelle
Regioni meridionali (cd. Cassa del Mezzogiorno)ed Ł
stato sostituito da interventi ordinari nelle aree
depresse del territorio nazionale che vengono
individuate dalla Commissione delle Comunit 
Europee.
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Il quadro delineato dalla Costituzione ha subito
profonde modifiche fino ad oggi in particolare con
l’emanazione delle Leggi n 281/1970;
n 158/1990;n 421/1992;n 549/1995.
Tutte queste leggi hanno attribuito alle Regioni
una maggiore autonomia contribuendo a far s che
gran parte del reddito prodotto dalle Regioni
rimanga all’interno di esse.
Spicca,in particolar modo, la legge n 549 del 1995
che anticipa i principi di una riforma federale
eliminando le erogazioni da parte dello Stato per
quanto riguarda le funzioni che saranno assegnate
alle Regioni stesse.
E ,poi, prevista l’istituzione di un fondo
perequativo per compensare la riduzione dei
trasferimenti ed eventuali squilibri.
Si segnala , infine, che nel 1996 sono istituiti
nuovi tributi regionali come la tassa regionale per
il diritto allo studio universitario e la tassa
regionale per il deposito in discarica dei rifiuti
solidi.
B)REGIONI A STATUTO SPECIALE
Le Regioni a statuto speciale godono di una
vastissima autonomia in materia finanziaria.
Gli Statuti speciali costituiscono un titolo
bastante per l esplicazione immediata della potest 
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legislativa regionale tributaria, senza che le
Regioni si debbano muovere lungo i binari
prestabiliti dal Legislatore statale.
Tuttavia, l esercizio di tale competenza non pu 
alterare in nessun modo il sistema finanziario
generale dello Stato: le Regioni speciali non
possono apportare modificazioni nel regime delle
tasse ed imposte erariali; Ł consentita la mera
istituzione per legge regionale di tributi nuovi,
relativi a quei cespiti che minimamente o solo
parzialmente risultano presi in considerazione dal
legislatore statale.
In quest ultimo caso la potest legislativa
rappresenta la manifestazione di una competenza
integrativa o condizionata in senso risolutivo dal
sopravvenire di leggi statali incompatibili.
Le imposte, le sovraimposte e le tasse istituite
dalle leggi regionali devono comunque armonizzarsi
col sistema tributario dello Stato, delle Province
e dei Comuni, rispettandone i principi essenziali
ed evitando inoltre di ripercuotersi dannosamente
su di esso.
La regione Sicilia costituisce un caso particolare
poichØ Ł competente a modificare l assetto dei
tributi erariali, non solo nel senso di accrescere
il carico fiscale, ma anche e soprattutto per
concedere esenzioni ed agevolazioni per favorire lo
sviluppo economico del proprio territorio.
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L’indipendenza delle Regioni a statuto speciale
investe anche la fase dei controlli, non potendo lo
Stato interferire con qualsiasi ingerenza politica.
Tuttavia il controllo Ł effettuato dalla Corte dei
Conti, che esamina se gli obbiettivi stabiliti
dalle leggi di programmazione o di principio siano
stati raggiunti.
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IL REGIONALISMO: ANALISI
Fin dalla chiusura dei lavori dell’Assemblea
Costituente si sono manifestate delle
preoccupazioni sulla riforma regionale dello Stato
italiano. In particolare Luigi Sturzo ha criticato
la disciplina troppo analitica e riduttiva
dell’autonomia, sostenendo la presenza d’eccessiva
uniformit delle diverse autonomie disciplinate e,
soprattutto, la mancata evoluzione in senso
regionalistico degli organi dello Stato centrale e
degli strumenti di controllo sulle Regioni. Dalla
lettura della carta costituzionale emerge
un’eccessiva modestia di materie e di mezzi delle
Regioni e la mancata previsione di forme
collaborative tra Stato e Regioni.
L’attuazione effettiva di uno stato regionale
rimane sempre incompiuta e parziale, con un
continuo recupero da parte dell’amministrazione
centrale di un ruolo assolutamente decisivo nella
stessa configurazione dei confini delle autonomie
regionali, al di l delle garanzie costituzionali,
troppo facilmente aggirate.
Nell’elusione del dettato costituzionale ha giocato
un ruolo importante l’operato congiunto del potere
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politico e della Corte Costituzionale rigorosamente
orientata verso il criterio dell’uniformit .
L’uniformit , da risultato auspicabile, si Ł
trasformata nell’obiettivo principale di un sistema
fondato sul valore dell’autonomia
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.
In ogni modo il ritorno sotterraneo del centralismo
non potrebbe essere avvenuto solo per disegni
politici avallati dal giudice costituzionale, ma
vi Ł stata una progressiva sfiducia nei meccanismi
della responsabilit politica, a sua volta
giustificata dal divario tra i livelli di sviluppo
economico delle diverse aree dello Stato. Si Ł
cercato di salvaguardare l’efficienza dello Stato
emanando una rete vastissima di regole e di
meccanismi: portando ad esempi paradossali come la
prescrizione di un numero minimo di frigoriferi in
un laboratorio di analisi ed altre amenit del
genere.
Questa produzione di regole esprime oggettivamente
la sfiducia negli amministratori regionali e nella
capacit di stimolo e di controllo sulla societ 
locale. In altre parole non si accetta il rischio
dell’autonomia con tutto il carico di
responsabilit che essa comporta.
Il titolo V della Costituzione Ł effettivamente
ambiguo e lacunoso, ma consente in piø punti alcuni
                                                           
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 Francesca Trimarchi Banfi :” Il regionalismo e i modelli” in Le Regioni n°2 1995 
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margini di soluzioni possibili, dalle quali finisce
per dipendere il ruolo delle Regioni.
Partendo proprio da questa riflessione, e
nonostante molteplici intralci di varia natura, il
decentramento si afferma nel tempo.
Si assiste ad un moltiplicarsi di funzioni
regionali, sfruttando le smagliature della rete
costituzionale, disattesa piø volte e che avrebbe
dovuto garantire le varie autonomie.
Gli apparati ed i mezzi finanziari delle Regioni si
accrescono in virtø delle sempre piø crescenti
funzioni pubbliche comuni agli Stati piø evoluti e
si avverte l’impossibilit di una gestione unitaria
di queste.
Contemporaneamente si diffonde la necessit di
avvicinare al territorio e all’esperienza dei
cittadini i processi decisionali locali.
Aumenta la consapevolezza che una buona
amministrazione locale fornisce un buon livello
di servizi alle imprese e accresce la qualit di
vita dei cittadini contribuendo ad un ritorno, non
solo economico, a vantaggio dell’intera nazione
nell’era del mercato "globale"; che incentiva la
fuga di capitali e risorse verso Lidi piø
accoglienti. L’esigenza di un effettivo
decentramento ha portato all’affacciarsi di teorie
e soluzioni che si muovono in questa direzione.