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INTRODUZIONE
Col presente lavoro, voglio mettere in luce le difficoltà che l’impresa
in crisi deve affrontare ogni qualvolta vuole evitare il tracollo aziendale.
L’interesse verso la ricerca di soluzioni alla crisi più efficaci, in grado di
garantire una ripresa economica di quest’ultime, mi ha spinto ad analizzare
in maniera più approfondita l’istituto della transazione fiscale.
Nel primo capitolo, che rappresenta il fulcro del seguente trattato, ho
evidenziato come uno dei più significativi problemi che le imprese in crisi
devono affrontare è quello della definizione dei debiti fiscali e contributivi
(di ingente entità) con il Fisco e gli Enti previdenziali.
Il difficile equilibrio tra le procedure concorsuali e la fiscalità è sempre
stato condizionato sia dalla rigidità delle pretese del Fisco, in ragione del
principio di indisponibilità del tributo e del regime pubblicistico del
rapporto tra Ente impositore e contribuente, che dalle specialità di questo
istituto, che si inserisce nell’ambito dei processi di risanamento delle
imprese in crisi.
Oggi, proprio all’interno dei processi di risanamento, le imprese hanno la
possibilità di ristrutturare i debiti verso l’Erario e gli istituti previdenziali e
assistenziali, anche in presenza di contenziosi pendenti e/o procedure
esecutive, favorendo così la ripartenza dell’impresa.
Attraverso un rapito excursus storico ho sottolineato i punti di forza di
questo «nuovo» istituto, nonché quelli deboli che ancora sono tanti,
nonostante l’impegno del nostro Legislatore che, negli ultimi 7 anni è
ritornato più volte a modificarne la sua disciplina, al fine di renderlo più
appetibile per le imprese che versono in stato di crisi e non di insolvenza.
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Un grande contributo alla disciplina di questo istituto, va riconosciuto
anche alle pronunce, alcune recentissime, da parte della Suprema Corte e
dei Tribunali che si sono trovate a decidere su controversie relative alla
transazione fiscale.
Proprio nel secondo capitolo ho esposto alcune di queste pronunce che
hanno assunto un rilievo fondamentale ai fini della comprensione di un
istituto che presenta ancora tante difficoltà.
Dato che la ratio dell’istituto è proprio quello di salvare le imprese in crisi,
ho ritenuto opportuno offrire nel terzo capitolo, una visione generale sul
concetto di “crisi d’impresa”, offrendo una panoramica attorno alla
definizione di crisi d’impresa, nonché sull’individuazione e sull’analisi
delle relative cause.
Ho evidenziato, anche, come le tradizionali procedure giudiziali spesso
appaiono inadeguate alla salvezza dell’impresa, risultando più adatte le
soluzioni stragiudiziali, realizzate attraverso accordi privati, condotti al di
fuori della normativa fallimentare vigente.
Infine, nell’ultimo capitolo ho sottolineato, in termini costruttivi e
vantaggiosi, l’estensione della transazione fiscale all’imprenditore agricolo,
superando così una barriera ingiustificata, dato lo scopo dell’istituto e la
realtà socio-economica del nostro Paese.
3
CAPITOLO PRIMO:
L’ISTITUTO
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1.1 Premessa
La transazione fiscale è disciplinata dall’art. 182-ter della legge
fallimentare, al titolo III “del concordato preventivo e degli accordi di
ristrutturazione”
1
.
La norma prevede al primo comma che: «il contribuente [possa] proporre il
pagamento, parziale o anche dilazionato, dei tributi amministrati dalle
1
R.D. 16 marzo 1942, n. 267, Art. 182-ter “Transazione fiscale”:1. Con il piano di cui all'articolo 160 il debitore
può proporre il pagamento, anche parziale, dei tributi amministrati dalle agenzie fiscali e dei relativi accessori,
nonché dei contributi amministrati dagli enti gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie e dei relativi
accessori, limitatamente alla quota di debito avente natura chirografaria anche se non iscritti a ruolo, ad eccezione
dei tributi costituenti risorse proprie dell'Unione europea; con riguardo all’imposta sul valore aggiunto ed alle
ritenute operate e non versate, la proposta può prevedere esclusivamente la dilazione del pagamento. Se il credito
tributario o contributivo è assistito da privilegio, la percentuale, i tempi di pagamento e le eventuali garanzie non
possono essere inferiori a quelli offerti ai creditori che hanno un grado di privilegio inferiore o a quelli che hanno
una posizione giuridica ed interessi economici omogenei a quelli delle agenzie e degli enti gestori di forme di
previdenza e assistenza obbligatorie; se il credito tributario o contributivo ha natura chirografaria, il trattamento
non può essere differenziato rispetto a quello degli altri creditori chirografari ovvero, nel caso di suddivisione in
classi, dei creditori rispetto ai quali è previsto un trattamento più favorevole. 2. Ai fini della proposta di accordo sui
crediti di natura fiscale, copia della domanda e della relativa documentazione, contestualmente al deposito presso il
tribunale, deve essere presentata al competente concessionario del servizio nazionale della riscossione ed all'ufficio
competente sulla base dell'ultimo domicilio fiscale del debitore, unitamente alla copia delle dichiarazioni fiscali per
le quali non è pervenuto l'esito dei controlli automatici nonché delle dichiarazioni integrative relative al periodo sino
alla data di presentazione della domanda, al fine di consentire il consolidamento del debito fiscale. Il concessionario,
non oltre trenta giorni dalla data della presentazione, deve trasmettere al debitore una certificazione attestante
l'entità del debito iscritto a ruolo scaduto o sospeso. L'ufficio, nello stesso termine, deve procedere alla liquidazione
dei tributi risultanti dalle dichiarazioni ed alla notifica dei relativi avvisi di irregolarità, unitamente ad una
certificazione attestante l'entità del debito derivante da atti di accertamento ancorché non definitivi, per la parte non
iscritta a ruolo, nonché da ruoli vistati, ma non ancora consegnati al concessionario. Dopo l'emissione del decreto di
cui all'articolo 163, copia dell'avviso di irregolarità e delle certificazioni devono essere trasmessi al Commissario
giudiziale per gli adempimenti previsti dall'articolo 171, primo comma, e dall'articolo 172. In particolare, per i
tributi amministrati dall'agenzia delle dogane, l'ufficio competente a ricevere copia della domanda con la relativa
documentazione prevista al primo periodo, nonché a rilasciare la certificazione di cui al terzo periodo, si identifica
con l'ufficio che ha notificato al debitore gli atti di accertamento. 3. Relativamente ai tributi non iscritti a ruolo,
ovvero non ancora consegnati al concessionario del servizio nazionale della riscossione alla data di presentazione
della domanda, l'adesione o il diniego alla proposta di concordato è approvato con atto del direttore dell'ufficio, su
conforme parere della competente direzione regionale, ed è espresso mediante voto favorevole o contrario in sede di
adunanza dei creditori, ovvero nei modi previsti dall'articolo 178, primo comma. 4. Relativamente ai tributi iscritti a
ruolo e già consegnati al concessionario del servizio nazionale della riscossione alla data di presentazione della
domanda, quest'ultimo provvede ad esprimere il voto in sede di adunanza dei creditori, su indicazione del direttore
dell'ufficio, previo conforme parere della competente direzione regionale. 5. La chiusura della procedura di
concordato ai sensi dell'articolo 181, determina la cessazione della materia del contendere nelle liti aventi ad
oggetto i tributi di cui al primo comma. 6. Il debitore può effettuare la proposta di cui al primo comma anche
nell’ambito delle trattative che procedono la stipula del’accordo di ristrutturazione di cui all’articolo 182-bis. La
proposta di transazione fiscale, unitamente con la documentazione di cui all’articolo 161, è depositata presso gli
uffici indicati nel secondo comma, che procedono alla trasmissione ed alla liquidazione ivi previste. Alla proposta di
transazione deve altresì essere allegata la dichiarazione sostitutiva, resa dal debitore o dal suo legale rappresentante
ai sensi dell’articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, che la
documentazione di cui al periodo che precede rappresenta fedelmente ed integralmente la situazione dell’impresa,
con particolare riguardo alle poste attive del patrimonio. Nei successivi trenta giorni l’assenso alla proposta di
transazione è espresso relativamente ai tributi non iscritti a ruolo, ovvero non ancora consegnati al concessionario
del servizio nazionale della riscossione alla data di presentazione della domanda, con atto del direttore dell’ufficio,
su conforme parere della competente direzione regionale, e relativamente ai tributi iscritti a ruolo e già consegnati
al concessionario del servizio nazionale della riscossione alla data di presentazione della domanda, con atto del
concessionario su indicazione del direttore dell’ufficio, previo conforme parere della competente direzione generale.
L’assenso così espresso equivale a sottoscrizione dell’accordo di ristrutturazione.
5
Agenzie fiscali e dei relativi accessori, nonché dei contributi amministrati
dagli enti gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie e dei
relativi accessori, limitatamente alla quota di debito avente natura
chirografaria, anche se non iscritti a ruolo, ad eccezione dei tributi che
costituiscono risorse proprie dell’Unione europea».
La transazione fiscale rappresenta una particolare procedura “transattiva”
tra Fisco e contribuente, il cui ambito di applicazione risulta alquanto
ristretto, essendo esso esperibile solamente all’interno di una proposta di
concordato preventivo ex art. 160 L.F., comma 1 lett. a) e b) e nelle
trattative che conducono ad un accordo di ristrutturazione dei debiti ex art.
182-bis della suddetta legge.
È solo in presenza di un piano di risanamento dell’impresa in crisi, che il
debitore può chiedere il pagamento parziale dei debiti tributari, di
conseguenza la transazione non si applica: nel fallimento, nel concordato
fallimentare, nella liquidazione coatta amministrativa e soprattutto nella
procedura di amministrazione straordinaria, dove continuano ad applicarsi
gli ordinari istituti di definizione dei rapporti tributari, dall’accertamento
con adesione, alla conciliazione giudiziale, alla definizione agevolata delle
sanzioni ecc.
Secondo l’orientamento dottrinario e giurisprudenziale più accreditato, tale
proposta non assume una valenza autonoma ma costituisce parte integrante
ed essenziale del piano concordatario con una valenza esclusivamente
endoconcorsuale
2
.
Pertanto la transazione fiscale può essere definita come una proposta a
contenuto remissorio (nel caso di decurtazione dell’ammontare del debito)
2
Trib. Roma, 27.1.2009 e Trib. Mantova, 26.2.2009, in Giur. Comm., 2010, II, 525, con nota di Santoro
Cayro, Considerazioni in tema di “autonomia” della transazione fiscale.
6
o meramente dilatatorio (nel caso di riscadenziamento del debito in un
periodo di tempo più lungo) che si inserisce in un più ampio piano di
ristrutturazione aziendale.
L’istituto tende ad agevolare l’imprenditore che, trovandosi in uno stato di
crisi e quindi non necessariamente in stato di insolvenza, voglia salvare
l’attività dell’azienda attraverso la possibilità di ristrutturare la sua
posizione debitoria, anche rispetto al Fisco.
1.2 Ratio e natura
Prima di analizzare la struttura e gli effetti dell’istituto, è opportuno
evidenziarne la ratio.
Considerando che la transazione fiscale consente all’impresa che si trova in
uno stato di crisi di concordare con l’Erario una vera e propria operazione
finanziaria di ristrutturazione dei debiti fiscali, sia privilegiati che
chirografari, appare abbastanza chiaro che il suo scopo, è quello di
privilegiare la composizione concordata della crisi, evitando così il dissesto
irreversibile dell’impresa.
Proprio questa esigenza ha rappresentato, uno dei principali obiettivi
perseguiti dalle varie riforme che si sono succedute in questi anni.
L’interesse generale del nuovo istituto è rivolto alla conservazione dei
complessi aziendali, più che ad ottimizzare la riscossione dei tributi.
Oggi, grazie a questo istituto è possibile annoverare anche il Fisco fra i
creditori ai quali l’imprenditore in crisi può proporre, nell’ambito di un
piano di concordato preventivo o di accordo di ristrutturazione, il
pagamento parziale o dilazionato del suo debito.
Il Legislatore ha voluto valorizzare l’autonomia delle parti, attraverso uno
strumento volto ad incentivare il dialogo tra amministrazione e
contribuente; “per questo motivo l’istituto della transazione fiscale va
7
inquadrato nel più ampio contesto di uno strumento preconcorsuale, sia
esso un concordato preventivo o un accordo di ristrutturazione dei debiti”
3
.
La transazione non è uno di quegli strumenti contemplati per comporre le
liti sorte con l’Amministrazione, o per prevenirne l’insorgere, ne tantomeno
è una di quelle forme di riscossione di tributi a saggi scontati qualificati
come regimi di condono: si tratta di procedure che offrono al contribuente
l’opportunità di sanare le irregolarità passate, dietro la corresponsione di
somme per ottenere il beneficio della protezione da sanzioni
amministrative, penali e accertamenti tributari
4
.
Si tratta di uno strumento innovatore, volto a potenziare la forza
dell’imprenditore nel suo tentativo di superare la crisi, attraverso la
regolarizzazione dei tempi e modi di pagamento dei crediti fiscali e dei
relativi accessori, indipendentemente dal fatto che si tratti di tributi per i
quali è in corso o potrebbe sorgere un contenzioso.
Si è fortemente discusso sulla natura giuridica della transazione fiscale,
nello specifico, ci si è chiesti se essa abbia natura privatistica o
pubblicistica.
L’orientamento
5
che riconosce natura privatistica alla transazione fiscale,
evidenzia gli aspetti relativi all’accordo “endoprocedimentale” tra debitore
e Fisco, riconoscendo a tale accordo una certa autonomia all’interno della
procedura concorsuale, al punto da qualificarla come esempio di
attenuazione del principio di indisponibilità dell’obbligazione tributaria,
che si colloca nella tendenza evolutiva “di valorizzazione dei moduli
consensuali nell’attuazione del prelievo”.
3
F. Marengo, in “Transazione fiscale”, in “Il correttivo della Riforma Fallimentare”, Torino 2008, pag.
235 e ss.
4
G. Marini, in “Transazione fiscale”, in “La riforma della legge fallimentare”, A. Nigro e M. Sandulli a
cura di Torino, 2006, pag. 1118.
5
E. Ceccherini, La transazione fiscale e l’Agenzia delle entrate, in www.dottrinaediritto.it.
8
Invece quello che ne afferma la natura pubblicistica
6
, esclude che gli effetti
della transazione derivino da un separato accordo tra debitore e Fisco,
dipendendo tali effetti dalla più ampia e generale procedura concorsuale,
delle cui natura essi risentono.
Indipendentemente dalla natura che si voglia riconoscere alla transazione
fiscale è chiaro che questa si differenzia notevolmente dal contratto di
transazione ex art.1965 c.c. del quale conserva solo la denominazione.
Mentre la transazione civilistica presuppone l’esistenza di una res litigiosa
e la disponibilità del diritto controverso, nella transazione fiscale non
occorre l’esistenza di un diritto controverso e l’oggetto dell’obbligazione
tributaria è un’obbligazione indisponibile.
Sempre con riguardo alla natura della transazione fiscale è stato affrontato
il delicato rapporto tra il nuovo istituto e il principio di indisponibilità del
tributo. Su tale aspetto ritorneremo in seguito, intanto possiamo già
anticipare che i punti nevralgici della questione, vanno individuati:
a) nel trattamento dei crediti, in quanto il nuovo istituto sembra
autorizzare, a prescindere dall’adesione espressa dell’amministra-
zione, un trattamento del credito tributario addirittura deteriore
rispetto a quello conseguibile, ad esempio, in sede fallimentare e ciò a
vantaggio di altri creditori di rango inferiore, vista l’apparente
irrilevanza della capienza patrimoniale del proponente;
b) nel consolidamento dei debiti che rischia di risolversi, se non
correttamente delimitato, in una rinuncia di fatto del Fisco
all’esercizio delle proprie ragioni creditorie, difficilmente accettabile
6
L. Tosi, Il delicato rapporto tra autorità e consenso in ambito tributario: il caso della transazione
fiscale, testo della relazione svolta al Convegno su “Azione amministrativa e azione impositiva tra
autorità e consenso”, tenuto a Pescara il 5.10.2007, in Giust. Trib. 2008, pag 25.
9
ove si consideri che l’occultamento di maggior credito tributario
potrebbe derivare, da condotte criminose dell’imprenditore
7
.
1.3 Genesi ed evoluzione
L’istituto della transazione fiscale, è stato introdotto nel nostro
ordinamento a seguito della riforma delle procedure concorsuali avvenuta
con il D.Lgs. 9 gennaio 2006, n.5, art.146, in attuazione alla delega
contenuta nella L. n. 80/2005.
La sua disciplina ha subito delle modifiche apportate dal D.Lgs. 12
settembre 2007, n.169, dal D.L. 29 novembre 2008. La sua disciplina ha
subito le modifiche apportate dal D.Lgs. 12 settembre 2007, n.169, dal D.L.
29 novembre 2008, n.185 convertito dalla L. n.2/ 2009 e, da ultimo, dal
D.L. n.78/2010.
Prima del D.Lgs. n. 5/2006 la transazione fiscale era regolata dal D.L. 8
luglio 2002, n.138 convertito nella L. 8 agosto 2002, n. 178, poi abrogato
dall’art. 151 del medesimo D.Lgs. n.5/2006, ove l’eventuale transazione
era rimessa ad un’autonoma determinazione dell’Agenzia Entrate, sentita
un’apposita Commissione consultiva, senza un’effettiva possibilità per il
debitore di incidere sul procedimento.
Si trattava di una forma di transazione dei tributi la c.d. “transazione
esattoriale” o “dei ruoli” (istituto tipico di diritto civile, art.1965 c.c.), che
poteva essere attuata dopo l’inizio dell’esecuzione coattiva, per i tributi
iscritti a ruolo, a beneficio di coloro che risultavano insolventi nel corso di
una procedura di esecuzione coattiva o fossero assoggettati a procedure
concorsuali, il cui gettito era di esclusiva competenza dello Stato,
7
G. La Croce, Autonomia endoconcorsuale e non obbligatorietà della transazione fiscale nel concordato
preventivo, in Fallimento, n. 2/2010, pag. 144 e ss
10
escludendo così tutti i tributi locali o quelli che ad altri Enti competevano
in “compartecipazione” con questo
8
.
La norma prevedeva che l’atto di transazione venisse approvato dal
direttore dell’Agenzia delle entrate, su parere obbligatorio della
Commissione consultiva per la riscossione; il contribuente poteva
richiedere l’adozione dell’istituto, ma di fatto era posto in posizione
subalterna rispetto all’Agenzia, l’unica abilitata a promuovere l’azione. Il
parere doveva essere reso nei quarantacinque giorni successivi dalla
richiesta da parte del direttore dell’Agenzia, e non dalla data di
presentazione dell’istanza da parte del contribuente
9
.
Lo strumento della “transazione dei ruoli”, trovava la sua ratio
nell’esigenza di potenziamento dell’attività di riscossione dei tributi,
attraverso il perseguimento dell’interesse pubblico rappresentato dalla
maggiore proficuità dell’accordo transattivo rispetto alle procedure di
esecuzione forzata. “Il principio di economicità dell’economia dell’azione
amministrativa assurgeva ad elemento qualificante dell’istituto ed al tempo
stesso elemento importante di valutazione per la sua applicazione”
10
.
Fin dall’inizio sorsero dei dubbi in merito all’istituto, in particolar modo
con riguardo alle condizioni che avrebbero condotto l’insolvente alla
transazione; ci si domandava se l’insolvenza prevista dal D.L. 138/2002,
costituisse il presupposto del fallimento ex art. 5 R.D. 267/1942 oppure era
una forma attenuata di incapacità da parte dell’imprenditore a far fronte alle
proprie obbligazioni.
Il principale motivo dello scarso successo dell’istituto fu addebitato alla
mancanza di un adeguato scudo protettivo contro il rischio che l’accordo
8
G. La Croce, La transazione fiscale, in Fallimento e le altre procedure concorsuali, 2010, cap. V.
9
A. Felicione, La transazione fiscale e contributiva, in Italia Oggi, 12.7.2010, n. 164.
10
Circolare Agenzia delle Entrate n 8/E del 2005.
11
tra Fisco e contribuente fosse oggetto di azione revocatoria nel caso di
successivo fallimento
11
.
Queste incertezze e difficoltà hanno fatto sì che l’istituto trovasse concreta
applicazione solo nel salvataggio delle società di calcio professionistiche
quotate in Borsa.
In aiuto alla norma fu dettata la Circolare n. 8/E del 2005, che facendo
proprio un parere del Consiglio di stato, aveva cercato di dissipare alcuni
dubbi relativamente ai debiti transigibili; nonostante ciò la “transazione dei
ruoli” è stata abrogata con la riforma delle procedure concorsuali (D.Lgs. n.
5/2006) che ha introdotto il nuovo art.182-ter, il quale riconosce agli
imprenditori insolventi la possibilità di concludere una transazione con
l’Amministrazione Finanziaria per i debiti tributari accumulati, potendo
così risanare l’azienda in difficoltà.
La novella fu accolta con grande entusiasmo, sebbene non siano mancate le
critiche riguardanti la sua mancata applicazione agli accordi di
ristrutturazione ex art. 182-bis.
Con il D.Lgs n.169/2007, sono state apportate formali e sostanziali
modifiche alla riforma sul diritto della crisi d’impresa, in particolare è stata
estesa l’applicabilità dell’istituto alla fattispecie degli accordi di
ristrutturazione e alla materia dell’Iva (anche se ancora controversa).
Un’ulteriore modifica legislativa è avvenuta con D.L. n. 185/2009 che ha
reso applicabile l’istituto anche ai contributi di previdenza e assistenza
obbligatoria; ha, inoltre, chiarito con riguardo all’Iva, che è possibile solo
la dilatazione di pagamento senza alcuna possibilità di falcidiare
l’importo;ed infine, ha previsto il divieto di trattamento differenziato del
11
G. Marini, La transazione fiscale, in Rassegna tributaria, 2010, pag. 1194; E. Stasi, La transazione
fiscale, in Fallimento, 2008, pag. 733.
12
credito tributario avente natura chirografaria rispetto a quello degli altri
creditori chirografari. Prima di tale novella era previsto il divieto di
trattamento deteriore, soltanto nel caso di credito tributario assistito da
privilegio, rispetto a pagamenti e garanzie offerte ai creditori aventi un
grado di privilegio inferiore”
12
.
L’intervento più recente sull’istituto si deve al D.L. n.78/2010 (c.d.
Manovra del 2010) che ha apportato modifiche all’art 182-ter in senso
sostanzialmente antielusivo.
Nello specifico la Manovra ha previsto:
a) l’esclusione della possibilità di falcidia dei debiti fiscali derivanti da
ritenuta alla fonte, operate e non versate dall’impresa debitrice,
consentendone solo la dilazione;
b) la definizione di una nuova fattispecie di reato “sottrazione
fraudolenta al pagamento delle imposte”, consistente nell’infedele
rappresentazione della situazione patrimoniale dell’impresa, in
occasione della presentazione della proposta di transazione fiscale;
c) l’obbligo di presentazione dei documenti di cui art. 161 della L.F. e
di una relazione, redatta da un professionista idoneo, che assicuri la
possibilità di pagamento anche dei debiti verso creditori rimasti
estranei all’accordo.
Sull’argomento ritorneremo in seguito, ad ogni modo questa massiccia
evoluzione legislativa ha messo in luce come nella pratica l’istituto abbia
assunto un’utilità molto forte, in quanto volto a favorire il percorso di
superamento della crisi di impresa, preservando così i valori aziendali che
12
Moscatelli, Moduli consensuali e istituti negoziali nell’attuazione della norma tributaria, Milano,
2007, pag 332; B. Vecchia, Problemi interpretativi ed applicativi concernenti il privilegio immobiliare
per i tributi indiretti, Studio n. 31/ 2005/T, in www.notariati.it.