Valutare il PGT di Milano? VAS e Piano di Governo del Territorio

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La VAS, raccordo tra strategie di sviluppo e valutazione ambientale.
Da sempre l’uomo valuta il suo ambiente e ne è influenzato. Il concetto di ambiente è 
mutato nel tempo in relazione alle necessità di ambientazione dell’uomo. Oggi la que-
stione ambientale s’impone come globale e strategica. La sorte delle forze di sviluppo 
umano è sempre più condizionata dalle impostazioni ambientali. A un mondo diviso se 
ne sta lentamente sostituendo un altro in cui le priorità sono concentrate in un valore 
semplice: compatibilità uomo-ambiente. Dall’appropriazione di questo valore passano 
il successo o il fallimento delle civiltà future. Da esso dipendono l’organizzazione della 
società, della produzione, del tempo libero, della vita delle persone. 
Alla fine degli anni ’60 alcuni esperti hanno iniziato a considerare nuove variabili di que-
sto rapporto, come gli impatti ambientali o le esternalità del mercato (i“costi/effetti” 
non considerati dal mercato). La valutazione di impatto ambientale nasce proprio in 
quel periodo negli USA per preservare gli equilibri ambientali dello sviluppo. Si iniziò 
in quel periodo a confutare l’industrializzazione forzata con due nuovi atteggiamenti: la 
considerazione dell’ambiente come variabile dello sviluppo e il concetto di limite nelle 
possibilità d’uso delle risorse naturali. Oggi possiamo affermare che il sistema uomo-
ambiente è complesso, dinamico, interdipendente: le comunità umane s’insediano su 
un territorio, vengono influenzate dalle condizioni ambientali, usano le risorse, cercano 
di adattarsi, di ambientarsi.
L’ambiente fornisce all’uomo tutto ciò che gli serve per la vita: acqua, ossigeno, nutri-
mento, energia e materie prime. Come ogni altro essere vivente gli uomini si adattano 
alla disponibilità di risorse e in generale al contesto territoriale ma, più di ogni altra spe-
cie, essi hanno grandi capacità di alterare il contesto e di modellare il paesaggio circo-
stante.  In molti casi gli impatti antropici sono positivi, finalizzati a facilitare i presupposti 
della sua ambientazione; in altri casi sono negativi, ad esempio quando gli ecosistemi 
sono sovraccaricati dagli scarti umani, dai rifiuti e dall’inquinamento.  Se le risorse prele-
vate e i residui rilasciati dall’uomo sono relativamente limitati, nello spazio e nel tempo, 
si stabiliscono condizioni di normale equilibrio ecologico; altrimenti l’ecosistema evolve 
verso situazioni patologiche, con danni per la qualità della vita delle stesse persone.
La città odierna dovrebbe essere la sede della “qualità urbana”, intesa in primis come 
qualità della vita dei suoi abitanti, coniugando le esigenze del benessere economico  e 
del mantenimento, o addirittura della valorizzazione della risorse naturali. Una sfida im-
portante cui necessita fornire rapidamente, se non delle soluzioni, almeno delle strade 
percorribili per imporre le città quali sedi elettive per il perseguimento dello sviluppo 
sostenibile. È necessario un ripensamento delle politiche urbane “espansionistiche” a 
scapito delle aree libere di cintura, prevalentemente agricole. Per poter garantire un 
futuro sostenibile delle città è necessario invertire la rotta, individuando le possibili 
La VAS nei Piani di Governo del Territorio
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forme di gestione delle trasformazioni urbane che, in armonia con il territorio circo-
stante, possano ripensare le funzioni e le reti già presenti, ampliandole, migliorandole, 
rendendole più efficienti.
Le città sono quindi chiamate a individuare delle politiche che garantiscano un futuro 
alle popolazioni insediate e a quelle che verranno, incrementandone la resilienza.
Le città si pongono quindi di fronte ad alcune sfide che chiedono di essere prontamen-
te affrontate:
- trovare una soluzione al problema della sostenibilità dello sviluppo;
- affrontare congiuntamente le criticità manifestate dal sistema economico e quelle 
relative al modello insediativo attuale, in particolare le risorse con cui contrastare 
l’insostenibilità e garantire la “qualità”, in senso ampio della città.
- definire un differente paradigma nel quale le politiche di promozione dello svilup-
po e quelle che puntano invece ad un diverso ordine urbano, possano realizzare 
efficaci ed efficienti sinergie;
- coniugare concretamente il disegno una nuova forma urbana con le principali 
articolazioni del “benessere” (ambientale, economico e sociale), dal potenziamento 
e razionalizzazione del sistema della mobilità soprattutto del trasporto pubblico, al 
trattamento efficiente dei rifiuti, dalla messa in sicurezza del territorio alla qualifica -
zione del rapporto tra insediamenti e patrimonio naturale.
Superare la crisi della città significa proporre un equilibrio tra aree impermeabilizzate, 
urbanizzate e aree libere, naturali, permeabili, contribuendo a mitigare gli effetti del 
consumo irrazionale di risorse. 
Il concetto di sostenibilità si sta diffondendo largamente nelle politiche delle città, in 
molti Stati diventa strategia di governo anche se raramente e con difficoltà esso è 
perseguito nelle pratiche decisionali, mancando spesso la traduzione di tale concetto a 
livello operativo, in quanto presuppone cambiamenti radicali nei modelli di vita.
La prospettiva delineata sembra mettere in discussione l’attuale modello di sviluppo 
socioeconomico in cui il benessere e la salute economica sono valutati e misurati in 
termini di crescita della produzione e dei consumi materiali, per passare a una socie-
tà dove si possa vivere bene consumando meno, evitando quantomeno contenendo, 
l’impoverimento dei sistemi naturali e sviluppando un economia, “green economy” che 
riduca gli attuali consumi di energia e materie prime (Campos Venuti G., “Città soste-
nibile e austerità”).
La promozione dello sviluppo sostenibile, tematica che interessa non solo la pianifi-
cazione ma molti altri settori (in primis quelli economici), è obiettivo prioritario della 
Direttiva 2001/42/CE del 27 giugno 2001
1.
 , che introduce la valutazione degli effetti 
di determinati piani e programmi sull’ambiente, con l’obiettivo di garantire un elevato 
livello di promozione dell’ambiente (art. 1). 
La Valutazione ambientale dei piani rappresenta un elemento innovatore, introducendo 
nuove prassi nel processo di piano, riconducendo una serie di attività tecniche anche 
complesse, assume la valenza di strumento di supporto alla costruzione di strategie 
per il futuro della città “oltre la crisi”, passando ad una pianificazione agile e flessibile al 
punto da poter correggere quasi in tempo reale strategie e azioni (Fidanza).
La Valutazione Ambientale Strategica, promossa dalla Direttiva europea come uno 
strumento operativo da sperimentare per il perseguimento della sostenibilità, si volge 
a compiere un ruolo significativo nel processo decisionale di piano in cui si inserisce, e 
ad operare l’inserimento e l’integrazione in esso delle problematiche ambientali, asse-
gnando così un ruolo strategico all’ambiente e alla qualità delle componenti ambientali 
nella strutturazione dei Piani. Le componenti ambientali assumono così il ruolo di in-
varianti territoriali e di risorse intorno alle quali costruire i processi di sviluppo e uso 
del territorio. 
Una “valutazione estesa” che si occupi non solo di prospettare e controllare le rile-
vanze ambientali, ma anche gli aspetti sociali ed economici del territorio oggetto di 
trasformazione.
La VAS consente di effettuare una valutazione preventiva degli scenari alternativi del 
piano in oggetto in fasi antecedenti la redazione del Rapporto Ambientale. Una va-
lutazione che si compie lungo tutto il “percorso” di Piano, dall’adozione, alla modifi-
ca, all’attuazione, divenendo un nuovo attore del processo decisionale del piano, con 
l’obiettivo di orientarlo (VAS ex ante), di seguirlo (VAS in itinere) e di verificarne efficacia 
ed efficienza (VAS ex post).
La VAS viene intesa quindi come uno strumento integrato nell’iter decisionale del piano, 
integrata all’interno delle procedure di pianificazione previste, i cui processi procedono 
di pari passo con la valutazione di possibili scenari alternativi. I processi di pianificazione 
divengono, quindi, processi di tipo integrato, in cui Piano e Valutazione si pongono il 
comune obiettivo strategico dello sviluppo sostenibile.
La Valutazione Ambientale Strategica ha così introdotto una profonda innovazione del 
processo decisionale, grazie al passaggio dal concetto di compatibilità, riferito ad una 
trasformazione che non produce effetti negativi irreversibili sull’ambiente, al concetto di 
sostenibilità, riferito ad una trasformazione che contribuisce positivamente agli obiettivi 
di equilibrio nell’uso delle risorse e di rispetto della capacità di carico dell’ambiente.
La sostenibilità è quindi la ragione dell’introduzione della VAS ed il principio informato-
re per poter coniugare gli interessi locali e quelli diffusi della società.
La partecipazione nei processi di piano e di valutazione ambientale rappresenta un 
elemento fondamentale e imprescindibile per stabilire vere strategie d’azione e poli-
1. “.. garantire un elevato livello di protezione 
dell’ambiente e di contribuire all’integrazione 
di considerazioni ambientali all’atto dell’elabo-
razione e dell’adozione di piani al fine di pro-
muovere lo sviluppo sostenibile, assicurando 
che venga effettuata la valutazione ambientale 
di determinati piani che possono avere effet-
ti significativi sull’ambiente”. ALLEGATO 2, Le 
Normative di riferimento per le valutazioni am-
bientali. (Internazionali, Comunitarie, Nazionali 
e Regionali)
La VAS nei Piani di Governo del Territorio La VAS nei Piani di Governo del Territorio
22 23
Nell’ottica della flessibilità, della necessità di adeguare i tempi della pianificazione ai 
bisogni espressi da cittadini e operatori, il PGT è chiamato a definire nel Documento 
di piano il disegno strategico della città e delle sue trasformazioni, che ha validità quin-
quennale e non conforma l’uso dei suoli. Piano delle regole e piano dei servizi indivi-
duano invece le invarianti che hanno carattere conformativo della proprietà e validità 
a tempo indeterminato. 
Le regole destinate a durare sono quindi quelle per la tutela del paesaggio, la cura e 
la valorizzazione del territorio agricolo, la gestione della città consolidata e della città 
pubblica, oltre ovviamente al sistema dei vincoli e a quello infrastrutturale.
La dimensione strategica, che esige la capacità da una parte di cogliere le occasioni 
e dall’altra di guardare lontano, è demandata, come detto, al Documento di piano. Si 
tratta quindi per le Amministrazioni di domandarsi, in continuo, la validità e le ragioni 
delle scelte e di proporre modifiche all’interno di una strategia dichiarata e soggetta a 
verifica di sostenibilità e a partecipazione.
La VAS si inserisce in questo quadro. La modernizzazione di logiche e modelli di piani-
ficazione operata dalla riforma regionale viene sancita e garantita dalla Valutazione am-
bientale che ha il compito di orientare la pianificazione verso scelte ambientali, deter-
minazioni e limiti di sostenibilità coerenti con la pianificazione sovralocale, con i propri 
stessi obiettivi e con le sensibilità del territorio. La responsabilità del processo integrato 
di pianificazione e di valutazione, per garantire un adeguato livello di sostenibilità delle 
autonome strategie di sviluppo locale e secondo il principio della sussidiarietà, spetta 
all’ente locale
3.
.
Si tratta invece di individuare e riconoscere, grazie all’esperienza che va maturando, il 
contributo progettuale che la VAS può apportare al governo del territorio e nel per-
corso di definizione delle scelte di governo del territorio, lasciando da parte il carattere 
di verifica esterna o di autorizzazione finale. L’integrazione fra PGT e VAS si sostanzia 
nell’effettiva capacità del PGT di assumere in sé le considerazioni ambientali e (almeno 
in parte) gli strumenti propri della VAS. 
Conoscenza delle criticità e delle vulnerabilità ambientali locali, definizione di obiettivi 
di pianificazione coerenti con la strumentazione sovraordinata e con i criteri di so-
stenibilità più comunemente accettati, selezione di strategie e azioni di rigenerazione 
o a basso impatto ambientale, costruzione del consenso, verifica costante degli esiti 
delle scelte operate, dovrebbero essere momenti di integrazione. La VAS porta con 
sé, oltre alle sue potenzialità, anche i suoi limiti, primo tra tutti la (possibile) mancanza 
di rigore nell’applicazione di tutte le sue fasi da parte del pianificatore; in proposito la 
scarsa attenzione al tema della partecipazione, alle incerte e variabili modalità per la 
costruzione del quadro conoscitivo ambientale, alla frequente assenza di obiettivi di 
tiche efficaci, partecipazione istituzionale e pubblica al processo decisionale che viene 
interpellata a fronte dell’adozione del piano (integrazione istituzionale e politica). Gli 
obiettivi definiti devono essere concreti, misurabili e valutabili, per poter essere appresi 
dai soggetti interessati. La trasparenza del processo decisionale e la definizione delle 
priorità rispetto agli obiettivi, rimanda alla necessità della partecipazione nel processo, 
rimandata particolarmente alla fase di consultazione del Rapporto Ambientale. 
Nella consultazione sul Rapporto la partecipazione delle autorità competenti per le 
materie ambientali e la partecipazione del pubblico rappresentano, nel dettato della 
Direttiva 2001/46/CE, un esplicito diritto alla informazione e alla partecipazione alle 
decisioni nei termini indicati dalla Convenzione di Aarhus
2. 
. Anche la  precedente Di-
chiarazione sullo sviluppo sostenibile di Rio de Janeiro del 1992 dichiara che: “[…] il 
modo migliore di trattare le questioni ambientali è quello di assicurare la partecipazio-
ne di tutti i cittadini interessati, ai diversi livelli”. 
La VAS ha perciò il compito di intervenire, in quanto occasione in cui si costruisce una 
visione strategica che affronti la molteplicità dei problemi che hanno condotto alla crisi 
della città, spesso strettamente connessi a questioni di mobilità, di consumo dei suoli, al 
problema energetico ed idrico, alla questione degli spazi pubblici, la necessità di utilizzo 
di nuovi materiali per progettare città che consumino minori risorse, alla scarsa qualità 
dell’aria e della vita nelle metropoli, ecc. Fattori interrelati che occorrerebbe contrasta-
re con una progettazione che valorizzi e conservi, e “non aggiunga”; che si rivolga ad 
un cambiamento non limitato alla scala locale ma che punti piuttosto alla costruzione 
di reti di territori.
Se la VAS viene concepita in tal modo, può acquisire una valenza non manualistica, bu-
rocratica o ridotta a un esercizio simbolico ma piuttosto sperimentale, assumendo una 
reale capacità di incidere sul territorio.
Rapporto fra VAS e PGT. Una metodologia non ancora consolidata 
e in cerca di soluzione.
La L.R. 11 marzo 2005, n. 12, non solo ha introdotto la VAS nell’ordinamento regionale 
lombardo, ma ha riscritto in Lombardia le regole del governo del territorio, ristrut-
turando in particolare lo strumento di pianificazione urbanistica comunale. Essa ha 
riordinato in un testo unico le innovazioni già sperimentate in Regione con le norme 
promulgate alla fine degli anni novanta: l’unitarietà del governo del territorio, il carattere 
strategico delle scelte, la flessibilità applicativa, la piena responsabilità degli enti locali 
in un quadro di compatibilità a scala sovralocale, il ruolo dei privati nell’attuazione del 
piano, la necessità di specifica programmazione qualitativa per la città pubblica. 
2 La convenzione di Aarhus, stabilisce il diritto 
di accesso dei cittadini all’informazione ambien-
tale di cui dispongono le autorità pubbliche; di-
ritto di partecipazione dei cittadini alle attività 
decisionali in materia ambientale; condizioni 
per l’accesso alla giustizia”. ALLEGATO 2, Le 
Normative di riferimento per le valutazioni am-
bientali. (Internazionali, Comunitarie, Nazionali 
e Regionali)
3 <<..“il principio di integrazione”: la Valutazione 
Ambientale Strategica non è condotta sul piano 
già elaborato, ma è integrata nel piano, ovvero 
durante tutto il suo processo di redazione, co-
stituendone la linea guida verso la sostenibilità 
ambientale. Il processo di VAS non termina con 
l’approvazione del piano, ma evolve con il suo 
monitoraggio nella fase attuativa.>> Seminario 
sulla VAS in Lombardia, 1 marzo 2011.
La VAS nei Piani di Governo del Territorio La VAS nei Piani di Governo del Territorio
24 25
sostenibilità e di espliciti criteri di valutazione (talora confusi con gli obiettivi del PGT), 
all’ancora limitata incidenza nella selezione delle alternative strategiche, alla routinaria 
programmazione del sistema di monitoraggio senza l’individuazione di responsabilità, 
risorse necessarie e criteri per la gestione del medesimo, e persino alla sostanziale 
disattenzione per il Piano dei servizi e il Piano delle regole, atti che sono strettamente 
collegati al Documento di piano.
Se così fosse si potrebbe parlare di mancata integrazione tra Piano e VAS.
Tipologie e profili di integrazione
PGT e VAS sono, o quanto meno dovrebbero essere, strettamente connessi, al punto 
da qualificare la VAS come una procedura interna alla pianificazione. I due processi 
dovrebbero idealmente dare origine a un “prodotto” unico, ovvero a uno strumento 
che assicuri pari dignità alla dimensione ambientale rispetto alle dimensioni territoriale, 
economica e sociale.
Perché la VAS incida effettivamente sul PGT, oltre alla continua collaborazione tra pro-
gettista e valutatore, e all’effettiva capacità di ascolto della comunità e delle istituzioni, 
è necessario che VAS e PGT cooperino fin dall’inizio nella costruzione del sistema di 
conoscenze, nella definizione delle scelte, nella valutazione delle alternative, ecc.
Si sono così individuati specifiche tipologie di integrazione:
1. Integrazione DECISIONALE che si sostanzia nel rapporto fra autorità pro-
cedente e competente
4.
  cui la norma affida la responsabilità, rispettivamente del processo 
di pianificazione e quello di valutazione. 
La coesistenza nel comune dei due soggetti, in genere attraverso diversi assessorati o 
servizi, caratterizza il processo lombardo come una endoprocedura costituendo una 
sfida per molteplici aspetti: per le responsabilità e le competenze in gioco, per l’esigenza 
di trasparenza e chiarezza anche nella definizione degli atti, per la necessità di un gover-
no del territorio unitario che sappia coniugare le istanze alle diverse scale e dei diversi 
enti coinvolti nella pianificazione.
Un ulteriore elemento di attenzione è costituito dalla redazione degli atti in capo 
alle due autorità. La normativa prevede infatti che per ogni fase del processo di pia-
nificazione e valutazione venga redatto un Documento che ne attesti metodologie e 
risultati: per la fase di orientamento (lo scoping), per la fase di redazione (il Rapporto 
Ambientale e la Sintesi non Tecnica), per le fasi di approvazione (Parere motivato e 
Dichiarazione di sintesi), così come per la fase successiva di gestione (report di moni-
toraggio). Parere motivato e dichiarazione di sintesi costituiscono, nel quadro norma-
tivo, il momento più alto e ultimo del dialogo fra le due principali autorità coinvolte 
nel processo di pianificazione e valutazione. Esse dovrebbero pertanto esprimere nei 
due atti rispettivamente la responsabilità della valutazione – e quindi della sostenibilità 
ambientale, eventualmente evidenziando profili di mitigazione e miglioramento della 
proposta di piano – e della pianificazione – e quindi del complesso delle scelte, con 
l’obbligo di considerare quanto disposto nel parere motivato. Tale passaggio dovrebbe 
essere compiuto sentiti gli apporti della conferenza di valutazione e del pubblico. Pare-
re motivato e dichiarazione di sintesi sono quindi testimonianza della correttezza del 
percorso di VAS cui assegnare la debita pubblicizzazione.
2. Integrazione di PROCESSO, connessa principalmente alla partecipazione 
istituzionale e diffusa e costituita dall’evidenza di luoghi e tempi di esplicito incontro e con-
fronto
5.
; 
Il confronto fin dalle primi fasi tra i diversi Enti detentori di informazioni e/o di com-
petenze facilita l’efficacia del processo e pare quindi opportuno al fine di stabilire una 
chiara condivisione su modalità e contenuti generali di PGT e VAS e per maturare più 
evolute scelte progettuali. Il supporto di ARPA, ASL – disciplinato con la DGR 5 di-
cembre 2007, n.8/6053 - e province è spesso significativo: essi portano infatti ulteriori 
elementi di conoscenza, e soprattutto concorrono a definire una visione del territorio 
di oggi e di domani (i punti di forza e debolezza, le criticità e le opportunità, gli obiettivi) 
basata sulle proprie competenze, conoscenze e sensibilità.
La partecipazione assume però, nei vari casi, contenuti diversi, in relazione ai temi 
trattati, al contesto, e alla maturità stessa del processo partecipativo. Essa è man mano 
declinata in forma di attività di comunicazione, informazione, consultazione, negoziazio-
ne, inclusione nella decisione, deliberazione condivisa e altro ancora. 
Pur in presenza di esempi innovativi di assoluto interesse e senza negare il forte impe-
gno di alcune amministrazioni locali, si registra a volte la limitazione della partecipazione 
a mera informazione attraverso uno o due incontri pubblici di presentazione dei con-
tenuti del PGT e della VAS.
Le difficoltà riguardano sia la carenza di metodologie o strumenti in mano a tecnici e 
amministratori, la carenza di risorse, ma anche una resistenza politico-culturale legata 
alla scarsa dimestichezza di enti locali e cittadini con la pratica della partecipazione. 
3. Integrazione di CONTENUTI che va dalla costruzione condivisa del qua-
dro conoscitivo alle successive fasi di pianificazione e valutazione, all’individuazione di criteri 
progettuali per gli ambiti di trasformazione.
Oggetto privilegiato di integrazione sono i contenuti tipici del Documento di piano: 
il sistema della conoscenza; quello degli obiettivi, l’insieme delle azioni e gli ambiti di 
trasformazione. Ad essi si aggiungono le alternative che, non esplicitamente presenti fra 
i contenuti del Documento di piano, costituiscono elemento specifico di integrazione 
fra VAS e PGT.  
La VAS nei Piani di Governo del Territorio La VAS nei Piani di Governo del Territorio
4 ALLEGATO 1 _ VAS, uno strumento per la 
sostenibilità dei Piani/Programmi. Principi e 
Procedure; 2. VAS, Approcci e Procedure. il pro-
gramma europeo Enplan in Lombardia.
5 <<.. i soggetti competenti in materia ambien-
tale (ARPA Agenzia regionale per la protezione 
dell’ambiente, ASL Aziende sanitarie locali, Enti 
gestori delle aree protette, Direzioni regiona-
li per i beni culturali e paesaggistici); i soggetti 
territorialmente interessati (Regione, province, 
comunità montane, comuni confinanti, Autorità 
di Bacino, ecc…); il pubblico, ovvero le forme 
della società locale, le organizzazioni e la citta-
dinanza ovvero chi vive e dà vita al territorio 
oggetto di pianificazione>>. FLA, Quaderno 
VAS, Verso l’integrazione tra VAS e PGT: prime 
buone prassi in Lombardia, p.12.
26 27
Al fine di costituire riferimento anche nelle fasi attuative gli indirizzi, le attenzioni e le 
proposte mitigative del Rapporto ambientale dovrebbero divenire parti integranti del 
Piano. Le varianti allo strumento di governo del territorio, in un quadro di coerenza 
e continuità con gli indirizzi di sostenibilità, dovrebbero essere soggette a verifica di 
esclusione; in terzo luogo il monitoraggio dovrebbe contemplare sia indicatori di con-
testo (per verificare lo stato delle componenti ambientali) sia indicatori di prestazione 
(per monitorare la prestazione e l’attuazione del piano, con eventualmente una parte 
anche dedicata specificatamente agli ambiti di trasformazione). Il monitoraggio svolge 
un ruolo chiave nella definizione della circolarità della VAS. In attesa dei primi casi di at-
tuazione dei programmi di monitoraggio, si possono comunque delineare alcuni aspetti 
di ulteriore riflessione: la periodicità; il soggetto responsabile e la procedura di moni-
toraggio; le modalità di comunicazione; gli strumenti per definire misure correttive o 
varianti al Documento di piano; nonché la costruzione di quadri sovralocali di raccolta 
e sistematizzazione delle informazioni.
5. Integrazione tra PROCEDURE, associata alla necessità di semplificare 
(ovviamente senza perdere di efficacia) le diverse procedure previste per la trasformazione 
del territorio. 
Due sono le questioni prioritarie in materia di semplificazione amministrativa. 
La prima riguarda l’integrazione tra le diverse procedure di valutazione ambientale ex 
ante.
Con la deliberazione 27 dicembre 2007, n. 6420 (Allegato 2, tutt’oggi vigente) la nor-
mativa regionale individua un percorso che mira a integrare la VAS con la VIA e la 
valutazione di incidenza, perlomeno sul piano degli adempimenti amministrativi della 
Regione. Le esperienze in corso però dimostrano che molto si può fare, nel rispetto 
delle norme comunitarie e nazionali, per un’integrazione sostanziale dei contenuti. 
La seconda riguarda la semplificazione della procedura e degli elaborati della VAS nel 
caso dei piccoli comuni, in analogia a quanto già avviene per i PGT, specialmente laddo-
ve le scelte locali sono sostanzialmente in linea con le previsioni provinciali e regionali.  
La soluzione più adeguata a determinare una semplificazione amministrativa ed effica-
cia di governo è quella che assume come scala di riferimento quella sovracomunale, e 
la conduzione associata di una serie di attività di VAS.
Il quadro conoscitivo rappresenta la base su cui costruire gli obiettivi generali del PGT 
(mettendo in luce i caratteri del contesto in termini di valenze, sensibilità, criticità, rischi, 
opportunità e interrelazioni), ma anche il riferimento ex ante per valutare gli effetti 
ambientali attesi dall’attuazione delle azioni previste per il conseguimento degli obiettivi 
del PGT, nonché, se necessario, per procedere a una rimodulazione delle stesse azioni.
Un secondo campo di integrazione attiene alla definizione e all’orientamento verso la 
sostenibilità ambientale degli obiettivi del PGT in rapporto da una parte alle criticità 
rilevate e dall’altra all’analisi di coerenza esterna.
Attraverso l’identificazione delle valenze/criticità, opportunità/minacce del territorio 
elaborata dal quadro conoscitivo della VAS, e dall’analisi della pianificazione sovra locale 
e di settore è infatti possibile supportare il processo di identificazione degli obiettivi ge-
nerali e specifici del Piano, eventualmente anche integrandolo con obiettivi di carattere 
ambientale comunemente riconosciuti. 
La dimensione ineludibile, e costitutiva, dell’integrazione tra PGT e VAS attiene alla fun-
zione svolta da quest’ultima nell’eventuale definizione e certamente nell’analisi e nella 
selezione delle alternative strategiche di sviluppo territoriale. Attualmente l’integrazione 
attraverso le alternative è ancora poco sviluppata, deboli risultano infatti: l’analisi degli 
scenari (intesi come tendenze in atto e/o prevedibili) in cui le alternative strategiche si 
collocano; la caratterizzazione di un adeguato numero di alternative di sviluppo territo-
riale; e soprattutto la qualificazione e quantificazione degli effetti ambientali determinati 
dalle singole alternative, in termini di estensione e rappresentazione della valutazione, 
nonché di aggregazione e spazializzazione delle misure.
Infine, un’ulteriore spunto di integrazione di contenuto è costituito dall’orientamento 
alla sostenibilità delle azioni di piano
6.
 , siano esse puntuali (una nuova infrastruttura 
o un nuovo insediamento) o generalizzate, ossia valide per tutte le azioni o ambiti di 
trasformazione (l’incremento della permeabilità attraverso appositi indici, o la dotazio-
ne arborea/arbustiva) e dall’integrazione di azioni finalizzate alla creazione/supporto 
di alcuni temi propri maggiormente consoni alla VAS (il risparmio energetico, la rete 
ecologica, l’attenzione all’uso delle risorse, ecc.).
4. Integrazione nel TEMPO, legata alla circolarità del processo disciplinato in 
norma ovvero alla presenza di strumenti della VAS anche nelle fasi di attuazione, gestione e 
monitoraggio del piano.
Tre sono gli aspetti possibili di questa circolarità: l’attuazione delle scelte, ovvero la 
concretizzazione delle trasformazioni previste secondo i criteri e gli indirizzi definiti 
con l’apporto della VAS; la gestione del complesso delle competenze pianificatorie 
assegnate agli enti locali che si sostanziano nell’attuazione, ma anche nella possibilità di 
revisione o integrazione ai differenti atti del piano approvato; e il monitoraggio.
La VAS nei Piani di Governo del Territorio La VAS nei Piani di Governo del Territorio
6 <<..con il termine azioni di piano vengono 
nella prassi considerati differenti elementi a dif-
ferenti scale: dai singoli ambiti di trasformazione 
previsti dal DdP al complesso delle scelte dello 
strumento urbanistico.>> FLA, Quaderno VAS, 
Verso l’integrazione tra VAS e PGT: prime buo-
ne prassi in Lombardia, p.12.
29
La Valutazione Ambientale Strategica di MILANO 
CONSIDERAz IONI: CONTENUTI E GOVERNO DEL PROCESSO
31
CARTA D’IDENTITÀ dello stato odierno
Milano    
Comuni contigui: Assago, Arese, Baranzate, Bollate, Bresso, Buccinasco, Cesano Boscone, Cologno 
Monzese, Corsico, Cormano, Cusago, Novate Milanese, Opera, Pero, Peschiera Borromeo, Rho, 
Rozzano, San Donato Milanese, Segrate, Sesto San Giovanni, Settimo Milanese, Trezzano sul 
Naviglio, Vimodrone.
Superficie: 183,77 kmq 
Popolazione stabile: 1.321.113 (fonte ISTAT Settore Statistica 30-11-2010)
Densità: 7.188,95 ab./kmq
Popolazione pendolare-city users giornalieri: 592 mila (il 45,4% della popolazione residente nel 
comune) (fonte Censis Roma)
Verde pubblico: 21.milioni  pari a 15 mq/ab (Comprese le aree agricole dei PCU)
 
Il Rapporto Ambientale, elaborato per la Valutazione Ambientale Strategica del PGT 
di Milano, ha fornito un’analisi che sintetizza i punti di forza e debolezza, opportunità e 
minacce attuali per gli aspetti ambientali, territoriali e socio-economici del Comune di 
Milano (analisi SWOT). 
L’elenco dei punti di forza ed opportunità evidenzia, in particolare, una forte attinenza 
agli obiettivi del Piano nonché ai Grandi progetti strategici che, come vedremo in se-
guito verranno ripresi e talvolta approfonditi dalla Valutazione. 
Fattori AMBIENTALI 
Dal punto di vista ambientale si ritrovano in particolare il tema dell’acqua nell’abbon-
danza di risorse idriche, e nell’efficienza della rete di depurazione della città; e il tema 
del verde urbano per il quale la città dispone di importanti opportunità di sviluppo e 
miglioramento in termini di qualità e vivibilità degli spazi. 
Entrambe i temi riscontrano notevoli criticità e minacce causate soprattutto dalla di-
sgregazione del verde all’interno della città, dal degrado degli spazi e dall’inquinamen-
to.
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano
32 33
Fattori TERRITORIALI
Tra fattori territoriali di rilievo le infrastrutture di trasporto alle diverse scale e le grandi 
aree dismesse che giocano un ruolo fondamentale per il ruolo centrale del capoluogo 
lombardo rispetto al territorio della regione urbana, con il resto dell’Italia ma anche 
con le capitali europee. Gli elevati livelli di consumo di suolo, il congestionamento delle 
reti del traffico veicolare e del trasporto pubblico, l’insufficienza di aree per la sosta, e 
la prospettiva futura di un accrescimento della popolazione (pendolare, city users, bu-
siness man,ecc.) in vista di nuovi progetti e grandi manifestazioni (EXPO 2015) rappre-
sentano elementi di grave criticità per la città e la qualità della vita dei suoi abitanti.
Fattori SOCIO – ECONOMICI
Grave problematica milanese è data dalla scarsità di offerta abitativa legata in partico-
lare al degrado del patrimonio residenziale esistente. 
Il problema della residenza sociale in particolare, ha creato fenomeni di ghettizzazione 
di alcuni quartieri che riversano le problematiche sulle città.
I progetti in atto, gli eventi (EXPO 2015) e la prospettiva futura di un accrescimento 
della popolazione che sono portatori di criticità per la città e il territorio, dal punto di 
vista socio-economico rappresentano opportunità di accrescimento economico, con 
un aumento dell’offerta occupazionale, dell’utenza (pendolare, turista, city users, bu-
siness man,ecc.) di una città che sempre più assume un ruolo di attrattore a livello 
nazionale ed internazionale.
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano La Valutazione Ambientale Stategica di Milano
34 35
Non solo lo stato odierno della città, ma anche le dinamiche destano preoccupazione. 
Per quanto riguarda Milano negli ultimi anni:
- si è avuto un incremento complessivo delle aree urbanizzate sul territorio comunale, 
con una maggiore intensità nella fascia esterna;
- si è registrato un significativo aumento delle aree del verde fruito, anche in questo 
caso soprattutto nella fascia esterna;
- pur partendo da valori bassi, le aree naturali residue hanno mostrato una significativa 
riduzione nella parte del territorio comunale;
- il decremento quantitativamente maggiore è quello delle aree agricole, in particolare 
nella fascia più esterna del territorio comunale.
Rispetto a tali dinamiche il Piano si è dato esplicitamente i seguenti criteri strategici:
• l’arresto dei consumi di suolo;
• la ripresa di un ruolo significativo dell’agricoltura;
• la conferma del trend positivo per quanto riguarda le aree verdi fruite.
Per quanto riguarda le aree naturali residue, non esistendo una specifica strategia del 
piano ed essendo ormai quantitativamente trascurabili, il loro significato potenziale ai 
fini di una visione completa di sostenibilità diventa ancora più importante occorrerà 
perciò verificarne le implicazioni ai fini della biodiversità.
Le dinamiche recenti (2000-2007) negli assetti del suolo del Comune di Milano. Fonte: DUSAF2
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano La Valutazione Ambientale Stategica di Milano
37
1. La VAS del nuovo PGT di Milano. Sintesi dei Contenuti
Dopo trent’anni dall’ultimo piano regolatore della città e in adempienza alle norme di pianificazione 
urbana a livello comunale, la città ha presentato il nuovo piano di governo del territorio e con esso 
la corrispondente Valutazione Ambientale Strategica. Un piano con obiettivi ambiziosi e una volontà 
che si accosta alle scelte di molte capitali europee, di volgere verso un nuovo sviluppo sostenibile 
della città Si indaga in particolare il ruolo avuto dalla valutazione ambientale, della sua integrazione 
al piano, della validità delle tematiche ambientali proposte, degli scenari cui si confronta, degli effetti 
previsti e della conformità nei confronti  di altri piani programmi e degli obiettivi delle direttive inter-
nazionali in materia. 
Milano è la città regione che svolge un ruolo centrale  in Italia e nel quadro internazio-
nale per diversi aspetti, in primis il primato finanziario ed economico, ma al contempo è 
una “città che soffre”il suo sviluppo. Dopo trent’anni dall’ultimo piano regolatore della 
città e in adempienza alle norme di pianificazione urbana a livello comunale, la città 
ha presentato il nuovo piano di governo del territorio e con esso la corrispondente 
Valutazione Ambientale Strategica. Un piano con obiettivi ambiziosi e una volontà che 
si accosta alle scelte di molte capitali europee, di volgere verso un nuovo sviluppo 
sostenibile della città. 
Gli obiettivi non sempre corrispondono ai fatti, e il caso milanese appare purtroppo un caso 
esemplare.
Le considerazioni di carattere ambientale sviluppate nel corso delle analisi e contenute 
nel Rapporto Ambientale ed in particolare l’individuazione e l’analisi delle sensibilità 
ambientali locali (criticità, valenze e vulnerabilità) sono state condotte in coerenza alla 
stesura del Documento di Piano, al quale spesso lo strumento di valutazione si confor-
ma piuttosto che darne giudizi di merito.
Le analisi hanno portato al riconoscimento di un livello di valutazione effettuabile al 
livello previsto di pianificazione, fornendo le valutazioni e indicazioni per la sua soste-
nibilità che, dati gli ampi orizzonti strategici temporali del Documento di Piano (obiet-
tivi di sviluppo e trasformazione al 2030) e la complessità del territorio considerato, 
si limitano a stime effettuate su dati forniti allo stato di fatto e a previsioni di breve 
termine, rimandando una più puntuale identificazione degli effetti e delle potenziali 
compensazioni in momenti successivi del processo.
Un primo livello di precisazioni saranno effettuabili solo a posteriori dell’adozione e 
di esse renderà conto la Dichiarazione di Sintesi finale in sede di approvazione. Altre 
analisi, valutazioni e prescrizioni per gli strumenti attuativi e progettuali verranno preci-
sati in sede di VAS per i singoli ambiti di trasformazione; una prima verifica complessiva 
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI
38 39
dell’avanzamento del quadro di sostenibilità verrà effettuata dopo 5 anni in sede di 
revisione di PGT e della relativa VAS, come previsto dalla LR 12/2006.
Il Rapporto suggerisce azioni di miglioramento della situazione ambientale soprattutto 
in relazione alle valenze e alle vulnerabilità locali, sintetizzate ed evidenziate in prima 
fase mediante l’analisi SWOT. L’elenco dei punti di forza ed opportunità evidenzia, in 
particolare, una forte attinenza agli obiettivi del Piano nonché ai Grandi progetti stra-
tegici. 
Dal punto di vista ambientale, valenze e vulnerabilità, si riscontrano in particolare nel 
tema dell’acqua nell’abbondanza di risorse idriche, e nell’efficienza della rete di depu-
razione della città ma anche nel’inquinamento dei Corsi e la scarsità di biodiversità; e 
nel tema del verde urbano per il quale la città dispone di importanti opportunità di 
sviluppo e miglioramento in termini di qualità e vivibilità degli spazi, minacce causate 
soprattutto dalla disgregazione del verde all’interno della città, dal degrado degli spazi 
e dall’inquinamento. L’obiettivo del Piano, sostenuto dalla VAS, è la valorizzazione della 
città pubblica, la qualità dello spazio pubblico da cui <<deriva sostanzialmente la so-
stenibilità di un piano>> (Oggioni G. “Sostenibilità e forma del Piano: il PGT di Milano”, 
Urbanistica Informazioni, 236/2011). Gli Ambiti di Trasformazione Periurbana, coinci-
denti con i Piani di Cintura del PTC del Parco Agricolo Sud, rappresentano per il Piano 
e per la VAS elementi di attuazione di azioni strategiche. Il Piano, in vista di una futura 
demanialità dei suoli (tramite perequazione) conferisce a queste aree agricole un indi-
ce di edificabilità il quale sarà “fatto ricadere” sulla città e sugli Ambiti di Trasformazione 
Urbana in particolare, che andranno a “densificarsi” per garantire, “ai margini” maggiore 
spazio verde fruibile alla città e la valorizzazione di territori agricoli ad oggi sottoutiliz-
zati dalla collettività. <<L’obiettivo ambizioso del Piano è quello di far diventare questi 
parchi realmente fruibili ed a grande scala, che servano come espansioni di parchi 
esistenti, in ambito urbano e nei comuni limitrofi, costituendo spazi di attraversamento 
ciclabile e pedonale, per raggiungere i sistemi insediativi, fermate della metropolitana, 
dei trasporti ecc.>> (Oggioni G. “Sostenibilità e forma del Piano: il PGT di Milano”, Urba-
nistica Informazioni, 236/2011).
Tra i fattori territoriali di rilievo le infrastrutture di trasporto alle diverse scale e le 
grandi aree dismesse che giocano un ruolo fondamentale per lo sviluppo e l’attrattività 
del capoluogo lombardo rispetto al territorio della regione urbana. Le aree dismesse, 
in particolare gli scali ferroviari e le ex Caserme, rappresentano gli Ambiti privilegiati 
di trasformazione del Piano (ATU). Gli elevati livelli di consumo di suolo, il congestio-
namento delle reti del traffico veicolare e del trasporto pubblico, l’insufficienza di aree 
per la sosta, e la prospettiva futura di un accrescimento della popolazione (pendolare, 
city users, business man,ecc.) in vista di nuovi progetti e grandi manifestazioni (EXPO 
2015) rappresentano elementi di grave criticità per la città e la qualità della vita dei 
suoi abitanti. A queste, le trasformazioni previste cercheranno di dare soluzione. Negli 
Ambiti di rinnovo urbano il Piano propone un nuovo disegno ordinatore attraverso un 
nuovo impianto e regole di insediamento differenti. 
Inoltre dal punto di vista socio-economico, a Milano sussiste la grave problematica 
milanese della scarsità di offerta abitativa pubblica legata in particolare al degrado del 
patrimonio residenziale esistente che causa fenomeni diffusi sul territorio.
Si pensa che i progetti in atto, gli eventi (EXPO 2015) e la prospettiva futura di un 
accrescimento della popolazione che sono portatori di criticità per la città e il terri-
torio dal punto di vista territoriale e ambientale (congestionamento della mobilità, 
inquinamento, maggior produzione di rifiuti, ecc.); dal punto di vista socio-economico 
rappresentano opportunità di accrescimento economico, con un aumento dell’offerta 
occupazionale, dell’utenza di una città che sempre più assume un ruolo di attrattore a 
livello nazionale ed internazionale.
Nella fase finale del Rapporto ambientale, dopo la valutazione degli effetti del Piano, 
vengono individuati una serie di criteri di valutazione della sostenibilità ambientale delle 
fasi successive di attuazione (compatibilità e coerenze tra obiettivi del Piano e criteri 
di sostenibilità) e monitoraggio del Piano e si propone la necessità, in caso di effetti 
negativi, di adeguate azioni/misure di mitigazione e/o di compensazione.
Il monitoraggio si basa su un set di indicatori flessibili derivati dagli obiettivi del Piano, 
estratti dal Documento di Piano (DdP):
• Criticità attuali
• Valenze primarie riconosciute
• Criteri di base assunti dal Piano
• Strategie di base
• Qualità della città – Obiettivi
che si preciseranno nelle fasi successive della valutazione.
Sulla base delle analisi di carattere ambientale svolte nel corso della fase di elaborazio-
ne della Proposta di Piano e contenute nel Rapporto Ambientale, la Valutazione Am-
bientale ritiene il Documento di Piano  complessivamente compatibile con i caratteri 
ambientali e territoriali rilevati sia nell’area vasta (area metropolitana milanese) che in 
quella locale (ambiti di intervento e aree limitrofe).
Strategie per la sostenibilità. Il Documento di Piano nella VAS 
<<Il nuovo progetto della città di Milano, alla base del Piano di Governo del Territorio, ha 
come obiettivo strategico principale quello di potenziare e mettere in rete le ricchezze eco-
nomiche, sociali, spaziali, ambientali e culturali della città con il più vasto territorio metropo-
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI
40 41
litano: porre a sistema, quindi, le risorse di Milano in termini di “sostenibilità”>> (Rapporto 
Ambientale, p.156).
Il PGT legge il territorio milanese e la città di Milano come un sistema di “pieni e vuoti” 
ed esplora, nella specificità degli stessi, le opportunità intrinseche, non sempre evidenti, 
di diventare occasioni progettuali, a tutte le scale, per produrre innovazione e moder-
nità e, soprattutto, qualità urbana.
Il PGT si convince dell’idea che il problema della città europea è in generale legato al 
miglioramento della qualità ed al riutilizzo dell’esistente e non alla crescita ed all’espan-
sione. Esso si muove infatti in questa direzione per definire la nuova immagine di Mi-
lano: una città più equilibrata nelle sue parti, con servizi locali e sovralocali distribuiti 
equamente sul territorio.
Il piano intende riconquistare questi aspetti attraverso la proposizione del concetto di 
città pubblica
7.
  e attraverso una metodologia progettuale basata sulla sottrazione, in-
troducendo strumenti di riqualificazione e di sostituzione, ponendo i cosiddetti “vuoti” 
in condizione di svolgere una funzione strutturante, ecologica, ambientale, sostenibile, 
per valorizzare al meglio i “pieni” dell’urbanizzato.
Sostenuta è l’idea che solamente potenziando e riqualificando il disegno complessivo 
della città pubblica, l’area milanese potrà essere restituita ai suoi abitanti, ai suoi cittadini, 
potendo competere con le altre metropoli europee ed internazionali, impegnando le 
proprie risorse e potenzialità sul mercato mondiale.
Una città, in definitiva, che punti alla costruzione di uno scenario urbano incentrato sul 
disegno a rete dello spazio pubblico
8.
.
La strategia che il Piano di Governo del Territorio adotta per garantire lo sviluppo 
sostenibile di Milano è quindi quella di muoversi all’interno del “vuoto urbano”, con il 
preciso obiettivo di restituire allo stesso quel valore aggregativo, collettivo, di socializza-
zione e di ricchezza per i cittadini, rendendolo uno spazio flessibile, capace di ridefinirsi 
continuamente e di rapportarsi immediatamente con lo spazio fisico della città
9.
. 
Il Piano di Governo del Territorio, nel suo complesso, per definire progettualmente la 
forma e la struttura della città pubblica, avanza criteri di recupero e di riutilizzo del 
patrimonio edilizio esistente e di salvaguardia della città storica; introduce presuppo-
sti tecnici ed economici in grado di favorire processi di sostituzione edilizia e definisce 
i criteri progettuali e quantitativi per la riqualificazione di aree oggi sottoutilizzate (aree 
ferroviarie, zone militari, aree industriali dismesse, le cosiddette brownfield 
10.
), ma strategiche per lo sviluppo della città, sia in termini di fabbisogno reale che di 
risposta all’esigenza di maggiore qualità e sicurezza della vita urbana (ATU, ATP ,..).
Il Documento di Piano individua anche alcune “espansioni minime necessarie”, che ri-
spondono, in ogni caso, alla ridefinizione in termini qualitativi dei margini 
della città e al riordino di aree già compromesse.
La nuova visione della città costituisce il riferimento principale per tutto 
il Piano di Governo del Territorio, ed in particolare per il Documento di 
Piano che ne rappresenta l’assetto strategico complessivo.
Il Documento di Piano (accompagnato da Piano dei Servizi e Piano delle 
Regole) è lo strumento principale nel quale vengono esposti gli obiettivi 
di sviluppo e le politiche strategiche che l’amministrazione comunale in-
tende perseguire nella gestione del proprio territorio. E’ l’atto attraverso 
il quale perseguire un quadro complessivo di sviluppo socio-economico 
ed infrastrutturale valorizzando le risorse paesaggistiche, culturali ed 
ambientali che si collocano alla base dello sviluppo sostenibile. 
Nel Documento di Piano del PGT di Milano sono descritti tre grandi 
capitoli per il ridisegno della forma urbana e quindici grandi azioni che 
vanno ad intercettare i sistemi di rete che oggi governano la città. La 
trasformazione dei tessuti, la localizzazione dei servizi e il disegno della 
città pubblica determinano il disegno della nuova forma urbana che si 
strutturerà in corrispondenza degli obiettivi del DdP .
L’assunto principale della visione di progetto è che Milano assuma pro-
gressivamente una nuova configurazione urbana, da città prevalente-
mente monocentrica a città reticolare e multicentrica per poter pro-
gettare lo sviluppo futuro di Milano in rete con il territorio regionale. 
La trasformazione della città verso una struttura organizzata prevalente-
mente a maglia “reticolare”, richiede nuove reti infrastrutturali del siste-
ma della mobilità pubblica e privata, del sistema ambientale e del sistema 
dei servizi locali e sovralocali. 
Il DdP intende inoltre non consumare nuovo suolo, strutturare la città 
intorno ad una dorsale qualitativa di spazio aperto poroso e permeabile 
ed aumentare la densità attraverso processi di riqualificazione, sostitu-
zione e riutilizzo del patrimonio esistente.
o  STRATEGIE A GRANDE SCALA:  gli Epicentri, i Raggi 
Verdi, i Nuclei di Identità Locale
Aspetto fondamentale è quello relativo alle strategie su vasta scala. Il 
DdP , per gestire la complessità del progetto ha definito tre strategie alla 
grande scala (Epicentri, Raggi Verdi e Parchi Periurbani) ed altrettante 
alla piccola scala dei Nuclei di Identità Locale (Verde di Quartiere, Cen-
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI
7 La città pubblica è l’insieme di tutti quegli spa-
zi accessibili e fruibili dalla collettività. S’intende 
per spazio pubblico e quindi per città pubblica 
l’aggregazione non solamente di grandi par-
chi, piazze e viali “topologicamente” definiti o 
definibili,ma anche di quei luoghi ove si sostan-
ziano i comportamenti collettivi e socializzanti.
Sono compresi nella definizione di città pubbli-
ca anche i grandi “spazi di servizio”, dagli aero-
porti alle stazioni, dagli stadi ai centri sportivi, 
dai teatri ai musei, nonché anche spazi residuali 
della contemporaneità, dai parcheggi agli inter-
scambi, dagli svincoli agli spazi tecnici delle in-
frastrutture, dai ponti ai sottopassi (DdP Libro, 
PGT Milano p.109).
8 <<La sommatoria di spazi aperti e verde, rete 
infrastrutturale e servizi generali costituiscono i 
materiali che definiscono la struttura della città 
pubblica per come questo documento intende 
trattare del tema in oggetto..>> (DdP Libro, 
PGT Milano p. 110)
9 La rete flessibile e aperta dei vuoti contribui-
sce, inoltre, in modo sostanziale, all’incremento 
del patrimonio complessivo delle aree pubbli-
che di Milano e diventa il supporto operativo 
del Piano dei Servizi che, spostando l’attenzione 
dalla quantità alla qualità, aumenta il livello di 
eccellenza della vita urbana civica(DdP Libro, 
PGT Milano p.109).
10 È una distinzione quella tra “brownfield” e 
“greenfield” tipicamente di matrice anglosasso-
ne. Viene utilizzata generalmente per distingue-
re il terreno sporco, inquinato e/o caratterizza-
to da disuso insalubre da quello invece pulito, 
naturale e/o organicamente sano. (DdP PGT 
Milano, p.41)
42 43
tralità Locali, Varchi e attraversamenti).
l ’Epicentro
11.
 è l’area di progetto estesa, entro cui sono stati individuati gli ambiti di 
trasformazione. Si può affermare che l’ambito di trasformazione è il punto baricentrico 
d’origine della trasformazione all’interno dell’area di progetto. Essa, nel suo insieme, 
rappresenta quella porzione di territorio estesa interessata da progetti di pubblica utili-
tà (come strade, servizi in genere, parchi, giardini ecc..); questi, costituiscono le ricadute 
concrete, che oltrepassano il perimetro dell’operazione di sviluppo in sé, indotte e fa-
vorite dal progetto di partenza, cioè da ciò che accade nell’ambito di trasformazione .
L’area di progetto, prevalentemente caratterizzata da suolo di proprietà pubblica, indi-
vidua in modo progettuale l’orizzonte di senso entro cui, a livello di indirizzi e risultati 
attesi, l’Amministrazione Pubblica ha il compito di guidare la costruzione di progetti da 
parte di operatori privati per ciò che riguarda gli ambiti di trasformazione
12.
.
i Raggi Verdi
13.
 sono percorsi lineari, prevalentemente alberati che dalle “mura spagno-
le”, lungo direttrici radiali, mettono in connessione il nucleo antico della città di Milano 
con la struttura a rete degli epicentri e con in Parchi di Cintura intorno alla città. Essi 
costituiscono il presupposto per la costruzione, internamente al tessuto urbano, di una 
rete ciclabile protetta continua. I Raggi Verdi ridefiniscono una struttura permeabile in 
grado di mettere a sistema materiali urbani esistenti di interi brani di città con le nuove 
centralità di progetto dei quartieri e il nucleo antico della città.
Il sistema dei servizi definisce un modello e una impostazione metodologica per la 
ridistribuzione, entro una concezione urbana multicentrica, dei macro servizi, alla scala 
del territorio, e dei servizi locali, alla scala dei Nuclei d’Identità Locale (NIL). 
La Progettazione alla Scala Locale si basa sulla memoria storica e sull’identità contem-
poranea dei luoghi. 
Il Piano infatti non intende limitarsi alla riqualificazione dei caratteri tradizionali dei 
quartieri, ma anche ripensarne a livello progettuale l’identità, incrementando le qualità 
spaziali. Rafforzare le centralità dei quartieri esistenti, introdurne di nuove, sviluppare 
connessioni, sono gli obiettivi primari nella progettazione alla scala locale.
Ciò è ritenuto attuabile attraverso lo strumento della perequazione urbanistica
14.
  (art 
11, L.R. 12/2005), che appare essere il più adeguato per portare avanti una strategia 
complessiva impostata sulla ri-distribuzione sostenibile della qualità a ridosso di una 
ri-distribuzione compatibile delle quantità.
L’introduzione, inoltre, di un nuovo sistema di regole d’uso del suolo, basato sul prin-
cipio perequativo esteso all’intero territorio comunale, permette di separare la defi-
nizione delle politiche dall’attribuzione dei diritti edificatori. Ciò risulta decisivo per 
innescare un processo di governo più libero ed autonomo.
Il PGT adotta, inoltre,  la strategia della densificazione
15.
  per rispondere alla politica 
dei vuoti urbani e per attivare i differenti percorsi di riqualificazione e trasformazione 
coordinati su tutte le parti di città, dall’implementazione e rivalorizzazione di brani di 
città fatiscenti, alla riqualificazione di aree sottoutilizzate (aree ferroviarie, zone militari, 
aree industriali dismesse, etc.), a trasformazioni incrementali connesse a processi di so-
stituzione edilizia, a piccole espansioni legate ad obiettivi di riordino (margini di città).
La densificazione, diviene quindi utile e necessaria per salvaguardare e rigenerare l’idea 
di città pubblica:
“Densificare inteso non come aumento generico ed indistinto della volumetria sulla città, 
ma piuttosto come consolidare ed irrobustire i “nodi” di rete della città oppure, più generi-
camente, alcune “isole piene”. Densificare significa saper valorizzare le aree “porose” della 
città costruita, promuovendo la crescita della città nella città, ed incentivando nuovi modi di 
vivere e di abitare entro uno sfondo urbano in costante mutamento ed adattamento alle 
opportunità offerte dal mondo contemporaneo.
Densificare significa, infine, favorire la costruzione della città multicentrica, in alternativa allo 
sviluppo esclusivamente “radiale” che ha segnato in modo devastante la relazione centro-
periferia nella dotazione di servizi di Milano sino ad oggi.” (DdP , PGT Milano p.43)
A nostro modesto parere, bisognava orientarsi maggiormente verso la riqualificazio-
ne dell’urbanizzato, favorendo interventi di demolizione e ricostruzione, piuttosto che 
semplicemente consumare suolo a ritmi vertiginosi. 
Per il perseguimento di uno sviluppo sostenibile credibile occorre innanzitutto ridurre 
il consumo di territorio aperto, anche a favore delle nuove tematiche energetiche e 
dei cambiamenti climatici. 
A livello locale si compiono numerosi sforzi per ridurre le emissioni di gas climalteranti 
e per migliorare l’efficienza energetica in ambito urbano, ma malgrado ciò dobbiamo 
comunque constatare la crescente vulnerabilità delle città.
 Aree dismesse e Scali ferroviari. Veicoli di una nuova forma urbana.
Ruolo fondamentale alla scala metropolitana è quello dato dalle aree dismesse e dagli 
scali ferroviari che si presentano spesso come importanti occasioni per la riqualifica-
zione della città.
Le aree dimesse, anche di origine industriale, rappresentano questa occasione in ri-
ferimento alla disponibilità di superfici riutilizzabili in contesti ormai completamente 
inglobati nel tessuto urbanizzato. 
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI
11 L’epicentro, di per sé, nell’accezione scien-
tifica del termine, è infatti riferito ai fenomeni 
sismici: è quel punto della superficie terrestre 
posto esattamente sulla verticale condotta 
dall’ipocentro, che è il punto nel quale ha avuto 
origine il terremoto.
12 Epicentri, inclusi le aree definite dai piani di 
cintura urbana, coinvolgono circa 40 milioni di 
metri quadrati di suolo pubblico. All’interno di 
tale superficie, sono stati individuati Ambiti di 
Trasformazione per un ammontare di circa 9 
milioni di metri quadrati.
13 <<..Il progetto prevede 8 Raggi Verdi più 2, 
di una lunghezza media tra i 7 e i 12 Km lineari: 
ogni raggio, partendo dal centro della città, pas-
sa ed incrocia il sistema degli Epicentri per poi 
collegarsi ai grandi parchi urbani della cintura 
milanese>> (DdP , PGT Milano, p. 126).
14 (PdR PGT Milano,p.10) art. 7 Perequazione 
urbanistica_ 1. Il Piano delle Regole definisce 
l’ambito di applicazione della perequazione 
urbanistica sulla base dei criteri contenuti nel 
Documento di Piano..  3.La perequazione ur-
banistica è finalizzata all’acquisizione da parte 
dell’Amministrazione Comunale dei suoli per 
verde urbano ed infrastrutture per la mobili-
tà..4. L’utilizzazione, anche in forma frazionata, 
dei diritti edificatori, oltre l’indice di utilizzazione 
territoriale unico, comporta la cessione gratuita 
al Comune delle corrispondenti aree individua-
te dal Piano dei Servizi, previa certificazione da 
parte del soggetto competente della necessità 
o meno della loro bonifica. Ove sia necessario, 
le medesime dovranno essere bonificate ai sen-
si delle vigenti norme per l’utilizzo pubblico. Tali 
aree non concorrono al soddisfacimento delle 
dotazioni urbanistiche connesse agli interventi 
edilizi. 
15 (PdR PGT Milano, p.12) art. 8 Criteri di den-
sità e accessibilità_1. Negli interventi di sostitu-
zione edilizia, ampliamento e nuova costruzione 
all’interno del Tessuto Urbano Consolidato, in 
ambiti caratterizzati da elevati livelli di accessi-
bilità alle reti di trasporto pubblico, individuati 
dal Piano dei Servizi alla tav. S.03 – Accessibilità 
alle reti di trasporto -, deve essere raggiunto un 
indice territoriale (UT) minimo pari a 1 mq/mq 
[11], coerentemente ai criteri della perequazio-
ne urbanistica, acquistando i diritti edificatori 
generati dalle aree di nuova previsione disci-
plinate dal Piano dei Servizi, o ricorrendo alle 
ipotesi disciplinate dagli artt. 9 e 10. La presente 
norma non si applica agli ambiti di cui all’art. 14 
comma 2 lettera c delle N.T.A.
Densità 65%
Densità 73%
44 45
Se dal punto di vista ambientale l’abbandono delle originarie attività si accompagna 
spesso alla presenza di
materiali e sostanze inquinanti non rimossi con potenziali o effettive contaminazioni 
delle acque di falda, del suolo e del sottosuolo, dal punto di vista urbanistico il mancato 
recupero di queste aree conduce ad una crescita della periferia a scapito delle aree 
verdi circostanti, sfruttando ambiti di pregio che andrebbero invece tutelati.
Le potenzialità delle aree dismesse sono quindi da un lato storicamente condizionate 
dagli oneri economici dei progetti di bonifica, dall’altro necessitano di essere legate alle 
istanze di sostenibilità ambientale degli interventi ed all’innalzamento degli standard di 
qualità urbana in città. 
In tal senso una peculiarità di Milano è la facilità del reperimento di investitori che si 
facciano carico della riqualificazione, anche ambientale, delle stesse aree, a differenza di 
quanto avviene per i “brown fields” di altre città europee.
D’altra parte, a fronte di una continua richiesta di spazi per la residenza, per i servizi e le 
attività commerciali, la presenza di aree dimesse rappresenta una risorsa essenziale per 
la localizzazione dei nuovi progetti di trasformazione, favoriti anche dalla buona acces-
sibilità ai nodi della rete infrastrutturale e dalla presenza di opere di urbanizzazione. 
Lo sfruttamento di un’ingente risorsa di spazi che possono essere riutilizzati contribui-
sce a limitare il consumo di suolo quale risorsa primaria, obiettivo base della pianifica-
zione urbanistica comunale.
Oltre ad ospitare residenze, funzioni di pregio e di interesse pubblico, le aree dismes-
se possono, ove possibile, essere riutilizzate per la realizzazione di parchi urbani che, 
oltre a consentire interventi di ricucitura del paesaggio urbano e contribuire ad un 
miglioramento paesaggistico, permettano di riequilibrare il rapporto tra il sistema del 
verde e la città consolidata, tra l’uomo e l’ambiente, favorendo anche una diminuzione 
dell’inquinamento acustico ed atmosferico.
Nasce, dunque, la necessità di organizzare il riuso di tali aree coniugando esigenze 
pubbliche e private, nell’ottica della strategia comune dello sviluppo della città. Fon-
damentale risulta l’integrazione tra pianificazione urbanistica ed approccio ambienta-
le, coniugando la progettualità dell’opera agli impatti che la stessa potrà comportare 
sull’ambiente e valutandone così la fattibilità economica. 
Il riferimento è ai contenuti del Documento di Inquadramento ”Ricostruire la grande 
Milano”
16.
  ed alla programmazione attuata tramite lo strumento dei Programmi Inte-
grati di Intervento (P .I.I.).
In linea generale le aree di maggiore entità sono ad oggi state recuperate o ne è in 
corso il recupero. 
Oltre alla riqualificazione delle caserme e delle ex cave riempite (Lucchini, Porto di 
Mare, ecc.) si ritiene utile riportare, alcune considerazioni su alcune aree industriali 
dismesse considerate significative sia dal punto di vista logistico, per la relativa posizione 
all’interno del tessuto cittadino consolidato, sia dal punto di vista storico-culturale,sulla 
base dei progetti di trasformazione studiati nel corso degli anni recenti.
Tra le aree industriali dimesse la più importante risorsa, dal punto di vista logistico e 
dimensionale, è rappresentata dagli scali ferroviari dismessi o in dismissione. 
Nel corso del 2007 il Comune di Milano ha siglato un accordo con Ferrovie dello Stato 
per la definizione di un progetto di trasformazione urbanistica di tali aree correlato al 
potenziamento del sistema ferroviario milanese. 
L’opportunità di trasformare queste aree, per un totale di circa 1.300.000 mq, con-
sente di:
- realizzare interventi di riqualificazione ambientale sulle aree dimesse e sul conte-
sto circostante;
- potenziare e riqualificare il sistema ferroviario milanese, l’articolazione della via-
bilità e del trasporto  pubblico locale,ricucendo morfologicamente tessuti oggi se-
parati;
- prevedere la sostenibilità dell’edificato e dei sistemi di produzione dell’energia.
Le aree sulle quali si prevedono interventi di riqualificazione sono:
1. Farini-Lugano: è l’ambito di trasformazione più vasto (circa 650.000 mq) situato 
a nord-ovest del centro città. Comprende lo scalo ferroviario e le aree contermini 
utili al progetto di trasformazione urbanistica e alle connessioni urbane. L’ambito 
è oggi in parte dismesso ed in parte interessato da officine ferroviarie e depositi, 
mentre una parte dell’area è ancora occupata da strutture della Dogana, da tempo 
oggetto di valutazioni per la ricollocazione. Occupa una posizione strategica sia 
perché è interessato dal passaggio del passante ferroviario(stazione Lancetti), sia 
perché è prossimo alla stazione di Porta Garibaldi;
2. Greco-Breda: sito a nord-est, occupa circa 70.000 mq. La stazione ha servito 
per decenni le fabbriche della Pirelli, fino alla dismissione di gran parte delle struttu-
re industriali alla fine del secolo scorso, alla quale èseguita una forte riqualificazione 
urbanistica che ha portato alla nascita del nuovo quartiere al cui interno sono pre-
senti la nuova Università della Bicocca e il Teatro degli Arcimboldi;
3. Lambrate: l’area interessata dalla riqualificazione è sita a est del centro cittadi-
no ed è posta a sud della stazione metropolitana e ferroviaria di Lambrate. L’area 
occupa circa 70.000 mq ed è inserita in un contesto urbanizzato;
4.  Porta Romana: lo scalo dismesso costituisce un occasione di riqualificazione 
in un’area semi centrale di circa220.000 mq ed una possibile riconnessione nord-
sud dei tessuti urbani residenziali storici e delle trasformazioni recenti (OM, TIBB, 
La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI La Valutazione Ambientale Stategica di Milano. CONSIDERAZIONI SUI CONTENUTI
16 La necessità di intervenire nelle aree di de-
grado è richiamata dalla legge regionale 9/99, 
comma quarto dell’articolo 3, ed è ripropo-
sta nel punto 2 della circolare sui programmi 
integrati di intervento. (Documento di Inqua-
dramento delle politiche urbanistiche comunali: 
Ricostruire la Grande Milano 2000)
46 47
Bocconi);
5.  Rogoredo: l’ambito interessato dall’ex scalo merci di Rogoredo, di circa 20.000 
mq, è inserito in un contesto urbanizzato che si caratterizza da un lato per una 
significativa presenza industriale e, per altro verso, da recenti interventi di trasfor-
mazione urbanistica. È prossimo alla omonima stazione, punto di interscambio con 
la rete ferroviaria suburbana e della metropolitana;
6. Porta Genova: situata nell’ambito di sud-ovest (circa 100.000mq), l’area ha una 
conformazione allungata e si insinua nel tessuto edificato esistente. Rappresenta 
attualmente una frattura netta tra il tessuto residenziale,impostato sulle strade che 
si dipartono dalla stazione (corso Colombo/corso Genova, via Vigevano, via Casale), 
ed il tessuto sviluppatosi intorno a via Savona, interessato, in anni recenti, da rilevanti 
trasformazioni funzionali;
7. San Cristoforo: l’area è sita a sud ovest del Comune di Milano in prossimità del 
confine con Corsico e ha un’estensione di circa 170.000 mq. L’ambito è adiacente 
alla linea ferroviaria Milano-Mortara ed è posta lungo il Naviglio Grande, in un con-
testo prevalentemente residenziale.  Si caratterizza per la presenza di corsi e canali 
d’acqua (Naviglio Grande e scolmatore Olona) e la forte infrastrutturazione viaria 
(cavalcavia Giordani).
L’area della Bovisa è invece storicamente legata alle attività di carattere industriale 
che l’hanno interessata fin dalle sue prime trasformazioni ottocentesche, tra cui si 
ricordano le aziende di produzioni chimiche e le Officine del Gas; l’insediamento di 
tali funzioni venne reso possibile dalla disponibilità di vasti appezzamenti di territorio 
libero in ambiti periferici, ma adiacenti alle principali linee di comunicazione ferroviarie 
ed industriali; con lo sviluppo dei quartieri circostanti, l’area industriale è di fatto diven-
tata una sorta di “isola” all’interso del tessuto consolidato, un ambito intercluso tra i 
quartieri Bovisa, Bovisasca, Dergano, Quarto Oggiaro e le linee ferroviarie dello Stato 
e delle Ferrovie Nord Milano.
Il problema fondamentale del risanamento dell’area riguarda l’insostenibilità dei costi 
di bonifica alla luce della pubblica proprietà della maggior parte dell’area, cosa che ha 
portato alla revisione dell’Accordo di Programma ed alla sperimentazione di metodo-
logie di Test Planning all’interno del progetto “PRO.S.I.DE Promoting Sustainable Inner 
Urban Development”, nell’ambito del programma di iniziativa comunitaria CADSES o 
INTERREG III B. L’area di Bovisa (circa 850.000 mq in totale), come gli scali ferroviari, è 
stata inserita tra gli ambiti di trasformazione del Documento di Piano del nuovo PGT.
 Principali effetti potenziali. Città pubblica, decentramento, densifi-
cazione: a quali condizioni? 
Gli effetti delle trasformazioni valutate dalla VAS sono stati stimati ipote-
ticamente a scenari riferiti al 2030, così come da obiettivi strategici del 
Documento di Piano.
Gli Ambiti di Trasformazione, fulcro delle strategie di Piano, generan-
do nuove superfici abitabili potranno comportare ricadute notevoli sul 
territorio milanese, in particolare rispetto a nuovi consumi di suolo. Il 
richiamo di abitanti con il recupero di attrattività della città richiede nuo-
vo spazio abitativo, che il Piano traduce in SLP max accoglibile associata 
negli ambiti di trasformazione. Essendo però la riduzione del consumo 
di suolo uno degli obiettivi portanti del Piano, la risposta assunta dal Pia-
no è quella riassumibile nel concetto di “densificazione”, attraverso cui 
si riutilizzano aree di scarso pregio ambientale (ma comunque agricole 
e quindi fortemente vincolate!) per liberare o salvaguardare altre aree 
esterne più meritevoli; <<aumentare la densità ma aumentando al con-
tempo lo spazio pubblico>> (Oggioni G. “Sostenibilità e forma del Piano: 
il PGT di Milano”, Urbanistica Informazioni, 236/2011). Secondo questo 
concetto l’edificazione negli ambiti si svilupperà in altezza mettendo così 
a disposizione volumi anche per gli ambiti di trasformazione esterni, 
consentendone il “risparmio di suolo”.
Ai fini delle stime e delle valutazioni sui consumi di suolo, il Piano preve-
de la collocazione della nuova superficie pavimentata nelle brown areas 
(industriali, dismesse, ferroviarie ecc.).
Sarà la natura delle aree libere ed il risultato del loro governo a deter-
minare la qualità degli assetti ambientali finali. 
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