Introduzione e quadro generale
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Introduzione e quadro generale
Per secoli il territorio della Repubblica Italiana è stato suddiviso in tanti piccoli Stati. Nel 1861 i
territori più grandi della penisola e le due grandi isole sono stati unificati sotto il re di Sardegna, Re
Vittorio Emanuele II di Savoia. Il processo di unificazione ha trovato il suo completamento nel
1870 con la conquista della città di Roma. La base per la Costituzione del nuovo Regno era
rappresentata dallo Statuto Albertino, emanato da Carlo Alberto, Re della Sardegna, il 4 marzo del
1848 e poi ripreso dal Regno d‟Italia.
1
Lo Statuto Albertino si ispirava alla Costituzione francese del 1830 e quella belga del 1831.
Nonostante un‟adozione moderata dei principi, che si erano imposti dopo la rivoluzione francese, il
ruolo centrale rimase riservato al Re che aveva concesso lo Statuto.
2
Anche la legge elettorale fu
ripresa.
3
Il diritto di voto era disciplinato in modo molto restrittivo ed era previsto soltanto per
determinate categorie di persone, che dovevano avere più di 25 anni, saper legge e scrivere,
corrispondere un contributo economico oppure – con esonero dal pagamento del contributo – essere
giudici, professori e alti ufficiali. Erano escluse le donne fino al 1946. Nelle prime elezioni del
gennaio 1861 soltanto l‟1,8% della popolazione italiana era ammessa alle urne.
Lo Statuto Albertino aveva previsto un sistema di rappresentanza bicamerale, una Camera – eletta
da un corpo elettorale ristretto – ed un Senato, del quale i membri furono nominati dal Re.
4
La
Camera dei Deputati contava 204 deputati che venivano eletti in altrettanti collegi uninominali dai
rispettivi aventi diritto ad esercitare il voto.
Il Senato non aveva un limite numerico per quanto attiene la sua composizione. Di esso hanno fatto
parte oltre ad importanti rappresentanti dello Stato anche grandi personalità della cultura italiana,
come per esempio Alessandro Manzoni, Giuseppe Verdi, Giosué Carducci, Benedetto Croce,
Guglielmo Marconi e Giovanni Gentile.
Lo Statuto Albertino rimase in vigore – sebbene parzialmente modificato e per un periodo
disapplicato – fino alla nuova Costituzione repubblicana del 1948.
Dopo due guerre mondiali, 20 anni di fascismo e due anni di occupazione straniera, il popolo
italiano riuscì il 2 giugno 1946 con un referendum ad abolire la monarchia. Contemporaneamente
gli elettori, e per la prima volta nella storia italiana anche le elettrici, elessero una propria
Assemblea Costituente. Solo i territori dell‟Alto Adige/Südtirol, di Trieste e della Venezia Giulia
1
Falcon, G.(2008) (2001 p 145 seg.
2
Carretti, P./ De Siervo, U. (2004) p 49-50.
3
Legge del 2 agosto 1848 del Regno Subalpino. Secondo il modello francese introduce il Consiglio quale assemblea
rappresentativa.
Introduzione e quadro generale
16
non parteciparono alle elezioni in quanto non erano ancora sotto la sovranità dello Stato italiano.
L‟Assemblea Costituente si riunì negli anni 1946 e 1947.
5
I padri costituenti stilarono una
Costituzione sociale e democratica, in cui suggella i diritti e le libertà fondamentali, nonché la
democratica formazione della volontà popolare e la separazione dei poteri, che la distinguono tra le
più avanzate delle democrazie moderne.
L‟ordinamento statale invece, ancorato nel nuovo testo Costituzionale, seguiva una chiara traccia
centralistica. Era prevista la presenza delle Regioni, ma senza che erano state loro attribuite
competenze esclusive proprie. I padri Costituenti erano ispirati dal compito di rafforzare l‟unità
d‟Italia e di evitare una nuova frammentazione in tanti piccoli Stati.
La nuova Costituzione italiana entrò in vigore il 1 gennaio 1948. Essa prevedeva la presenza di
Comuni, Province e Regioni, considerandoli però non tanto quali soggetti costituenti dello Stato in
uno spirito di sussidiarietà che si sviluppa dalla piccola comunità verso quelle più grandi, ma più
una semplice articolazione dello Stato. Le poche competenze assegnate alle Regioni non furono
attuate. La preoccupazione che lo Stato potesse ricadere nella sua frammentazione storica impedì un
approccio federale.
Per affrontare invece le particolarità e i problemi che si presentavano in alcune Regioni per diversi
motivi storici, politici e culturali, ancorato all‟ordinamento Costituzionale venne prevista sin
dall‟inizio (con l‟art. 116 Cost.) l‟istituzione delle Regioni a statuto speciale, prima quattro e poi
(nel 1963) una ulteriore. A queste cinque Regioni vennero ”attribuite forme e condizioni
particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi costituzionali”, come citava
verbalmente l‟articolo 116 della prima Costituzione. Le loro ampie competenze legislative e
amministrative rappresentano una eccezione rilevante nell‟ordinamento statale italiano. Si tratta
delle due isole maggiori Sicilia e Sardegna nonché delle Regioni di frontiera Trentino-Alto
Adige/Südtirol, Valle d‟Aosta e del Friuli Venezia Giulia, che si è aggiunta come ultima nel 1963.
Le competenze attribuite a queste Regioni speciali e più tardi (con il nuovo Statuto del 1972) alle
Province autonome di Trento e di Bolzano non temono il confronto con quelle che invece vengono
detenute per esempio dai Länder (le Regioni) austriaci, anzi per alcuni aspetti sono persino più
ampie e descrivono un‟autonomia maggiore.
6
Tuttavia, nel caso degli Stati federali le articolazioni interne sono inserite in un contesto federale e
rappresentano una parte organica dello Stato federale. Le Regioni a statuto speciale italiane invece
4
La storia del Senato, www.senato.it/istituzione/29374/29387/genpagina.htm, scaricato il 28.9.2008.
5
Carretti, P./ De Siervo, U. (2004) p 63-67.
6
Morscher, S. (1981) confronta le competenze delle Province autonome di Trento e di Bolzano con le competenze delle
Introduzione e quadro generale
17
si trovano spesso in rotta di collisione con i principi centralistici di uno Stato in cui rappresentano
non la regola bensì l‟eccezione. La lotta decennale per la realizzazione dell‟autonomia dell‟Alto
Adige/Südtirol (nome tedesco cosi affiancato a quello italiano nella riforma costituzionale del 2001)
è un esempio di questa frizione. Lo Statuto speciale della Sicilia è stato elaborato ed è entrato
nell‟ordinamento giuridico italiano addirittura prima della stesura della Costituzione (già nel 1946)
e detiene (almeno sulla carta) competenze molto maggiori rispetto a quelle dell‟Alto
Adige/Südtirol. In realtà però la Sicilia ha usufruito di un margine d‟azione più circoscritto e, nella
concreta attuazione, ha realizzato un‟autonomia di fatto meno estesa nonostante formalmente sia
appunto più ampia.
A partire dagli anni ‟80 e ‟90 sono stati intrapresi vari tentativi per una riorganizzazione in senso
federale dello Stato. Dopo diverse rincorse andate a vuoto, nel 2001 l‟Italia riesce a darsi una
riforma costituzionale, che non ha trasformato l‟Italia in uno Stato federale su modello americano o
– in Europa - austriaco, tedesco o svizzero, ma ha bensì introdotto alcuni principi fondamentali del
federalismo.
Le Regioni e gli enti territoriali non sono più una pura articolazione dello Stato („La Repubblica si
riparte in…“, art. 114 Cost.1948), bensì pilastri portanti che insieme con lo Stato costituiscono la
Repubblica(„La Repubblica è costituita dai Comuni ...“, art. 114 Cost.2001). Le competenze statali
sono state circoscritte ed è stata introdotta una clausola generale a favore delle Regioni. Tutti questi
enti e le città metropolitane dispongono di propri statuti, poteri e funzioni, nonché di un‟autonomia
finanziaria, di proprie risorse e patrimoni. Un nuovo progetto in corso di attuazione sul federalismo
fiscale dovrà inoltre rafforzare le attribuzioni finanziarie di questi enti e istituire un fondo di
solidarietà per quelli più poveri.
7
Ulteriori riforme Costituzionali sono in discussione, al fine di
riservare una delle due Camere alle Regioni e quindi realizzare una loro partecipazione all‟iter
decisionale dello Stato.
Lo Statuto di autonomia della Regione Trentino Alto Adige, dopo la sua riformulazione sulla base
del Pacchetto (Misure a favore delle popolazioni alto atesine) del 1972, e qualche ritocco
successivo, è formalmente rimasto immutato. La riforma Costituzionale del 2001 non è stata
recepita nel testo formale dello Statuto. Ma nella sostanza lo ha profondamente mutato apportando
novità notevoli, che leggendo il testo stampato non si intravvedono. In conseguenza della c.d.
“clausola di maggior favore“ le disposizioni della riforma costituzionale trovano una immediata
applicazione anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano per
Regioni federali austriache.
7
Legge no. 42 del 5 maggio 2009:
http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/Federalismo_fiscale/legge42_2009.pdf , scaricato in novembre 2009.
Introduzione e quadro generale
18
quelle parti che “prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite” (art. 10,
legge Costituzionale 3/2001).
Con ciò le Regioni autonome hanno ottenuto, con l‟evoluzione federale dell‟Italia, più autonomia di
quanto non venga loro riconosciuto dai loro rispettivi Statuti.
Dall‟essere quindi un‟eccezione assoluta all‟interno di uno stato centralistico, con il quale
collidono, le Regioni autonome diventano quasi dei precursori di un nuovo sistema più federale.
Analizzeremo in questo studio quali sono state le modifiche ed i miglioramenti concreti, e quali
potrebbero ancora avvenire.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
19
1 Dibattito costituzionale alla ricerca di nuove
forme di partecipazione democratica
1.1 Lo sforzo per trovare nuove forme di partecipazione
democratica
La sfida di questa analisi consiste non solo nel descrivere il nuovo assetto Costituzionale, bensì
nell‟illustrare le ripercussioni che si producono per le Regioni ed in particolare per la Regione del
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le province autonome di Trento e di Bolzano. Questo sviluppo in
Italia non rappresenta però un fenomeno isolato, ma fa parte di uno sviluppo europeo che
registriamo anche in altri paesi. Lo sviluppo viene accompagnato da un dibattito costituzionale a
livello scientifico e politico, che si sforza a sviluppare nuovi modelli di partecipazione democratica.
La ricerca in forma più ampia di partecipazione da parte delle varie componenti della società
tramite una nuova, cosiddetta Governance, le lotte per più autonomia, regionalismo e federalismo –
tutte queste forme si differenziano nella loro forma organizzativa, ma perseguono tutte – ognuna
nei suoi modi – una meta comune: i cittadini vogliono poter identificarsi meglio con la loro
comunità, vogliono trovare, in un mondo sempre più grande, lontano e globalizzato, una nuova
identità e possibilità di realizzarsi a base regionale, poter cooperare e cogestire i loro interessi,
oppure – per usare un termine più carico di sentimento – trovare una nuova Heimat (piccola patria o
meglio il luogo natio, dove potersi rifugiare e potersi sentire a casa).
In questo sviluppo sono stati messi in discussione molti concetti tradizionali della politica, come la
sovranità, la cittadinanza e la rappresentanza democratica, che si basavano sul presupposto di poter
contare su membri di uno Stato nazionale relativamente omogeneo.
Per riportare in equilibrio l‟ordine della società e ricostruire le basi per una partecipazione
democratica, divenne sempre più intensa la richiesta di riforme costituzionali. Queste dovrebbero
essere attuate sia all‟interno dei rispettivi Stati che a livello europeo, con una normativa quadro
dell‟Unione Europea.
1
Due opposte tendenze esercitano pressione sulla tradizionale organizzazione statale.
2
Da una parte
viaviamo in Europa una più stretta collaborazione sul livello europeo e internazionale e la creazione
di organismi sovranazionali. D'altro canto, sono proprio questi enti sovranazionali, lontani dai
cittadini, che hanno provocato la ricerca di una più gestibile dimensione territoriale. Così
1
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995), p x.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
20
incominciò un ritorno al livello locale e regionale, nel quale la partecipazione democratica può
essere direttamente vissuta ed esercitata. La politica viene snazionalizzata, lo Stato nazionale non
rappresenta più il perno dell‟ attività politica o e lo spazio privilegiato della vita politica.
3
2
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995), p x.
3
Scott, A. (2008) p 1-2.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
21
1.2 L‟Europa e la lotta per una nuova democrazia
1.2.1 L‟eredità dell‟unità europea
L‟Europa è stata per millenni un campo di battaglia, una storia segnata attraverso il sangue e le
lacrime di numerose guerre degli stessi popoli europei. Due guerre mondiali, che costarono la vita a
milioni di persone , furono il culmine di questa evoluzione e un insegnamento di come raramente si
impari dalla storia. Da oltre 60 anni, sperimentiamo un periodo di pace che dobbiamo grazie
all'integrazione europea. Il contributo alla salvaguardia della pace è probabilmente il più grande
dono che i padri fondatori hanno dato alle generazioni future dell'Europa.
L'UE ha creato un mercato comune e un quadro istituzionale entro cui il commercio poté
svilupparsi grazie anche al processo di integrazione europea, gli Stati europei che fino agli anni 70
sono stati sotto dittature militari, come Grecia, Portogallo e Spagna, possono trasformarsi in
democrazie stabili. In modi simili si trasformarono gli Stati satelliti dell‟ex Unione Sovietica. La
pesante eredità della seconda guerra mondiale che si era manifestata in maniera evidente con la
cortina di ferro formata al centro della Germania venne superata. Il divario tra le aree periferiche
povere e le ricche regioni d'Europa venne ridotto.
Storicamente, l'Europa era intesa come un‟unità culturale e religiosa (nella sua diversità), unità
ottenuta più con le conquiste che con la cooperazione. Fin dalla nascita della Comunità economica
europea coi trattati di Roma nel 1957, l'Europa venne concepita sempre più come entità politica
formatasi attraverso l‟unione volontaria dei singoli Stati nazionali. L'UE corrisponde al modello di
una confederazione di Stati, anche se è caratterizzata da forti elementi di integrazione tra
l'ordinamento dell'Unione e degli Stati membri. In questa integrazione – sottolinea Giuseppe de
Vergottini – si possono individuare le premesse per un eventuale trasformazione in uno stato
federale.
4
Già nel 1995 Bellamy, Castiglione e Bufacchi riconoscevano come questa visione, nel dibattito si
muove sempre più verso un‟ alleanza ancora più stretta, in direzione di uno stato super-nazionale.
Tale trasformazione è effettivamente controversa e non certa, ma avrebbe come conseguenza – se
ciò dovesse accadere – una profonda trasformazione dell‟autorità politica e dell‟identità.
5
4
De Vergottini, G. (1998) p 32-33.
5
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p x.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
22
Nonostante vari vantaggi dell'integrazione europea, cresce il scetticismo e la critica sul modo in cui
è governata l'Europa. Alan Scott (2008) focalizza cosi il problema ed evidenzia come nell‟opinione
pubblica, nei media e nei discorsi politici, nonchè agli occhi degli oppositori della globalizzazione,
l'UE è vista sempre più come una forza per il neo-liberismo. Per gli xenofobi è una minaccia di
identità nazionale, per gli scettici dell‟Europa, soprattutto in Gran Bretagna, la strada per un
superstato ed un ritiro verso una prevaricazione continentale e un capitalismo del Reno (Le
capitalisme rhénane secondo Michel Albert)
6
di un‟economia di mercato sociale statalizzata.
7
1.2.2 L‟europeizzazione e la crisi dello Stato
L‟influenza dell‟UE sulla politica dello Stato e viceversa, l‟influenza degli Stati sull‟Europa,
diventa sempre più forte. In questo senso l‟europeizzazione subisce un processo bidirezionale. Con
il termine di europeizzazione Sergio Fabbrini segnala il salto di qualità intervenuto nel processo di
integrazione, in specifico nel periodo successivo al Trattato di Maastricht del 1992. L‟UE non è
assimilabile a uno Stato nazionale, certamente è assai più di un‟ organizzazione internazionale. Non
vi è ambito di politica pubblica interna che non sia influenzato o condizionato dalle scelte
comunitarie.
8
Paolo Graziano definisce le conseguenze: un significativo mutamento della policy a
cui fa seguito anche un significativo mutamento istituzionale.
9
1.2.3 Il dibattito costituzionale europeo
Nel dibattito in Germania, Francia e Gran Bretagna emergono soprattutto due campi di tensione:
o I cambiamenti in corso tra Stato e società,
o Le connessioni e tensioni tra la concezione e la tradizione liberale e quella repubblicana
1.2.3.1 La visione liberale delle relazioni tra Stato e società
Il liberalismo è una corrente filosofica, economica e politica che persegue l‟obiettivo della libertà
individuale come base normativa dell‟ordine sociale ed economico. La concezione liberale dello
Stato di diritto si fonda sul rispetto dei diritti dell‟uomo, che lo Stato deve garantire. John Locke è
ritenuto un importante fondatore del liberalismo. Nella sua opera Two Treatises of Government
6
Albert, M. (1991).
7
Scott, A. (2008) p 1- 2.
8
Fabbrini, S. (ed) (2003) p 3 e V. sul tema europeizzazione cfr. Fabbrini, S. (ed) (2003), in particolare Graziano, P.
(2003) p 80-106.
9
Graziano, P. (2003) p 106.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
23
(1689) chiede che la vita, la libertà e la proprietà siano rispettate come diritti inalienabili del
cittadino.
10
Il fine dello Stato consiste nel tutelare i diritti. Questi diritti, associati ai valori dell‟etica e della
libertà come definiti da Immanuel Kant (1724-1804), costituiscono insieme al principio della
divisione dei poteri, le basi per la Costituzione liberale. Scienziati e politici socialdemocratici e
quelli della nuova destra sostengono versioni diverse di liberalismo. L‟attuale filosofia giuridica e
politica tende anche a privilegiare idee costituzionali di tipo liberale.
Nella concezione liberale tradizionale, lo Stato si limitava a istituire regole per l‟attività della
società. Una descrizione significativa del liberalismo la troviamo nell‟opera di Adams Smith‟s „The
Wealth of Nations“ (1776). Secondo Smith l‟obiettivo dell‟economia politica consiste
“nell‟arricchire ambedue le parti, sia il popolo che il sovrano.“ Il miglior presupposto a tal fine
sarebbe quello di promuovere la libera attività dei rappresentanti dell‟economia.
11
Lo Stato
copriva un ruolo essenzialmente negativo. Esso doveva impedire intromissioni reciproche e non
giustificate degli attori sociali. Il compito centrale della Costituzione stava nel garantire che lo Stato
si muovesse entro questo limitato ruolo e si attenga ai suoi confini.
Bellamy, Bufacchi e Castiglione (1995) dimostrano però anche, come nelle società moderne, queste
due sfere, lo Stato e la società, si siano colonializzate a vicenda. Tanti attori della società hanno
assunto attitudini di organizzazioni statali, diventando organi di controllo burocratico e autoritario.
Dall‟altro canto anche lo Stato ha assunto un ruolo importante nel rafforzamento e la
regolamentazione degli attori sociali. Certe istituzioni della società, come per esempio enti
multinazionali, esercitano un potere maggiore sugli individui, di quanto lo eserciti lo Stato. Essi
sono spesso anche più potenti dello Stato. Al singolo cittadino però questo sviluppo non ha giovato
ha trovare un contrappeso al potere delle agenzie statali. Il cittadino si sente anzi esposto, impotente
al numero crescente di istituzioni, sulle quali non ha quasi nessuna influenza.
12
Questo problema
della mancata influenza è strettamente connesso al conflitto tra la concezione liberale e quella
repubblicana.
1.2.3.2 Le tensioni tra liberalismo e concezione repubblicana
Da tempo esistono tradizioni che contraddicono il liberalismo. Molte di esse hanno anche nutrito lo
stesso pensiero liberale arricchendolo.
13
Il pensiero repubblicano è scaturito come movimento
politico e sociale dalla teoria di Stato. Esso vuole garantire la sovranità del popolo tramite la sua
10
Per il modello costituzionale liberale cfr. anche De Vergottini, G. (1998) p 63-100, nonché 157 seg.
11
Hindnes, B. (2004) p 43.
12
Bellamy, R./ Bufacchi, V./ Castiglione, D. (1995) p x.
13
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p x.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
24
partecipazione democratica, in parte anche tramite una Costituzione. Questa concezione di Stato
affida ai cittadini un ruolo attivo e li obbliga a partecipare ai processi decisivi. Si ispira alla libertà
di azione e di pensiero. Assegna grande importanza alle condizioni materiali e morali di vita.
Collega in modo significativo il potere politico a una dimensione sociale e fornisce cosi una
giustificazione alternativa per un sistema pluralistico e federale al Liberalismo. La concezione di
Stato repubblicano si sviluppa dalla preoccupazione avverso la dittatura e risale ad Aristotele,
Platone, Cicerone e molti loro seguaci, dai primi umanisti fino a Machiavelli e Harrington.
14
Le
caratteristiche principali sono la partecipazione di molti alla gestione del bene pubblico e la
prosecuzione del bene per tutti. Dal punto di vista repubblicano le organizzazioni e i gruppi sociali
svolgono ruoli importanti nel processo della politica costituzionale. Lo Stato non viene concepito
come completamente separato dalla società, ma come una forma di aggregazione civile, che viene
nutrita e composta da attori e rappresentanti sociali.
15
1.2.3.3 Il dibattito in Germania
Howard Caygill e Alan Scott (1995) in una loro ricerca esaminano le varie concezioni in base allo
sviluppo in Germania dopo la caduta del Muro di Berlino.
16
Si scontrò la visione liberale con quella
socialista. I cittadini della Germania unificata rappresentano ambedue le esperienze, sia la cultura
costituzionale liberale che quella socialista. Uno Stato, la Bundesrepublik, si richiama alla
Costituzione del 1949, l‟altro Stato (la Deutsche Demokrarische Republik) originariamente alla
stessa Costituzione, che però fu modificata radicalmente negli anni 1968 e 1974. La rivoluzione del
1989 riuscì a fondere aspetti di tutte e due le esperienze con le esperienze del movimento civile.
Caygill e Scott discutono due progetti, che tentano di integrare aspetti di concezioni costituzionali
liberali e socialiste, quelle della Germania occidentale e orientale. Essi evidenziano due aspetti di
questo dibatto:
o Per prima cosa rilevano un risvegliato interesse nella vecchia questione del ruolo delle
Costituzioni, riproponendo la seguente domanda: Le Costituzioni esprimono le richieste
politiche di identità sociali o rappresentano loro stesse questa identità?
o In secondo luogo si occupano della fondamentale domanda, di come si possa sostenere la
democrazia in società moderne, nelle quali ha preso sopravento la burocrazia.
A quale scopo vengono fatte le Costituzioni? Caygill e Scott riassumono lo scopo in quattro punti.
Le Costituzioni regolano le relazioni:
- tra lo Stato e altri Stati,
14
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p x.
15
Sul modello costituzionale socialista cfr. anche De Vergottini, G. (1998) p 63-100, nonché 157 seg.
16
Caygill, H. / Scott, A. (1995) p 3-19.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
25
- tra parti dello Stato tra di loro,
- tra lo Stato e i cittadini,
- tra i cittadini tra di loro.
L‟ultimo punto viene normalmente annoverato fra il diritto privato. Contro questa tesi Caygill e
Scott obiettano, che addirittura le Costituzioni liberali regolano le relazioni tra i cittadini, ancorando
il diritto di proprietà. Regolando queste relazioni fondamentali in Costituzione, si ha il vantaggio di
poter riconoscere come forme di dominio burocratico aggravano queste relazioni e come potrebbero
essere vulnerabili dal punto di vista democratico. Le istituzioni europee per esempio offrono un
evidente esempio, come possono aggravare con forme di dominio burocratico le relazioni tra Stati,
nonché tra Stati e i loro cittadini. Ma anche le relazioni di parti dello Stato tra di loro sono state
intensivamente burocratizzate. Lo stesso può dirsi delle relazioni tra Stato e cittadini, aggravate da
apparati burocratici dedicati alla sanità, all‟assicurazione sociale, alle leggi e ai regolamenti. Le
relazioni tra cittadini, classicamente definite come società civile, forse offrono una piccola
opportunità di autonomia, ma questa non dovrebbe essere esagerata.
17
Dopo il perché, Caygill e Scott pongono la domanda del per chi vengono fatte le Costituzioni. Le
relazioni appena menzionate sembrano di presupporre che esistano già queste relazioni e queste
identità come Stati, parti di Stati, e cittadini. Gli autori lo mettono in dubbio. In un esame più
approfondito si dovrebbe vedere che questi soggetti della Costituzione non vengono considerati
presenti e in possesso di interessi, che sono dati dalla Costituzione, e non sono nemmeno il pio
desiderio del carattere che dovrebbero avere i futuri cittadini, anche se le Costituzioni socialiste si
avvicinano a questa aspirazione. Piuttosto la Costituzione contribuisce a far emergere questi
soggetti e sviluppare una loro auto identificazione.
18
Partendo dal dibattito costituzionale in Germania e le proposte del Tavolo rotondo e del
“Kuratorium”, Caygill e Scott propongono una nuova forma di costituzionalismo post-liberale.
L‟aspetto innovativo di una Costituzione post-liberale è costituito dal far emergere un nuovo
soggetto costituzionale, e cioè del movimento informato e responsabile dei cittadini. Questo
progetto conferisce un riconoscimento di carattere costituzionale ai gruppi sociali e alle associazioni
che compongono la società civile. Come risultato il Parlamento e i partiti politici non sono più visti
come le uniche, o più adeguate espressioni organizzate della volontà popolare. Al costituzionalismo
liberale si va ad aggiungere un elemento repubblicano.
19
17
Caygill, H. / Scott, A. (1995) p 6.
18
Caygill, H. / Scott, A. (1995) p 6.
19
Bellamy, R./ Bufacchi, V./ Castiglione, D. (1995) p xi.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
26
Caygill e Scott riconoscono però anche il dilemma che ne scaturisce. Le alternative sono due: o i
movimenti dei cittadini sono molto influenti, perché la Costituzione conferisce loro questa inluenza,
o non lo sono. Nel primo casa si pone la domanda, cosa distingue movimenti dei cittadini influenti
dai partiti politici. Nel caso negativo invece, si pone la domanda se non siano condannati a
debolezza e a una politica negativa. Indipendentemente da come si risponde a questa domanda,
rimane il fatto che in Germania si siano riconosciuti gli impedimenti burocratici dello Stato
moderno e che siano stati previsti i relativi controlli. Le proposte costituzionali rappresentano un
serio tentativo e un progetto, di come esercitare un controllo democratico sulla burocrazia.
20
1.2.3.4 Lo sviluppo in Francia
Jeremy Jennings (1995) ricorda che la Francia tra i paesi continentali può vantare la più ricca storia
costituzionale. Ebbe i suoi inizi con la Rivoluzione francese che portò a 15 Costituzioni (senza
contare le piccole modifiche), cinque Repubbliche, due versioni diverse di Monarchia e a due
imperi Napoleonici.
21
Questo entusiasmo per le Costituzioni ha anche provocato i movimenti
contrari. Jeremy Jennings (1995) sostiene che il tentativo di coniugare la tradizione politica liberale
con quella repubblicana rappresenti una costante perpetua nella storia costituzionale della Francia.
In Francia però il cammino iniziò al contrario. Nella prevalente cultura politica repubblicana si
inserirono elementi di liberalismo.
22
Addirittura la partecipazione della società civile fu
rappresentata più dal liberalismo che dalla concezione repubblicana. La società venne concepita
come identica alla Nazione e l‟unità nazionale fu collettiva e indifferenziata.
23
Il tema principale
che distingue la storia costituzionale in Francia è la tensione tra esecutivo e legislativo e la domanda
chi di loro potesse parlare in nome della Nazione.
In questo dibattito vennero invece trascurati i diritti dell‟individuo, benché tutte le Costituzioni dal
1791 in poi avessero proclamato in modo solenne i diritti umani e civili. Anche l‟integrazione
europea venne concepita in Francia come pericolo per l‟identità nazionale. Jennings cita come
esempi il rafforzamento della Front National e la posizione del Governo francese alle trattative per
l‟Accordo generale sulle tariffe e il commercio (GATT), alle quali chiedeva una preferenza
nazionale specialmente nel campo culturale e artistico. Anche l‟appello del Presidente François
Mitterrand in occasione del Referendum per la ratifica degli accordi di Maastricht era significativo
20
Caygill, H. / Scott, A. (1995) p 17.
21
Jennings, J. (1995) p 22-34.
22
Jennings, J. (1995) p 22-34.
23
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p xi.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
27
in questo senso. Mitterrand non cercava tanto di convincere i Francesi a favore dell‟Europa ma
piuttosto per la difesa della Francia dall‟America e dall‟Asia.
Tipica di questa concezione francese era anche la discussione attorno alla ratifica degli accordi di
Schengen (del 1985) e di Dublino (del 1990). Non era la libertà di circolazione che motivava la
discussione, ma la difesa da un‟immigrazione extraeuropea.
Il Ministro degli esteri francese Charles Pasqua perseguiva l‟obiettivo di fare della Francia un
Paese con un‟immigrazione a tasso zero (1993). Questo corrisponderebbe alle tre caratteristiche
principali dei Francesi, e cioè dell‟identità, della sicurezza e dell‟integrazione delle persone
residenti. Quest‟ultimo obiettivo Jennings (1995) lo definisce di pura retorica, con la quale si
vorrebbe velare il sospetto di ostilità verso gli stranieri. Pasqua pretese anche una riforma
costituzionale per limitare il diritto di asilo politico. Il Presidente dei Ministri Balladur si propose
proprio questo obiettivo nell‟agosto del 1993, con la giustificazione di dover adeguare la
Costituzione francese al principio della libera circolazione, richiese di limitare il diritto di asilo agli
Stati membri. Il dibattito inoltre evidenzia un‟ulteriore particolarità della politica francese, e cioè la
debolezza del Presidente in confronto di un Presidente dei Ministri popolare. Il Presidente
Mitterrand inizialmente lasciò comunicare di non sostenere la richiesta del Ministro Pasqua che
chiedeva un referendum per la ratifica dei due accordi. Convinse il Presidente dei Ministri Balladur
di riportare la questione al Conseil d‟Etat (Consiglio di Stato). Questo decise che per la ratifica
fosse effettivamente necessaria una riforma costituzionale, che venne usata per la limitazione
dell‟immigrazione.
24
1.2.3.5 Il dibattito costituzionale in Gran Britannia
Anche Tony Prosser (1995) parte per la sua analisi del dibattito costituzionale in Gran Britannia
dalle relazioni tra Stato e società civile.
25
Prendendo spunto dalla scuola dei “Nuovi Istituzionalisti”
Prosser esamina il grado di autonomia dei vari livelli di governo all‟interno del quadro più ampio
dello Stato. A tal fine illumina il ruolo delle leggi costituzionali come elemento del processo di
privatizzazione. Nell‟analisi di Prosser lo Stato rappresenta un ruolo chiave. Egli intende lo Stato
come fattore unificatore morale che si pone al di sopra dei conflitti della società civile.
Prosser riconosce una differenza essenziale tra i Paesi con una concezione sviluppata dello Stato e
quelli senza una tale concezione. A differenza di altri Paesi proprio la Gran Britannia lamenta una
mancanza di una tale concezione dello Stato come invece si è sviluppata in Francia. In Paesi come
la Francia il termine legge è equiparato alla legiferazione degli affari essenziali che riguardano la
24
Jennings, J. (1995) p 32-34.
25
Prosser, T. (1995) p 37-43.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
28
legittimità dell‟attività di governo. La stessa cosa non potrebbe dirsi per la Gran Bretagna alla quale
mancherebbe un linguaggio per la conduzione di un dibattito costituzionale.
26
La legge viene usata
quasi esclusivamente in modo strumentale, il Governo la impiega per realizzare i propri obiettivi.
La necessità di rispettare norme giuridiche formali, ha magari imposto al Governo certe limitazioni
tecniche, ma non si è ispirato al richiamo di valori maggiori. La legge è strumentale per gli obiettivi
che il Governo voleva raggiungere. Anche in Francia la legge ha naturalmente un ruolo strumentale.
Le limitazioni imposte al Governo dalla legge sono, infatti, effettivamente poco stringenti, però la
legge ha tutto un altro compito che quello di porre principi limitativi al governo. La legge in Francia
scaturisce da un concetto di respiro più ampio (anche se in modo parziale e frammentario) di valori
superiori, che rappresentano la domanda di ideali che si pongono al di sopra dei singoli Governi.
Questo si è per esempio dimostrato nel ruolo del Tribunale amministrativo nel caso dei contratti
pubblici, ma soprattutto nel ruolo del „Conseil constitutionnel“, la Corte costituzionale francese, nel
suo giudizio del progetto di privatizzazione e liberalizzazione.
Gli USA spesso vengono messi nella stessa pentola delle società apolide con la Gran Britannia per
quanto riguarda l‟assenza dello Stato. In verità però la legge negli Stati Uniti ricopre un ruolo
importante, che impone al governo chiare regole e limitazioni per la politica economica. In Gran
Britannia invece manca un apparato per lo sviluppo di principi costituzionali, manca una Corte
costituzionale. Prosser indica tre vie per uscire da questo vuoto, che nel dibattito costituzionale
vennero esposte da vari rappresentanti:
a. La prima è quella di partire dai valori di base e dedurre questi dal diritto naturale.
b. La sconda via è, al contrario, di partire dalla prassi normativa e dedurre da questa i principi.
c. La terza via è quella di partire da un concetto teorico e combinarlo con l‟esame di
Costituzioni già vigenti.
Le varie Costituzioni dovrebbero essere confrontate a base europea, soprattutto includendo nel
raffronto anche la Convenzione europea. Prosser riconosce in questo compito la maggiore sfida per
il futuro.
27
Un‟altra questione che occupa il dibattito costituzionale è, in quanto istituzione internazionale, per
esempio che l‟Unione Europea debba essere una fonte di crescente importanza di principi giuridici.
In modi diversificati, tutti gli autori sottolineano la necessità di rafforzare nuove forme di politica
costituzionale per legittimare e sostenere queste istituzioni.
28
26
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p xi-xii.
27
Prosser, T. (1995) p 38-43.
28
Bellamy, R. /Bufacchi, V. /Castiglione, D. (1995) p xii.
1 Dibattito costituzionale alla ricerca
di partecipazione democratica
29
1.3 Governance – la speranza di una società partecipata
1.3.1 La definizione del concetto
Il termine „governance“ è definito molto più chiaramente nella teoria della conduzione aziendale
(dove significa governo d‟impresa) che nelle scienze politiche dove si è tuttora alla ricerca di una
precisa definizione. Con Corporate Governance si identificano le regole etiche e legislative per la
corretta conduzione di un‟impresa. Dovrebbero essere garantiti tramite un codice di comportamento
la trasparenza, la buona amministrazione e il controllo, nonché limitati i conflitti di interesse dei
manager a protezione degli azionisti. Il Cadbury Report (1992) auspicava che i consigli di
amministrazione di tutte le società quotate presso la borsa valori nel Regno Unito si uniformassero a
un tale codice (Picchi 2001).
29
Il concetto fu trasferito al livello politico per sottoporre l‟amministrazione inefficiente degli enti
pubblici ai criteri per la conduzione aziendale senza sacrificarli sul contro-altare classico costituito
dal mercato (Maffettone 2007) e rinunciare alla guida e il controllo.
30
Nella scienza politica si è alla ricerca di nuove forme per regolare la comunità. Dal concetto
tradizionale di guida tramite un governo (espresso con il termine Government), si passa al concetto
più complesso e multilaterale di Governance. Si pensava che questa nozione di Governance fosse
sepolta sotto il peso dei secoli (Salvo Vaccaro 2007). La parola deriva dal Greco antico kybernan
prima, e dal Latino gubernare poi, che significa guidare, dirigere, controllare, orientare o più
precisamente pilotare.
31
Fu risvegliato a nuova vita. Il termine governance però, insieme a quelli di
good governance, multi-level e network governance, venne usato in modo talmente inflazionario
che rischiava di diventare vuoto di ogni contenuto.
Secondo Georg Sorensen (2004) la Governance nel suo significato non si limita solamente allo
Stato e il suo governo, ma comprende i vari soggetti pubblici e privati che svolgono un ruolo
importante nella nuova società composta da vari strati, un‟attività internazionale, trans governativa
e transnazionale che si estende non solo ai Governi o ai loro apparati, bensì anche alle
organizzazioni non governative e a altri attori non statali, come i movimenti dei cittadini, le
multinazionali, i mass-media e altri attori economici e sociali.
32
Essi collaborano per contribuire
29
Picchi, F. (2001) p 248.
30
Maffettone, S. (2007) p 7.
31
Vaccaro, S. (2007) p 121.
32
Sorensen, G. (2004) p 62.
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