L'europeizzazione delle politiche sociali nei paesi dell'Europa orientale: il caso della Repubblica Ceca e della Slovenia

4 
 
Introduzione 
 
 
 
La dissoluzione dei regimi comunisti dell’Est e Centro Europa, la seguente 
transizione democratica e l’ingresso nell’Unione Europea nel maggio 2004 di dieci paesi di 
quest’area (Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, 
Slovenia e Ungheria) hanno destato l’interesse per lo studio delle rispettive forme di 
intervento a fronte di rischi sociali comuni quali disoccupazione, esclusione sociale, povertà 
e invecchiamento della popolazione. Il presente elaborato è volto a esaminare l’impatto che 
il processo di europeizzazione ha esercitato sulle politiche sociali nazionali dei nuovi paesi 
membri. Gli scopi principali sono due: il primo mira a presentare i maggiori cambiamenti 
avvenuti nel corso del tempo avvenuti nei paesi presi in esame. Il secondo obiettivo è di 
verificare se tali mutamenti siano stati influenzati realmente dal processo di integrazione 
europea. Il primo capitolo presenterà i concetti fondamentali utilizzati nel testo, oltre alle tre 
ipotesi sulle quali verte il quesito di ricerca. Il secondo capitolo illustrerà le caratteristiche 
più rilevanti dei welfare state dell’Europa centro-orientale durante e dopo il periodo 
comunista. In secondo luogo, sulla base dei tre diversi tipi di capitalismo transnazionale nati 
in Europa centro-orientale, verrà descritta l’evoluzione delle politiche sociali fino a fine anni 
’90 dei due case studies presi in esame: la Repubblica Ceca e la Slovenia . Il terzo capitolo 
riguarderà invece l’analisi delle principali riforme attuate in questi paesi nell’ultimo 
decennio. Infine, il quarto capitolo cercherà di comprendere se e in che modo l’Unione 
Europea ha influenzato lo sviluppo delle politiche sociali nei PECO, trattando più nello 
specifico i due paesi presi come riferimento nell’elaborato.
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Capitolo I 
 
 
 
I concetti fondamentali per lo studio dell’europeizzazione delle politiche 
del lavoro e pensionistiche 
 
 
Il presente capitolo illustrerà i concetti fondamentali che ricorrono nell’elaborato quali: 
welfare state, politiche sociali, politiche del lavoro, politiche pensionistiche ed 
europeizzazione (paragrafi 1.1 e 1.2). Nel paragrafo 1.3 verranno presentati i principali 
strumenti dell’azione comunitaria, mentre nell’1.4 si farà riferimento alle tre ipotesi (world 
of dead letters, fit/misfit, joining-the-club) sulla base delle quali verrà strutturata l’analisi 
dell’elaborato. Per ultimo, il paragrafo 1.5 introdurrà brevemente l’evoluzione dei welfare 
state dei paesi dell’Europa centro-orientale. 
 
 
1.1 Concetti fondamentali: l’oggetto di analisi 
 
Prima di tutto è importante definire alcuni termini che verranno utilizzati nel testo: 
welfare state, politiche sociali, politiche del lavoro, politiche pensionistiche ed 
europeizzazione. Si tratta dei concetti che ci aiutano a definire l’oggetto di analisi (le 
politiche sociali e del lavoro) e il quesito di ricerca (esiste una qualche forma di 
europeizzazione di queste politiche nei paesi di recente adesione all’Unione Europea?). 
Iniziamo dalla definizione dell’oggetto di analisi. Maurizio Ferrera definisce il welfare state 
come  
 
«un insieme di politiche pubbliche, ossia di corsi di azione che poggiano 
sull’autorità dello Stato. Questo insieme va collocato sullo sfondo di un processo 
di trasformazioni economiche, sociali e politico-istituzionali che le scienze 
sociali hanno definito processo di modernizzazione. […] Tramite queste 
politiche lo Stato fornisce protezione contro rischi e bisogni sociali […] sulla 
base di diritti e doveri.»
1
 
                                                           
1
 Ferrera M. (2006), L’Analisi delle Politiche Sociali e del Welfare State, in Ferrera M. (a cura di), Le Politiche 
Sociali. L’Italia in Prospettiva Comparata, Bologna, Il Mulino, p. 16.
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Le politiche sociali sono invece intese come  
 
«corsi di azioni volti a definire le norme, gli standard e le regole in merito alla 
distribuzione di alcune risorse e opportunità considerate particolarmente rilevanti 
per le condizioni di vita […]. Nelle contemporanee democrazie queste norme, 
standard e regole sono incorporate nella nozione di cittadinanza sociale. […] Le 
politiche sociali sono volte a organizzare concretamente la produzione e 
distribuzione di [tali] risorse e opportunità: ad esempio attraverso gli schemi 
previdenziali, i servizi sanitari o quelli per l’impiego.»
2
 
 
Nell’ambito delle politiche sociali, due sono i sotto-settori che analizzeremo nel prosieguo 
della tesi: le politiche del lavoro e sociali (pensionistiche in particolare). Per politiche del 
lavoro si intende un insieme di regole e istituzioni preposte a risolvere un problema relativo 
all’occupazione. I compiti svolti da tali politiche sono principalmente tre: la 
regolamentazione del mercato del lavoro; il mantenimento o la garanzia del reddito a fronte 
dei rischi di disoccupazione e sospensione temporanea del lavoro; la promozione 
dell’occupazione. Si deve inoltre distinguere tra politiche attive e politiche passive. Le 
prime, dette anche politiche proattive, mirano a prevenire il rischio di disoccupazione 
riducendone le cause e creando nuova occupazione. Interventi in tal senso possono tradursi 
in sussidi all’occupazione, formazione professionale, creazione di posti di lavoro, servizi per 
l’orientamento ed il collocamento lavorativo, sostegno finanziario per la nuova 
imprenditorialità. Diversamente le politiche passive, soprannominate anche politiche di 
uscita o reattive, sono finalizzate a sostenere il reddito di chi ha perso il lavoro e di chi esce 
dal mercato del lavoro. Lo strumento utilizzato consiste in un sistema di ammortizzatori 
sociali, ossia prestazioni monetarie erogate a favore dei disoccupati quali ad esempio la cassa 
integrazione o l’indennità di disoccupazione.  
Il disegno istituzionale nel quale rientrano questi interventi è composto da tre pilastri: 
 Gli schemi di assicurazione sociale fanno parte del primo pilastro, sono obbligatori in 
tutti i paesi dell’Unione Europea e prevedono l’erogazione di un’indennità di 
disoccupazione sulla base del versamento di una determinata quota di contributi. 
 I sussidi di disoccupazione sono previsti anche nel secondo pilastro, ma in questo 
caso si tratta di schemi assistenziali dedicati rivolti a coloro che non possono 
accedere al primo pilastro o che hanno esaurito le spettanze ma si trovano ancora in 
una condizione di bisogno.  
                                                           
2
 Ivi, p. 12.
7 
 
 Infine il terzo pilastro comprende schemi assistenziali generali, denominati anche 
schemi di ultima istanza o universali. In questo caso le prestazioni, finanziate dalla 
tassazione generale, forniscono un reddito minimo garantito a tutti i cittadini che 
presentano condizioni di indigenza.
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Anche le politiche pensionistiche costituiscono un insieme di regole e istituzioni come le 
politiche del lavoro. Nel settore di policy in esame, però, esse sono preposte a erogare 
prestazioni in denaro a fronte di rischi sociali quali vecchiaia, invalidità e premorienza. In 
quest’ultimo caso esistono due tipi di pensioni che vengono erogate in relazione al grado di 
parentela con l’assicurato defunto: si tratta di pensione indiretta quando l’assicurato muore 
prima del pensionamento e di pensione di reversibilità se ciò avviene dopo.  
Si deve fare un ulteriore distinzione relativamente all’invalidità: la pensione di invalidità 
civile viene concessa agli invalidi civili, ciechi e sordomuti e ha natura assistenziale; tutti 
coloro che hanno perso in modo parziale o totale la capacità di lavoro a causa di un evento 
invalidante hanno invece diritto alla pensione di invalidità previdenziale.  
Per quanto riguarda la vecchiaia esistono ben quattro tipi di prestazioni. I lavoratori che 
hanno superato l’età pensionabile ricevono una pensione previdenziale di vecchiaia, ma solo 
se hanno già pagato i contributi per il periodo minimo richiesto dalla legge. Diversamente, la 
pensione previdenziale di anzianità presenta come unica condizione di accesso il 
raggiungimento del periodo contributivo minimo. Si definisce pensione sociale la 
prestazione, di natura assistenziale, che assicura un reddito minimo a coloro che non 
possiedono sufficienti requisiti contributivi, ma che hanno oltrepassato l’età pensionabile. 
Bisogna comunque dimostrare il proprio reale bisogno mediante una prova dei mezzi. Infine 
la pensione di base, erogata a tutti i cittadini anziani, ha lo scopo di assicurare una somma 
minima fissa, indipendentemente dalla retribuzione lavorativa precedente.  
Il sistema pensionistico può essere amministrato sia dal settore pubblico attraverso enti 
previdenziali, sia dal settore privato mediante istituti privati quali banche, assicurazioni, 
società di gestione del risparmio e fondi pensione. La gestione delle risorse può essere in due 
modi: a capitalizzazione o a ripartizione. Entrambi corrono il pericolo di non essere 
sostenibili finanziariamente, in quanto dipendenti dai cambiamenti demografici ed 
economici. Nel sistema capitalizzazione, detto anche fully funded, i contributi versati dai 
lavoratori vengono messi in un conto individuale, investiti e rivalutati sulla base dei 
rendimenti dei mercati finanziari e poi convertiti in rendita al momento della pensione. Nel 
                                                           
3
 Ferrera M. e Vesan P. (2006), Le Politiche del Lavoro, in Ferrera M. (a cura di), Le Politiche Sociali. L’Italia 
in Prospettiva Comparata, Bologna, Il Mulino, pp. 113-116.
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sistema a ripartizione, o pay-as-you-go (PAYG), invece, i contributi pagati dei lavoratori 
vengono utilizzati per finanziare le pensioni delle generazioni precedenti. 
Come per le politiche del lavoro, anche qui il disegno istituzionale è composto da tre pilastri: 
 Il primo pilastro comprende schemi pubblici obbligatori finanziati mediante il 
sistema PAYG. 
 Nel secondo pilastro si trovano schemi complementari privati basati sul sistema a 
capitalizzazione. 
 Del terzo pilastro fanno parte schemi individuali volontari generalmente gestiti da 
istituti privati. 
Un ulteriore distinzione deve essere fatta a proposito delle modalità di definizione delle 
prestazioni in denaro. Con il termine flat rate si intende una somma fissa, forfetaria, slegata 
dai contributi versati. Se l’importo è calcolato sulla media delle retribuzioni percepite, sugli 
ultimi anni di lavoro o, addirittura, sui migliori anni di attività, si è in presenza di un sistema 
retributivo. Esiste infine il sistema contributivo nel quale, al contrario di quanto detto prima, 
l’ammontare varia a seconda del montante dei contributi versati. Tuttavia, in entrambi i 
sistemi, il tasso di sostituzione rappresenta il rapporto tra la pensione percepita e l’ultima 
retribuzione.
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1.2 Definizione del concetto di europeizzazione 
 
Come già detto in precedenza, questo elaborato si propone di analizzare l’impatto che 
l’Unione Europea ha avuto sulle politiche sociali nazionali dei paesi dell’Europa centro-
orientale, con particolare riferimento alle politiche del lavoro e pensionistiche in Repubblica 
Ceca e Slovenia. La prima domanda da porsi è quindi cosa si intende per europeizzazione. 
Cowles, Caporaso, e Risse ritengono che il termine sia un sinonimo di integrazione europea 
e lo definiscono come la nascita e lo sviluppo a livello europeo di distinte strutture di 
governance, cioè sia di policy networks specializzati nella creazione di norme europee, sia di 
istituzioni sociali, politiche e giuridiche che formalizzano le interazioni tra gli attori. 
L’approccio istituzionalista utilizzato implica che i cambiamenti istituzionali a livello 
europeo interagiscono con le istituzioni nazionali già esistenti; l’adeguamento delle ultime 
risulta difficile a causa del costo di tale processo e del forte radicamento di alcuni 
                                                           
4
 Jessoula M. e Ferrera M. (2006), Le Politiche Pensionistiche, in Ferrera M. (a cura di), Le Politiche Sociali. 
L’Italia in Prospettiva Comparata, Bologna, Il Mulino, pp. 53-59.
9 
 
procedimenti.
 5
  
Paolo Graziano sostiene che, nell’ambito dello studio delle politiche pubbliche, il concetto di 
europeizzazione debba essere arricchito. In questo caso l’europeizzazione è intesa come un 
processo diviso in due fasi. La prima prevede la «costruzione a livello europeo di istituzioni 
sovranazionali, di regole formali e informali e di politiche pubbliche». Ciò fa riferimento 
all’individuazione a livello europeo, sia da parte degli stati membri che delle istituzioni 
comunitarie, di problemi collettivi comuni e degli eventuali mezzi istituzionali o di politica 
pubblica per la risoluzione. Le decisioni prese sono di tipo congiunto quando coinvolgono 
prevalentemente le istituzioni europee: la Commissione, il Parlamento, il Consiglio. Si parla 
invece di negoziazioni intergovernative se gli stati membri mantengono il controllo del 
processo decisionale, nonostante le politiche nazionali siano regolate da accordi comunitari. 
Nella seconda fase avviene la diffusione di mezzi, prima menzionati, nei sistemi politici 
nazionali degli stati membri. Molte politiche interne dipendono dalle politiche e norme 
comunitarie, in quanto le aree di policy nelle quali interviene l’Unione Europea sono sempre 
più numerose. La spinta adattativa esercitata dal livello comunitario su quello nazionale e 
subnazionale può essere di vario genere: 
 è di tipo impositivo quando deriva da un regolamento, vincolante per tutti i paesi 
membri (un esempio è la PAC); 
  è di tipo direttivo quando, come nella politica ambientale, ha origine da una 
direttiva, la quale lascia un certo margine di discrezionalità agli stati;  
 è di tipo coordinativo quando si fonda sulla cosiddetta soft law, caratterizzata da 
raccomandazioni, opinioni e comunicazioni giuridicamente non vincolanti, ma che 
esercitano comunque pressioni all’adattamento. È il caso della Strategia Europea per 
l’Occupazione e del Metodo di Coordinamento Aperto; 
 per ultimo si parla di pressione regolativa non formalizzata quando le indicazioni 
europee non presentano basi giuridiche, ma ciononostante comportano spinte alla 
regolazione. 
Rifacendosi a Cowles et al., Graziano afferma l’importanza di verificare se e quanto le 
politiche comunitarie siano congruenti (fit) o incongruenti (misfit) con quelle nazionali. Più 
l’insieme dei principi, obiettivi e strumenti alla base di una politica pubblica a livello 
europeo è simile a quello del livello domestico, maggiore è la congruenza. Le pressioni 
                                                           
5
 Caporaso J., Cowles M. G. e Risse T. (2001), Europeanization and Domestic Change: Introduction, in 
Caporaso J., Cowles M. G. e Risse T. (a cura di), Transforming Europe. Europeanization and Domestic 
Change, New York, Cornell Universtity Press, pp. 1-4.
10 
 
dell’Unione Europea sono più forti quando l’incongruenza è più elevata e le relative 
conseguenze consistono in mutamenti di policy e istituzionali. I primi riguardano solo la 
struttura della politica pubblica (obiettivi, principi e procedure), mentre i secondi fanno 
riferimento sia all’assetto che al funzionamento delle istituzioni. Per di più, in caso di 
incongruenza di policy, le modalità di cambiamento sono diverse a seconda del vincolo 
imposto dalla norma comunitaria. Avviene una cosiddetta trasformazione quando si 
modificano le procedure, le strutture, i principi e gli obiettivi di policy, mentre se il 
mutamento è solo parziale si parla di assorbimento; quando invece sono presenti ostacoli 
all’adeguamento si tratta di resistenza.
6
 Infine, in caso di imitazione, al fine di soddisfare le 
richieste comunitarie informali, si alterano le politiche domestiche o, in alternativa, le 
politiche introdotte a livello nazionale sono in linea con l’impianto di policy europeo.
7
 
Cowles et al. indicano tre fattori strutturali che favoriscono o inibiscono l’adattamento. 
Maggiore è la dispersione del potere nel sistema politico, maggiore è la possibilità che gli 
attori, come le parti sociali, intervengano nel processo di decision-making  imponendo punti 
di veto. La grande difficoltà a creare una coalizione vincente o a raggiungere il necessario 
consenso per introdurre i cambiamenti istituzionali richiesti dall’Unione Europea rende i 
punti di veto il fattore che più ostacola l’adeguamento degli stati membri. Un mezzo per 
superare ciò è certamente un decision-making cooperativo che può essere riscontrato in 
alcune culture politiche e organizzative. Esse determinano la possibilità o meno che gli attori 
nazionali si avvalgano delle pressioni adattive europee per indurre cambiamenti strutturali. 
Per capire meglio questo concetto si può fare riferimento a quanto accaduto in Germania e 
Spagna. Nel primo caso l’adeguamento all’UE è stato possibile grazie al federalismo 
cooperativo che ha favorito il raggiungimento del consenso tra i diversi Länder durante il 
processo di decision-making. Questo però non è avvenuto in Spagna a causa dei forti 
contrasti tra lo stato centrale e le comunità autonome. L’ultimo fattore è rappresentato dalla 
promozione di istituzioni formali, la cui presenza permette agli attori di disporre delle risorse 
ideazionali o dei mezzi materiali necessari a introdurre modifiche strutturali.
8
  
Secondo Graziano, Cowles et al. non chiariscono a sufficienza né se l’adattamento sia 
realmente facilitato oppure ostacolato dalle istituzioni formali, dai punti di veto e da 
determinate culture, né se essi rappresentino solo le conseguenze dei cambiamenti dovuti 
                                                           
6
 Graziano P. (2004), Europeizzazione e Politiche Pubbliche Italiane. Coesione e Lavoro a Confronto, 
Bologna, Il Mulino, pp. 16-22. 
7
 Graziano P. (2008), Europeizzazione: Vaso di Pandora o Lanterna di Diogene?, in Ferrera M. e Giuliani M. 
(a cura di), Governance e Politiche nell’Unione Europea, Bologna, Il Mulino, p. 218. 
8
 Caporaso J., Cowles M. G. e Risse T. (2001), op. cit., pp. 9-10.
11 
 
alle pressioni comunitarie. Nonostante concordi nell’includere tra i fattori facilitanti le 
istituzioni formali, Graziano specifica che la loro definizione più corretta sia la seguente: 
«organizzazioni dotate di regole e di comportamenti che variano a seconda della capacità di 
influenza esercitata dall’attore coinvolto». Con il termine attore si intendono esperti, politici 
e burocrati che compongono il personale delle istituzioni e sono proprio loro a favorire o 
rallentare l’adattamento. Infine, anche l’autore conviene sulla rilevanza dei punti di veto, 
presieduti dalle parti sociali, nel processo di decision-making. 
Avvalendosi degli studi empirici condotti nella seconda metà degli anni ’90 in Francia, 
Germania, Italia, Regno Unito e Spagna , Graziano giunge ad alcune considerazioni generali 
sugli esiti che l’europeizzazione ha avuto a livello istituzionale. Primo, il potere esecutivo si 
è rafforzato a discapito di quello legislativo; un esempio è l’Italia dove il primo ministro ha 
acquisito potere ai danni del parlamento. Secondo, le burocrazie nazionali, la cui attività 
principale consisteva nella validazione formale degli atti amministrativi, hanno faticato a 
rapportarsi con il modello burocratico europeo, focalizzato sulla risoluzione dei problemi. 
Terzo, il sistema di rappresentanza di interessi è variato specialmente dove il policy-making 
era chiuso o neocorporativo. Ad esempio tale processo è diventato più pluralista in Spagna e 
meno corporativo in Francia. Quarto e ultimo, l’europeizzazione ha modificato i rapporti 
centro-periferia. Nei paesi federalisti come Spagna e Germania, dove si è registrata una 
riduzione del potere regionale e subnazionale, le differenti culture amministrative hanno 
sviluppato strategie istituzionali diverse. Al contrario, in stati più centralisti come Regno 
Unito e Francia, gli attori subnazionali hanno creato alleanze che, a volte, hanno permesso 
loro di mettere in secondo piano i governi. Tutto ciò grazie all’affermazione di attori 
sovranazionali nel processo decisionale domestico.
9
 
A differenza degli autori fino ad ora considerati, Olsen ha attribuito al concetto di 
europeizzazione ben cinque dimensioni. Innanzitutto, parla di cambiamenti nei confini 
esterni, intendendo ad esempio l’espansione di norme, politiche, valori e istituzioni avvenuta 
nei paesi dell’Europa centro-orientale. In secondo luogo, fa riferimento allo sviluppo di 
istituzioni a livello europeo che impongono vincoli agli attori politici nazionali. Altra 
definizione riguarda il sistema politico multilivello dell’Unione Europea che induce 
l’adeguamento degli stati alle politiche, strutture istituzionali e modelli di comportamento 
comunitari. L’europeizzazione può essere intesa ulteriormente come l’esportazione dei valori 
fondamentali verso paesi non membri mediante la politica estera, ma anche tra stati membri 
come dimostrato in seguito all’adozione del MAC. Infine, Olsen definisce il concetto come 
                                                           
9
 Graziano P. (2004), Europeizzazione e Politiche Pubbliche cit., pp. 23-28.
12 
 
un progetto politico di unificazione.
10
  
Bulmer semplifica queste cinque dimensioni riducendole a due: da un lato si riferisce al 
trasferimento di norme, politiche, valori e disposizioni istituzionali dall’Unione Europea agli 
stati membri, processo definito top-down o downloading; viceversa il processo detto bottom-
up o uploading prevede che gli attori a livello nazionale contribuiscano alla costruzione del 
sistema di governance europeo.
11
 La sua definizione di europeizzazione, condivisa anche da 
Radaelli, è la seguente:  
 
«l’europeizzazione consiste in processi di costruzione, diffusione e 
istituzionalizzazione di regole formali e informali, procedure, paradigmi di 
policy, stili, modi di fare le cose, opinioni e norme condivise che sono prima 
definite e consolidate nel processo politico dell’Unione Europea e poi 
incorporate nella logica di discorsi domestici (nazionali e subnazionali), strutture 
politiche e politiche pubbliche.»
12
 
 
Gli autori individuano quattro modelli di governance europea ognuno legato ad un 
particolare tipo di policy. L’analisi di questa relazione porta alla conclusione che l’impatto 
dell’europeizzazione non è stato uniforme, bensì frammentato. Il primo tipo di governance fa 
riferimento al fatto che ogni decisione europea è presa in seguito ad un lungo processo di 
negoziazione, in cui gli stati membri svolgono un ruolo centrale. L’Unione Europea non 
possiede la stessa competenza in tutti i settori di policy: per esempio essa è maggiore sulle 
questioni del mercato interno e minore relativamente all’occupazione. Nella prima fase della 
negoziazione un grado più elevato di europeizzazione, che avviene tramite l’uploading, può 
dipendere da vari fattori: la maggior convergenza degli interessi dei governi nazionali; la 
formazione di visioni comuni sulle issues discusse mediante un processo di apprendimento; 
la presenza di regole di votazione all’interno del Consiglio che mirano ad evitare l’unanimità 
e l’uso del potere di veto.  
Nella cosiddetta governance by hierarchy le istituzioni europee quali Consiglio, 
Commissione e Corte europea di giustizia detengono un grande potere che si manifesta 
nell’utilizzo di meccanismi di controllo sull’applicazione degli accordi raggiunti. In caso di 
integrazione negativa, ossia di rimozione delle barriere nazionali generalmente atta a favorire 
il funzionamento del mercato interno di beni e servizi, avviene un adeguamento orizzontale 
collegato all’europeizzazione. L’integrazione positiva si esplicita invece attraverso il 
                                                           
10
 Bulmer S. (2007), Theorizing Europeanization, in Graziano P. e Vink M. P. (a cura di), Europeanization. 
New Research Agendas, Basingstoke, Palgrave Macmillan, pp. 47. 
11
 Ivi, pp. 47-48. 
12
 Bulmer S. J. e Radaelli C. M. (2005), The Europeanization of National Policy, in Bulmer S. e Lequesne C. (a 
cura di), The Member States of the European Union, New York, Oxford University Press, p. 341.