Le procedure di consegna della persona nella disciplina del mandato d'arresto europeo

Introduzione 
 5 
 
INTRODUZIONE 
 
 
  Con la decisione-quadro 2002/584/GAI, l’Unione Europea introduce 
l’istituto del mandato d’arresto europeo. 
 Si tratta di un provvedimento destinato a cambiare, almeno nelle 
intenzioni, i rapporti giudiziari tra i singoli Stati membri.  
  Il mandato d’arresto europeo è quella particolare decisione giudiziaria 
emessa da uno Stato membro, in vista dell’arresto e della consegna di 
una persona ricercata, che si trova in un altro Stato membro.  
  Ci troviamo di fronte ad uno strumento innovativo per un duplice 
ordine di motivi: in primo luogo mira a sostituire la disciplina 
dell’estradizione (limitatamente ai soli Paesi aderenti all’UE), ritenuta 
oramai obsoleta e farraginosa, proponendo al contrario una procedura 
semplificata di arresto e consegna del ricercato; in secondo luogo, risulta 
palese la quasi completa “giurisdizionalizzazione” dell’intera procedura, 
sottratta dunque a quelle ingerenze politiche, ancora previste nel 
meccanismo estradizionale. 
  Con la decisione-quadro in esame si assiste finalmente ad una concreta 
applicazione ed estrinsecazione di quella tanto decantata cooperazione 
giudiziaria, caratterizzante il cd. Terzo Pilastro dell’UE, implicante una
Introduzione 
 6 
continua collaborazione e concertazione tra Stati, tanto nella fase 
legislativa, quanto in quella esecutiva.  
  Viene difatti lasciato ai singoli Stati il compito di recepire, nei propri 
ordinamenti nazionali, la disciplina introdotta dalla decisione-quadro, nei 
limiti degli obiettivi da questa evidenziati. 
  Il punto di maggior attrito s’individua proprio nel recepimento interno 
di uno strumento legislativo di così vasta portata, specie se rapportato 
agli effetti che tale decisione è destinata a produrre; ci riferiamo alle 
conseguenze che può portare con sé l’introduzione, in un ordinamento 
come il nostro, di un istituto quale quello in questione: sorgono tutta una 
serie di problematiche connesse con la compatibilità di tali disposizioni 
con l’intero impianto costituzionale, ma soprattutto, ancor prima, si 
registra la strenua volontà di ciascuno Stato membro di difendere la 
propria sovranità, messa in seria discussione dal palese evolversi di una 
legislazione sovra-nazionale, in grado oramai di sostituirsi, o forse 
meglio di sovrapporsi, a quella interna. 
  Non a caso l’Italia è stata l’ultimo Paese a dotarsi di una legge di 
attuazione, la n°69 del 2005, frutto di un complesso e concitato iter 
parlamentare, chiaro segnale della contraddittorietà di una disposizione 
di non facile conciliazione con i principi vigenti di carattere 
costituzionale.
Introduzione 
 7 
  Oggetto dello studio sarà un approfondimento destinato 
necessariamente a partire dalle fonti (sia comunitarie che interne di 
recepimento) e dai principi giustificatori dell’istituto, per poi meglio 
analizzare il recepimento nel nostro ordinamento, in rapporto soprattutto 
con le garanzie costituzionali vigenti. 
 Inevitabile un approccio che tenga conto del continuo evolversi dello 
stesso apparato normativo dell’Unione europea, con un sovrapporsi di 
riforme e modifiche che vanno da Maastricht a Lisbona, passando per 
Amsterdam, Nizza, senza dimenticare Laecken, Tampere e via 
discorrendo. 
  La creazione di uno spazio unico di libertà, sicurezza e giustizia ha dato 
vita così all’istituto del mandato d’arresto europeo, la cui perfetta 
attuazione è però lasciata nelle mani dei singoli Stati membri, non tutti 
caratterizzati da identiche tradizioni culturali e giuridiche. 
  Uno sguardo particolare sarà dedicato alle diverse procedure di 
consegna previste, sempre tenendo sotto osservazione l’istituto 
dell’estradizione, l’antecedente storico per eccellenza: costante ed 
inevitabile sarà un raffronto con la disciplina che il codice di procedura 
penale (che ricordiamo rimane vigente nei rapporti che il nostro Paese 
instaura con gli Stati non appartenenti all’Unione) dedica alla materia. 
  Un punto di riferimento che anche il nostro legislatore ha tenuto saldo, 
cogliendo di esso i lati già collaudati ed adattandoli, dove possibile, alla
Introduzione 
 8 
nuova disciplina, ma soprattutto prendendo le distanze da quelle 
peculiarità che rendevano (e rendono tuttora) l’estradizione un istituto 
obsoleto, contraddistinto da procedure lente e macchinose. 
  Verranno quindi esaminate le varie procedure previste dalla legge di 
attuazione, tanto nell’ipotesi che sia lo Stato italiano a richiedere (come 
Stato d’emissione) la consegna della persona, quanto nella circostanza 
opposta, allorché la nostra autorità giudiziaria si veda recapitare un 
mandato d’arresto europeo. 
  Obiettivo sarà effettuare un’analisi più corretta possibile dell’istituto, 
segnatamente alla luce delle valutazioni fatte principalmente dalla 
dottrina, molto attenta alla nuova materia, ma soprattutto dalla 
giurisprudenza, attivissima, ma non sempre univoca.
La decisione quadro N° 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo 
 
 
 
 9 
CAPITOLO I 
LA DECISIONE QUADRO N° 2002/584/GAI RELATIVA AL 
MANDATO D’ARRESTO EUROPEO
La decisione quadro N° 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo 
 
 
 
 10 
1.1 
I PRINCIPI GIUSTIFICATORI DELLA DECISIONE 
QUADRO 
 
1.1.1 
a) COOPERAZIONE GIUDIZIARIA TRA STATI MEMBRI 
 
  Il Trattato di Maastricht, firmato il 7 Febbraio 1992, dà una spinta decisiva 
al processo d’integrazione tra i Paesi europei, sorto con i Trattati di Roma 
del 1957, istitutivi delle Comunità Europee.  
  Con Maastricht i Paesi aderenti si danno un nuovo assetto e una nuova 
fisionomia istituzionale e legislativa.  
  La nascente Unione Europea poggia ora su tre pilastri ben definiti: il primo 
(titoli II, III, IV) è costituito da norme che modificano i trattati istitutivi 
delle tre originarie Comunità (CEE, CECA, CEEA); il secondo si occupa 
della politica estera e di sicurezza comune (titolo V); il terzo individua come 
suo campo d’azione la giustizia e gli affari interni (titolo VI).  
 Trattato di Maastricht che si affianca agli accordi comunitari già esistenti 
senza sostituirli, sempre nell’ambito dello stesso processo d’integrazione 
avviato, come detto, con i Trattati di Roma
1
. 
                                                 
1
 B.Piattoli, Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Milano, 2002, p. 68, n. 12.
La decisione quadro N° 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo 
 
 
 
 11 
 Tuttavia il concetto di “pilastri”, già messo in seria discussione dal testo  
della Costituzione europea
2
, sembra destinato a dissolversi alla luce del  
Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai capi di Stato e di 
Governo dei 27 Stati membri. 
  Il nuovo Trattato istituzionale dell’Ue, che rimpiazza la bozza di 
Costituzione bocciata nel 2005 nei referendum in Francia e Olanda, 
modifica, senza sostituirli, il Trattato sull’Unione Europea (TUE) e il 
Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE). 
  In particolare quest’ultimo subisce una modifica denominativa di non poco 
conto, diventando il “Trattato sul funzionamento dell’Unione”, in modo tale 
da sancire la sostituzione e la successione della stessa Unione alle Comunità 
europee, ponendo fine alla loro eterna distinzione, trascinatasi fin dai tempi 
di Maastricht. 
  Con Lisbona, vengono riprese alcune intenzioni di fondo che, a suo tempo,  
furono inserite nel “Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa
3
“, tra 
le quali si segnala proprio la progressiva ed auspicata soppressione 
dell’attuale struttura a tre pilastri dell’Unione; ciò nonostante, la politica 
                                                 
2
Sul punto, G. Dalia, L’adeguamento della legislazione nazionale alla decisione quadro tra esigenze di 
cooperazione e rispetto delle garanzie fondamentali, in L. Kalb (a cura di), Mandato di arresto europeo e 
procedure di consegna, Milano, 2005,  n. 5, sottolinea il tentativo, all’interno del testo della Costituzione 
europea, di realizzare un generale quadro giuridico comune, con identice regole e procedure per ciascun 
settore. 
3
 Firmato a Roma il 29 ottobre 2004 e ratificato nel nostro Paese con la legge 7 aprile 2005, n° 57; tuttavia 
non tutti gli Stati aderenti hanno operato allo stesso modo, dal momento che la risposta negativa ai 
referendum popolari indetti in Francia e nei Paesi Bassi  (dove non si è ritenuta necessaria una legge di 
attuazione) ha, di fatto, congelato l’intero iter di ratifica, costringendo così l’Unione a ridimensionare il 
testo originario (non più definita Costituzione), optando per un Trattato di riforma, ossia quello firmato a 
Lisbona il 13 dicembre 2007.
La decisione quadro N° 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo 
 
 
 
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estera e di sicurezza comune (PESC), può ritenersi ragionevolmente il 
settore maggiormente preso in considerazione nel Trattato di riforma: basti 
pensare che l’Alto rappresentante dell’Unione (colui che nella Costituzione 
europea doveva chiamarsi Ministro degli Affari esteri) sarà il mandatario del 
Consiglio in ordine alla politica estera ed alla sicurezza comune, con poteri 
rafforzati rispetto al passato: la capacità di azione dell'Unione in materia di 
libertà, sicurezza e giustizia sarà potenziata, consentendo di rendere più 
incisiva la lotta alla criminalità e al terrorismo. 
  In attesa che tutti gli Stati membri ratifichino, con apposite leggi, il Trattato 
di Lisbona, quest’ultimo non può ancora dirsi vigente; tuttavia le modifiche 
che intende apportare al Trattato Ue (precisamente a quello coincidente con 
le riforme di Nizza) sono destinate a cambiare, ed anche notevolmente, 
l’impianto istituzionale fin qui conosciuto, anche e soprattutto nell’ottica di 
una politica sempre più rivolta ad un processo di armonizzazione e di 
integrazione, resosi necessario dall’allargamento a ventisette Paesi, non tutti 
con eguali tradizioni giuridiche e culturali. 
  Processo d’integrazione che non può assolutamente prescindere da una 
sempre più ferma “cooperazione” anche in campo giudiziario, soprattutto 
alla luce delle modifiche apportate dal Trattato di Amsterdam del 1999, che 
trasferisce molti settori al primo pilastro (come ad esempio la cooperazione
La decisione quadro N° 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo 
 
 
 
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in campo civile), comunitarizzando materie che in precedenza erano trattate 
esclusivamente in ambito intergovernativo.  
  Non si tratta soltanto di semplici modifiche denominative, dal momento 
che vengono coinvolti quelli che sono gli stessi strumenti giuridici, 
attraverso i quali realizzare tale forma di cooperazione.  
  Ricordiamo innanzitutto che in seno al terzo pilastro vige il  metodo 
intergovernativo (in contrapposizione al metodo comunitario), caratterizzato 
in primo luogo dal diritto d’iniziativa riservato alla Commissione, in 
concorrenza con ciascuno Stato membro, e poi dal ricorso generalizzato al 
metodo dell’unanimità in sede di Consiglio. 
  Ciò determina un’inevitabile concertazione tra i singoli rappresentanti 
nazionali, nell’ottica di uno schema cooperativo, al fine di giungere alla 
stesura di atti comuni, frutto di una reale armonizzazione tra le rispettive 
vedute.  
  Per quanto concerne, invece, il ruolo degli altri attori istituzionali, va 
segnalato che il Parlamento Europeo non sarà più semplice destinatario di 
un’informazione sui lavori svolti, ma dovrà necessariamente fornire il 
proprio parere preventivo in ordine a qualunque delle misure previste 
dall’art 34 TUE (con particolare riguardo verso le decisioni quadro). 
  Con Amsterdam, prende così forma definitivamente il terzo pilastro,  
concentrato di fatto esclusivamente sulla “cooperazione giudiziaria e di
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polizia in materia penale”, con nel mirino un obiettivo non poco ambizioso, 
la creazione di un unico spazio di libertà, sicurezza e giustizia all’interno del 
territorio dell’UE. 
  Già nel 1998, lo stesso Consiglio GAI
4
 adotta, nella seduta del 3 Dicembre, 
un Piano d’Azione
5
, nel quale si puntualizza proprio il concetto di  “unico 
spazio” nelle sue accezioni di sicurezza, libertà e giustizia, assegnandosi un 
periodo di cinque anni per la realizzazione delle priorità riguardanti il 
raggiungimento di tale obiettivo: si sottolinea l’esigenza e la consapevolezza 
di dover necessariamente migliorare la cooperazione giudiziaria in materia 
penale, sia con Paesi membri che con Paesi terzi.  
  Necessità che deriva dalla presa di coscienza di dover assecondare una 
libera circolazione delle persone all’interno dello spazio territoriale europeo, 
ma al tempo stesso permettere che tale circolazione avvenga in condizioni di 
parità e di omogeneità di trattamento, senza tollerare differenze giuridiche, 
sociali, civiche e politiche, inaccettabili secondo l’impianto di Maastricht.  
  Si tratta dunque di uno spazio composito, in cui gli elementi di sicurezza, 
libertà e giustizia, rappresentano punti di uno stesso insieme. 
  Il tema della cooperazione giudiziaria penale è sempre stato al centro dei 
pensieri della Comunità Europea. I primi passi verso la realizzazione di una 
comunanza di intenti e di azioni tra gli Stati membri sono stati mossi già nel 
                                                 
4
 Acronimo che sta per: Giustizia e Affari Interni. 
5
 In GUCE, C 19 del 23 Gennaio 1999.
La decisione quadro N° 2002/584/GAI relativa al mandato d’arresto europeo 
 
 
 
 15 
1977, anno cui risale il progetto espace judiciaire pénal européen, promosso 
dal Presidente francese Giscard d’Estaign al vertice dei Capi di Stato e di 
Governo. Dotata di maggiore concretezza, sembra essere invece l’esperienza 
di otto anni maturata nel quadro della Cooperazione Politica Europea (CPE), 
cooperazione intergovernativa introdotta dall’Atto Unico Europeo del 1986, 
dai cui lavori però sono scaturite soltanto un numero ristretto di convenzioni 
(si ricordi fra tutte quella sul ne bis in idem del 1987), tra l’altro neppure 
ratificate dalla totalità degli Stati membri, come primo indice di un 
atteggiamento prudente e difensivo da parte di ciascuno di essi, a strenua 
difesa della propria sovranità nazionale. 
  Nasce proprio da questa mancanza di solennità, o come qualcuno ha 
scritto
6
, da una situazione di quasi clandestinità, l’esigenza di 
istituzionalizzare la questione e dar vita al terzo pilastro dell’Unione 
Europea, secondo gli sviluppi e i rafforzamenti già citati.  
  Da un punto di vista prettamente normativo, la cooperazione giudiziaria 
trova una sua giustificazione nello stesso art. 31 TUE, dove si fa riferimento 
                                                 
6
 L. Salazar, La cooperazione giudiziaria in materia penale, in N. Parisi e D. Rinoldi (a cura di), Giustizia 
e affari interni nell’Unione Europea: il “terzo pilastro del Trattato di Maastricht”, Torino, 1998, p. 136. 
L’ Autore, nell’esaminare i tentativi storici di creare un embrionale status di cooperazione in campo 
europeo, mette in evidenza proprio la difficoltà dei singoli Stati, ad accettare un approccio comune delle 
tematiche, dietro preferenze per un sistema ancora basato su rapporti intergovernativi. Dello stesso parere, 
E. Anodina, Cooperazione-integrazione penale nell’unione europea, in Cassazione Penale, 2001, p. 2898 
ss., che pone l’accento, tra le altre considerazioni, sulla riluttanza degli Stati ad un impiego generalizzato di 
forme avanzate di cooperazione, con approcci di taglio ancora essenzialmente intergovernativo, che 
inesorabilmente limitavano l’incidenza e la pregnanza di esperienze sul modello della CPE; sul punto v. 
anche D. Manzione, Il mandato europeo di arresto dalla decisione quadro alla legge attuativa, in 
Legislazione Penale, 2005, p. 393, secondo il quale “chiudersi in casa non è un modo per scongiurare 
pericoli né una seria e valida alternativa ad una sicurezza e ad una giustizia in grado di dare risposte tanto 
comuni quanto tempestive e maggiormente credibili”.
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ad azioni comuni che gli Stati aderenti devono cercare d’intraprendere, sotto 
forma di coordinamento e dialogo tra i ministeri competenti e le autorità 
giudiziarie. 
  Le premesse qui esposte trovano un loro concreto sviluppo nei lavori 
effettuati durante il Consiglio Europeo tenutosi a Tampere il 15 e 16 Ottobre 
1999, non a caso appositamente dedicato al tema della giustizia e degli affari 
interni, resosi attuale soprattutto alla luce delle recenti innovazioni apportate 
dal Trattato di Amsterdam.  
  Vengono tracciate le linee-guida per una migliore realizzazione 
dell’auspicato spazio giudiziario europeo; sul punto, da un attento esame 
delle Conclusioni
7
,  si possono ricavare delle  interessanti considerazioni. 
  La creazione di un mercato unico e quindi di un’unione economica e 
monetaria deve costituire un monito, un chiaro segnale della reale possibilità 
di dar vita ad un analogo risultato anche in campo giudiziario
8
; tornando ai 
concetti di libertà, sicurezza e giustizia, si evidenzia che “per godere della 
libertà è necessario uno spazio autentico di giustizia, in cui i cittadini 
possano rivolgersi ai tribunali e alle autorità di qualsiasi Stato membro con 
la stessa facilità che nel loro”
9
.  
                                                 
7
 In Bollettino UE, 10-1999, consultabile anche all’indirizzo http://europa.eu/bulletin/it/9910/i1002.htm. 
8
 Sul punto, v. D. Manzione, Decisione-quadro e legge di attuazione: quali compatibilità? Quali 
divergenze?, in M. Chiavario (diretto da), Mandato d’arresto europeo: commento alla legge 22 aprile 2005 
n°69, Torino, 2006, p. 2, dove si evidenzia il clima entro il quale nasce il Consiglio straordinario di 
Tampere, ossia sotto l’influsso delle preoccupazioni legate alle progressive eliminazioni proprio delle 
barriere in “area Schengen” , inevitabilmente in grado di coinvolgere anche il settore “giustizia”. 
9
 Si tratta della Conclusione n°5 dello stesso vertice di Tampere.
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 17 
  È proprio in occasione del vertice di Tampere che viene istituito l’Eurojust, 
organismo avente il compito di assicurare il coordinamento delle attività 
svolte dalle autorità nazionali competenti in materia penale, che si compone 
di magistrati o funzionari di polizia distaccati da ogni Stato membro, 
destinati a formare una Rete giudiziaria europea: si tratta del primo 
organismo europeo nel settore, a carattere sovranazionale
10
. 
  La decisione istitutiva di Eurojust (2002/187/GAI), individua gli obiettivi 
dell’organismo, riconducibili ad una doppia tipologia, che vanno dal 
rafforzamento delle già esistenti forme di cooperazione, fino a prevedere 
meccanismi di coordinamento delle indagini e delle azioni penali. 
 Trova dunque attuazione la più volte invocata cooperazione giudiziaria, 
specie se rapportata con l’Europol, deputata a sua volta all’attività di 
informazioni e di intelligence, soprattutto nel campo del terrorismo e della 
criminalità organizzata; ne deriva la figura di Europol come elemento chiave 
della lotta al crimine internazionale, dal momento che lo stesso Vertice di 
Tampere auspica l’impegno a promuovere la cooperazione dotando tale 
organismo dei più ampi poteri, anche attraverso una rete di ricerca, 
                                                 
10
 La precedente esperienza dei magistrati di collegamento, previsti dall’azione comune 96/277/GAI del 22 
aprile 1996, prevede soltanto degli strumenti cooperativi essenzialmente bilaterali e non tipizzati, aventi 
prevalentemente funzioni di scambio e di informazione tra i sistemi giudiziari: non è un caso che i 
magistrati di collegamento siano sopravvissuti all’istituzione di Eurojust, come sintomo della mancanza di 
un organismo centrale, all’interno dell’Unione. La stessa Rete giudiziaria europea, organo multilaterale 
istituito dall’azione comune 98/428/GAI del 29 giugno 1998,  manca dell’idoneità a stimolare e migliorare 
il coordinamento delle indagini e delle azioni penali: è da queste premesse che nasce Eurojust.