L'Ici: analisi e prospettive

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CAPITOLO  1 
INQUADRAMENTO DELL’ISTITUTO.
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1.1 - L’IMPOSTA COMUNALE SUGLI IMMOBILI. 
  E’ noto che con la riforma degli anni 1971-1973 al tradizionale dualismo tra 
finanza locale ed erariale venne sostituito il principio-obiettivo dell’unicità della 
finanza pubblica, in cui sostanzialmente il solo titolare del potere d’imposizione 
era lo Stato. 
  Negli anni successivi tale visione centralistica è stata sottoposta a dure e 
convincenti critiche sia da parte della dottrina (costituzionalisti, tributaristi, 
scienziati delle finanze) che da parte delle forze politiche. Inoltre, mentre v’è 
stata una costante e gravosa espansione quantitativa delle entrate tributarie 
locali, è quasi sempre mancato l’ampliamento della autonomia impositiva vera e 
propria dal punto di vista qualitativo o normativo (riguardante, cioè il potere di 
istituire o modulare il tributo e non solo di riscuotere e/o accertare).  
  Soltanto con l’art. 54 della legge 8 giugno 1990, n. 142 sembra delinearsi un 
nuovo sistema delle entrate degli enti locali, ma tale articolo delinea solo i 
principi ai quali dovrebbe uniformarsi l’autonomia tributaria degli enti locali, 
indicando le categorie generali dei tributi (imposte, tasse, tariffe, eccetera) che 
potranno essere istituiti e non pure le fattispecie impositive (i presupposti, 
l’oggetto). 
  Pertanto la concreta attuazione di tali principi e, la specifica individuazione 
delle singole fattispecie impositive e dell’intera disciplina dei nuovi tributi locali 
è demandata dalla legge n. 142 a leggi da emanarsi in seguito. 
  Nel quadro delineato dall’art. 54 della legge n. 142/1990 deve essere collocata 
la disciplina sulla “finanza degli enti territoriali” posta dall’art. 4 della legge 23 
ottobre 1992, n. 421, che ha delegato il Governo ad emanare uno o più decreti 
legislativi “al fine di consentire alle regioni, alle Province ed ai Comuni di
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provvedere ad una rilevante parte del loro fabbisogno finanziario attraverso 
risorse proprie” 
  In particolare, secondo la legge delega, i decreti dovranno provvedere 
all’istituzione, a decorrere dall’anno 1993, dell’imposta comunale immobiliare 
(Ici), che veniva vista come la soluzione più sicura per riattribuire ai Comuni la 
sottratta autonomia impositiva. 
 Erano state proposte due differenti ed anzi contrapposte, versioni dell’imposta 
immobiliare (ILCI): la reddituale e la patrimoniale. 
  La prima individuava il presupposto del tributo nel “godimento di redditi 
continuativi in denaro o in natura” prodotti dagli immobili siti nel comune, 
determinava la base imponibile, costituita dai redditi di tutti gli immobili, terreni 
e fabbricati, recependo i criteri adottati ai fini dell’IRPEF; demandava la 
determinazione dell’aliquota ai Comuni in misura unica entro i limiti del 10% e 
20%, rimettendo l’accertamento agli uffici erariali con la partecipazione del 
Comune. 
  Nella versione patrimoniale il presupposto era costituito dal possesso, a titolo 
di proprietà o di altro diritto reale, di immobili ubicati nel territorio comunale; 
l’imposta risultava commisurata al valore degli immobili, anziché al reddito; 
l’aliquota doveva essere determinata dal Comune tra il due e il quattro per mille 
e l’accertamento della base imponibile, diversa da quella delle imposte erariali, 
era riservato all’ente locale. 
  Se avverso la soluzione patrimoniale si evocavano sia le prevedibili difficoltà 
di accertamento dei valori sia il pericolo di incidere nel lungo periodo sul 
capitale stesso (dato che per il comparto residenziale vi era una crescita dei 
valori in misura molto più ampia e rapida di quella dei prezzi amministrati,cioè 
dell’equo canone), molteplici erano gli argomenti che venivano addotti in suo 
favore. 
  In particolare, si rilevava: a) che la versione patrimoniale avrebbe colpito 
anche le aree fabbricabili (immobili privi di reddito nel breve periodo, ma che si
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incrementano di valore in modo elevato); b) che la paventata difficoltà di 
accertamento dei valori avrebbe potuto essere superata assumendo indici di tipo 
catastale o simili; c) che, infine, non doveva essere visto con sfavore un 
incentivo di ordine fiscale alla circolazione dei cespiti immobiliare. 
  Dopo oltre un decennio, l’imposta locale sui cespiti immobiliari (ILCI) da 
semplice ipotesi riformatrice era destinata a divenire, in virtù dell’art. 4 della 
legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 e del decreto legislativo 30 dicembre 1992, 
n. 504, una concreta realtà normativa assumendo la denominazione, 
parzialmente diversa, di imposta comunale sugli immobili (ICI). 
  Con la legge delega n. 421/1992 ed il relativo D.Lgs. n. 504/1992 si è adottata 
la soluzione patrimoniale, in un contesto, peraltro, in cui appaiono in buona 
parte superati gli inconvenienti ad essa addebitati (valori crescenti più 
rapidamente del reddito, difficoltà di accertamento). 
  Si deve rilevare, infatti, che il legislatore, contemporaneamente all’istituzione 
dell’ Ici, ha disposto l’uscita dall’ambito dell’equo canone delle nuove 
costruzioni per intero e di quelle già esistenti parzialmente(a certe condizioni, 
patti in deroga) (
1
). 
  Inoltre, il serio problema relativo alle difficoltà di accertamento per 
l’amministrazione comunale è stato (in parte) risolto con l’aggancio a parametri 
catastali (rimane, peraltro, aperto ed in modo grave il problema per quanto 
concerne l’opinabile valore delle aree fabbricabili). 
  Preso atto della scelta (patrimoniale) del legislatore, scelta che rappresenta una 
grande novità per il suo ordinamento, si pone in modo concreto il nodo della 
legittimità costituzionale di un’imposta comunale ordinaria sul patrimonio 
immobiliare. 
  Sul fatto che si tratta di un’imposta ordinaria sul patrimonio, non mi pare che si 
possa assecondare l’impostazione di quella dottrina che dubita della legittimità 
costituzionale (ex.artt. 53 e 42 della Costituzione) di quel tributo che “colpisca 
                                                      
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 Vedi art. 11 legge n 359/1992
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indistintamente il patrimonio produttivo e cioè, per meglio chiarire non il bene 
prodotto, la ricchezza nuova ma la stessa fonte produttiva o la ricchezza già 
formata” (
2
). 
  Maggiori perplessità, invece, mi sembra che sussistano (ex artt. 3 e 53 della 
Costituzione), in considerazione del fatto che si è istituita un’imposta 
patrimoniale non generale, ma avente ad oggetto soltanto gli immobili. 
  E’ agevole osservare, infatti, come i principi della capacità contributiva e di 
eguaglianza troverebbero la loro più compiuta realizzazione in un’imposta 
ordinaria sul patrimonio, avente ad oggetto (o base imponibile) il valore netto 
del complesso unitario dei cespiti patrimoniali del soggetto passivo. 
  Una parte della dottrina, in proposito, ha rilevato che un’impostazione 
differenziata dei singoli cespiti patrimoniali sarebbe in contrasto col principio di 
capacità contributiva proprio perché spezza il nesso col valore netto 
complessivo dal patrimonio, determinando un’ingiustificata discriminazione del 
carico fiscale “in funzione della mera composizione del patrimonio 
posseduto,composizione che di per se stessa,non è indice di capacità 
contributiva e nemmeno una manifestazione di ricchezza”(
3
) (
4
). 
  Per un’altra parte della dottrina (
5
) i dubbi di legittimità costituzionale relativi 
ad un’imposta sul patrimonio limitata agli immobili possono essere superati 
ricordando: 
1. La tenue tassazione sul reddito immobiliare dovuta all’imperfezione del 
catasto; 
                                                      
2
 F. GAFFURI, Lezioni di diritto tributario (parte generale), Padova, 1989, 31-32 ss.e F. MOSCHETTI, Capacità 
contributiva, in  Enc. giur. Treccani, V, Roma, par. 3.7., 8. Anche C. ROSSANO, Imposte patrimoniali e 
Costituzione,in Riv. Dir. Fin.,1993, I, 396 ss., manifesta dubbi sulla legittimità costituzionale delle imposte patrimoniali 
istituite in Italia, cogliendo soprattutto la loro incoerenza e disarmonia col sistema tributario. 
3
 Così F. MAFFEZZONI, Patrimonio(imposta sul), in Enc. dir., XXXII, Milano, 321 ss. , il quale aggiunge “Così, ad 
esempio, un’imposizione patrimoniale a carico dei soli beni immobili o delle sole aree fabbricabili, da un lato, potrebbe 
comportare l’applicazione di un’imposta a carico di soggetti titolari di un patrimonio complessivo nullo, in quanto 
gravato da passività uguali o superiori al valore netto dei beni colpiti, dall’altro lato, esenterebbe totalmente da 
imposizione tutti i soggetti titolari di patrimoni complessivi netti anche cospicui, per il solo fatto che questi non 
comprendono beni immobili o aree fabbricabili” 
4
 Al contrario M. LECCISOTTI-C. GIANNONE, La finanza locale tra Scilla e Cariddi, in AA.VV. L’autonomia giudiziaria 
degli enti locali territoriali, Eti, 1994, Cap. I, par. 2.3., sembrano propendere con argomentazioni economiche, per 
un’imposta patrimoniale limitata agli immobili. 
5
 F.GALLO, L’autonomia tributaria degli enti locali, Bologna,401-403. Vedi anche S.STEVE, La riforma dei tributi 
locali, in Riv. Dir. Fin., 1963, I, 490 ss.
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2. La difficoltà od impossibilità dell’accertamento dei cespiti diversi dagli 
immobili e comunque le esigenze di politica economica che inducono a 
non colpire ulteriormente, ad esempio, i titoli. 
  Forse non tutte queste argomentazioni si possono ancor oggi condividere 
(visto anche il tempo trascorso da quando furono formulate) e quindi 
permangono i dubbi sulla costituzionalità di un’imposta patrimoniale che 
colpisca soltanto gli immobili e non pure forme di ricchezza materiale ed 
immateriale agevolmente accertabili. La prima considerazione che si deve 
svolgere riguarda l’autonomia impositiva, in vero, nonostante le 
aspettative e le conclamate velleità (
6
) l. Ici non ha realizzato alcun 
significativo decentramento dell’autonomia impositiva. Infatti il momento 
qualificante di tale autonomia (cioè quello della potestà normativa) 
sostanzialmente non è attribuito al Comune. Esso non ha il potere di 
istituire o meno il tributo (che è entrato in vigore nel 1993 in virtù della 
legge dello Stato) né quello di graduare con propria delibera la base 
imponibile e le aliquote, ma può soltanto stabilire la misura (unica) 
dell’aliquota tra il 4 ed il 7 per mille , fermo restando che in caso di 
mancata delibera si applica l’aliquota minima (
7
) stabilita dalla legge. Ma 
anche la potestà amministrativa (d’ imposione), che peraltro non è vera e 
propria manifestazione di autonomia impositiva, è ben poca cosa visto 
che la base imponibile (tranne che per le aree fabbricabili) viene 
automaticamente determinata in base alle rendite catastali moltiplicate per 
certi parametri. 
  Si può affermare, pertanto, che con l’Ici l’autonomia impositiva attribuita al 
comune (a parte la misura dell’aliquota) si riduce sostanzialmente nel controllo 
e nella riscossione del tributo. 
 
                                                      
6
 Vedi la Relazione al disegno di legge delega ove si parla di “esaltazione dell’autonomia impositiva a livelli locale”. 
7
 Art. 4 n. 6) legge delega 1992, n. 421 ed art. 6 D.Lgs. 1992 n. 504: A.M. PROTO , Appunti sulla determinazione 
dell’aliquota Ici, in Riv. Trib. Loc., 1993, 345 ss.
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1.2-  LA BASE IMPONIBILE. 
  L’art. 5 d.lgs. n. 504 individua espressamente il criterio generale di 
misurazione della base imponibile nel valore dei fabbricati,delle aree 
fabbricabili e dei terreni agricoli. 
  Ininfluenti nel calcolo della base imponibile sono gli eventuali debiti contratti 
dal soggetto passivo per l’acquisto o la costruzione del cespite medesimo. 
  Un siffatto calcolo dell’imposta sul patrimonio immobiliare lordo, secondo la 
dottrina prevalente, si esporrebbe a censura di legittimità costituzionale in 
riferimento agli artt. 3, 42, co. 3, e 53 Cost. 
  Dubbi di legittimità costituzionali sono stati inoltre avanzati sui criteri specifici 
di determinazione della base imponibile che si differenziano a seconda della 
tipologia del cespite immobiliare cui afferiscono: il valore dei fabbricati e dei 
terreni agricoli si ottiene mediante la c.d. capitalizzazione della rendita (
8
) ; il 
valore delle aree fabbricabili mediante il valore venale in comune commercio. 
Per i fabbricati iscritti in catasto la base imponibile è costituita dal prodotto tra 
le nuove rendite catastali ed i moltiplicatori fissi previsti per ciascuna categoria 
catastale. E’ stato sottolineato che: a) l’elevatezza di tali moltiplicatori; b) la 
vincolatività e/o incontrovertibilità dei valori che ne derivano espongono la 
disciplina a censure di legittimità costituzionale per violazione del principio di 
effettività della capacità contributiva e di ragionevolezza.  
  Secondo la stessa dottrina, da un esame complessivo del sistema tributario 
italiano,oltre che dalla stessa disciplina dell’ ICI,  si ravviserebbe l’esigenza che 
                                                      
8
 Si deve altresì rilevare come i criteri di determinazione delle rendite siano diversi a seconda che abbiano ad oggetto 
terreni o fabbricati; per i terreni il calcolo delle rendite viene effettuato detraendo dal valore dei prodotti mediamente 
ottenuti con l’impiego degli ordinari metodi di coltivazione, valutati in base ai prezzi medi del periodo di riferimento, le 
spese di produzione e manutenzione dei fondi; per i fabbricati a destinazione speciale la rendita viene determinata per 
stima diretta; per gli altri fabbricati si deve ripercorrere l’evoluzione normativa connotata da tre fasi: nella prima 
risalente al d.P.R n. 1142 del 1949, si prevedeva che le rendite fossero desunte dai canoni annui di affitto normalmente 
ritraibili dalle unità immobiliari,opportunamente corretti; nella seconda, iniziata con  l’emanazione del D.M. 20 gennaio 
1990, si disponeva dapprima la revisione delle tariffe sulla base “del valore unitario di mercato,ordinariamente 
ritraibile” per poi stabilirsi con  il d.l. n. 16 del 1993, conv.  con mod. L. n. 75 del 1993 che a decorrere dal 1 gennaio 
1997 le tariffe avrebbero dovuto essere nuovamente revisionate facendo riferimento ai valori di mercato degli immobili 
e delle locazioni; nella terza, iniziata con la legge delega n. 662 del 1996 viene tra l’altro previsto che la rendita 
catastale delle unità immobiliari urbane debba essere individuata sulla base “dei canoni annui ordinariamente ritraiili” e 
“dei valori di mercato degli immobili,determinandone la redditività attraverso l’applicazione di saggi di rendimento 
ordinariamente rilevabili nel mercato edilizio locale per unità immobiliari analoghe”.
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un’imposta diretta ad assoggettare a tassazione il valore capitale di beni 
immobili debba assumere a parametro dell’imposizione il valore venale in 
comune commercio; in materia di ICI l. art. 5, co. 5, d.lgs. n. 504 stabilisce che 
per le aree fabbricabili “il valore è costituito da quello venale in comune 
commercio al 1 gennaio dell’anno di imposizione,avendo riguardo alla zona 
territoriale di ubicazione, all’indice di edificabilità, alla destinazione d’uso 
consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari 
per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato della vendita di aree aventi 
analoghe caratteristiche”. 
  Pertanto,con riferimento ai tributi che assumono come base imponibile il 
valore capitale di beni immobili,il legislatore appare ispirato al principio 
generale dell’adozione del parametro del valore venale in comune commercio 
come valore base e valore fondamentale per la commisurazione della relativa 
imposizione. 
  Con il metodo di determinazione della base imponibile adottato in materia di 
ICI per i fabbricati e i terreni agricoli il legislatore ha invece adottato dei criteri 
legali e automatici di capitalizzazione. 
  Criteri che nella disciplina di determinazione della base imponibile ICI 
acquistano l’efficacia di una presunzione assoluta dal momento che al 
contribuente è preclusa la possibilità di contestare il valore risultante da detti 
criteri anche nell’ipotesi in cui il contribuente medesimo sia in grado di provare 
che il valore reale di mercato si discosta dal primo. Alla luce di tali 
considerazioni è stato lamentato che il criterio di determinazione della base 
imponibile, fissato dall’art. 5, co. 2, d.lgs. n. 504 si porrebbe in contrasto con 
detta direttiva fondamentale del sistema tributario e con la stessa struttura 
impositiva dell’ ICI. 
  La Corte cost. con la sentenza n. 111 del 1997 ha rigettato le censure di 
costituzionalità sollevate al riguardo ritenendo “che l’adozione dei moltiplicatori 
fissi e la incontrovertibilità della loro misura non sono altro che la logica
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conseguenza dei dati utilizzati dal legislatore per pervenire alla determinazione 
del valore del bene”. 
  Per gli immobili di interesse storico o artistico di cui all’art. 3 della L. 1 giugno 
1939 n. 1089, e succ. mod., la base imponibile è costituita dal prodotto tra la 
rendita catastale determinata mediante l’applicazione della tariffa d’estimo di 
minore ammontare tra quelle previste per le abitazioni della zona censuaria nella 
quale è sito il fabbricato e moltiplicatori fissi (art. 2 d.l. 23 gennaio 1993,n. 16 
conv. dalla L. 24 marzo 1993 n. 75)  (
9
). 
  Per i fabbricati non iscritti in catasto (fatta eccezione per quelli classificabili 
nel gruppo catastale D) e per i fabbricati per i quali sono intervenute variazioni 
permanenti, il valore è determinato con riferimento alla rendita catastale di 
fabbricati similari già iscritti (art. 5, co. 4, d.lgs. n. 504). 
  Mentre per la determinazione della base imponibile dei terreni agricoli il 
criterio di calcolo è sostanzialmente analogo a quello sopra descritto per i 
fabbricati iscritti in catasto,dovendosi moltiplicare il reddito dominicale 
risultante in catasto per settantacinque. 
  La base imponibile delle aree fabbricabili è data dal valore venale in comune 
commercio al 1 gennaio dell’anno d’imposizione,avendo riguardo ad una serie 
di parametri fissati dalla legge.  
  Ai sensi dell’art. 59, co. 1 lett. g), d.lgs. 446 al dichiarato fine di ridurre al 
massimo l’insorgenza del contenzioso è stato demandato ai comuni il potere di 
determinare con regolamento, periodicamente e per zone omogenee, i valori 
venali in comune commercio delle aree fabbricabili stabilendo altresì la 
limitazione del potere di accertamento del comune  qualora l’imposta sia stata 
versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato. 
  L’art. 5 d.lgs n. 504/92 contiene le disposizioni per la determinazione della 
base imponibile degli immobili da assoggettare all’ Ici, ma nel calcolo della 
base imponibile (prima di effettuare la moltiplicazione della rendita) è da tenere 
                                                      
9
 In argomento vedi TRIMELONI, Immobili di eminenti pregi artistici o storici e disciplina dell’ ICI in, Fin. Loc., 
1994, 501 ss..