L'applicazione della decisione quadro 584/2002/GAI relativa al mandato d'arresto europeo nell'ordinamento giuridico italiano

8 
 
CAPITOLO UNO 
 
VERSO UNO “SPAZIO GIUDIZIARIO EUROPEO” 
 
 
SOMMARIO: 1.1. Convenzione europea di estradizione di Parigi. – 1.2. Le origini 
della cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni. – 1.3. 
Dall’Accordo di Schengen alla Convenzione di Dublino. – 1.4. Il Trattato di 
Maastricht. – 1.5. Il Trattato di Amsterdam. – 1.6. Il Consiglio europeo di 
Tampere. – 1.6.1. Le prospettive post Tampere. – 1.7. Il Trattato di Nizza. – 1.8. 
Dal Consiglio europeo di Laeken al Trattato di Lisbona. 
 
1.1. Convenzione europea di estradizione di Parigi 
La Convenzione europea di estradizione, firmata a Parigi il 13 dicembre 1957, ed 
entrata in vigore il 18 aprile 1860, fu istituita per dare una risposta (non più 
attraverso i tradizionale strumenti degli accordi bilaterali, ma attraverso appunto 
lo strumento convenzionale) al crescente fenomeno dei crimini e dei reati non 
solo più a livello nazionale ma anche a livello sovranazionale
1
. In primo luogo, 
all’articolo 1 si afferma che “le Parti contraenti s’impegnano a consegnarsi 
reciprocamente, secondo le norme ed alle condizioni determinate, le persone che 
sono perseguite per un reato o ricercate per l’esecuzione di una pena o di una 
misura di sicurezza, dalle autorità giudiziarie della parte richiedente”. In secondo 
luogo all’articolo 2 si afferma, tra le numerose disposizioni, che “ daranno luogo 
ad estradizione i fatti puniti, dalle leggi della parte richiedente e della parte 
                                                           
1
  www.giustizia.it
9 
 
richiesta, con una pena restrittiva della libertà o con una misura di sicurezza 
restrittiva della libertà nel massimo non inferiore ad un anno o con una pena più 
severa
2
. Quando la condanna ad una pena è stata pronunciata o la misura di 
sicurezza è stata inflitta sul territorio della parte richiedente, la sanzione 
pronunciata dovrà essere della durata dì almeno quattro mesi”. In terzo luogo, 
all’articolo 3 e 4  si parla delle ipotesi di limitazione all’esercizio della procedura 
estradizionale, cioè si afferma nello specifico che “ l’estradizione non sarà 
accordata se il reato per il quale è richiesta sia considerato dalla parte richiesta 
come reato politico o come fatto connesso a reato
3
 di tale natura oppure sia un 
reato di natura militare”. All’articolo 6 e 7 si regolamenta l’ipotesi del rifiuto 
estradizionale, dove, nel primo articolo, si afferma la facoltà, esercitabile da parte 
di ogni Stato contraente, di rifiutare l’estradizione dei propri cittadini, mentre, nel 
secondo articolo, si afferma che “ La Parte richiesta potrà rifiutare di estradare la 
persona reclamata per un reato che, secondo la propria legislazione, è stato 
commesso in tutto o in parte sul proprio territorio o in luogo assimilato al proprio 
territorio”. In ultimo, l’articolo 10 della Convenzione regolamenta il principio del 
ne bis in idem, affermando che “L’estradizione non sarà accordata quando la 
persona richiesta è stata giudicata in forma definitiva dalle autorità competenti 
della Parte richiesta, per il fatto od i fatti per i quali l’estradizione è domandata”. 
  
 
 
1.2. Le origini della cooperazione nel campo della giustizia e degli affari 
interni 
 
Storicamente l’attivazione di una cooperazione nel campo della giustizia e degli 
affari interni tra gli Stati membri della Comunità nasce dall’idea di aprire nelle 
relazioni tra di essi una pagina nuova, non contemplata dal sistema comunitario 
                                                           
2
  www.giurcost.org  
3
  www.diritto.it
10 
 
esistente
4
. Si tratta dell’idea, proveniente dal presidente francese Giscard 
d’Estaing, della creazione di uno “spazio giuridico europeo”,  durante il  
Consiglio europeo di Bruxelles del 1977. L’obbiettivo era quello di affiancare 
una nuova dimensione a quella economica-commerciale dei Trattati originali: a 
fianco di un “mercato comune” doveva costruirsi uno “spazio giudiziario”. La 
priorità era comunque assegnata alla sfera penale. Come suggeriva lo stesso 
Giscard d’Estaing, infatti, nel proporre una convenzione di estradizione 
automatica come primo mattone di questo “spazio giudiziario europeo”, l’input 
primario era far si che le frontiere non fossero un strumento a favore della 
criminalità terroristica. In altri termini, la prospettiva con cui veniva ad 
affacciarsi allora tra gli Stati membri il tema della cooperazione giudiziaria era 
quello dello Stato per così dire di “esportazione”, di provenienza del criminale
5
. 
Il primo segnale positivo in tal direzione fu l’Accordo di Dublino del 4 dicembre 
del 1979, relativo all’applicazione, tra gli Stati membri della Comunità, della 
Convenzione europea per la repressione del terrorismo del 27 gennaio del 1977. 
L’Accordo di Dublino aveva come obbiettivo quello di rendere più agevole 
l’adozione della convenzione del Consiglio d’Europa a tutti quei Paesi membri 
che non ne facevano parte. Fino alla metà degli anni ottanta non si hanno altre 
iniziative. Bisogna aspettare quell’epoca, infatti, per vedere una ripresa effettiva 
del dibattito sulla cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni
6
. 
Vi contribuiscono probabilmente due fattori collegati entrambi all’adozione 
dell’Atto unico europeo del 1986: da una parte, la cooperazione politica europea 
viene da questo istituzionalizzata; dall’altra parte, viene inserito nel Trattato CEE 
un inedito articolo 8A che, nel porre l’obbiettivo della realizzazione di un grande 
“mercato interno” entro il 1993, getta le basi per la creazione di uno “spazio 
senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, 
                                                           
4
  MARCHETTI M., Istituzioni europee e lotta al terrorismo, CEDAM, Padova, 1986, pag. 84 ss. 
5
  ADAM R., La cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni: da Schengen a Maastricht, 
in Rivista di diritto europeo, Giuffrè, 1994, pag. 225 ss. 
6
  LIBRANDO, La cooperazione giudiziaria nell’ambito della Comunità economica europea, in Diritto 
comunitario e degli scambi internazionali,SEDIT, Milano, 1990, pag. 7 ss.
11 
 
delle persone, dei servizi e dei capitali”. Con la prima, quell’insieme di attività 
che si svolgono tra gli Stati membri della Comunità hanno finito per trovare di 
fatto un quadro istituzionale di riferimento capace di razionalizzarle, pur 
rimanendo ferma la dimensione intergovernativa delle stesse. Dal canto suo, la 
previsione della creazione di uno “spazio senza frontiere” è venuta ad innestare 
un motivo nuovo nella tematica della cooperazione giuridica e giudiziaria tra gli 
Stati membri. Diversamente dall’ antica proposta di Giscard d’Estaing, dopo 
l’Atto unico questa cooperazione cessa di essere vista come un fine in se stesso, 
per collegarsi invece ad una finalità comunitaria in senso proprio. La stessa 
Commissione aveva infatti avvertito che l’abolizione delle frontiere 
intracomunitarie non poteva non collegarsi alla contemporanea predisposizione 
di tutta una serie di misure compensatorie in materia di asilo, di visti di ingresso, 
di controllo sulle armi, volte a far fronte al deficit di sicurezza che il venir meno 
dei controlli avrebbe comportato
7
. Identica preoccupazione fu espressa dagli Stati 
membri al momento di concludere l’Atto unico, visto che in una dichiarazione 
relativa agli articoli 13-19 rivendicavano il diritto di adottare tutte le misure 
“necessarie in materia di controllo dell’immigrazione da paesi terzi, nonché in 
materia di lotta contro il terrorismo, la criminalità, il traffico di stupefacenti e il 
traffico delle opere d’arte”. Se nella proposta di Giscard d’Estaing si privilegiava 
la prospettiva dello Stato di esportazione del criminale, qui l’ottica diventa quella 
dello Stato che rischia di importare criminali: infatti il pericolo è quello che il 
venir meno dei controlli alle frontiere agevoli anche la circolazione e la 
diffusione dei fenomeni criminali. Che sia per il rinnovato quadro della 
cooperazione politica, o che sia per il suo maggior collegamento con gli 
obbiettivi comunitari, fatto sta che dopo l’Atto unico si assiste ad una ripresa 
della cooperazione tra gli Stati membri nei settori della giustizia e degli affari 
interni. A partire dall’entrata in vigore dell’Atto unico si assiste alla conclusione 
                                                           
7
  GRASSO, La cooperazione giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri della Comunità europea, 
in Foro italiano, Roma,1987, pag. 1 ss.
12 
 
di una serie di convenzioni internazionali su aspetti specifici dell’assistenza 
giudiziaria in materia civile e penale. Si va dalle due convenzioni di Bruxelles 
del 25 maggio 1987 riguardanti rispettivamente la soppressione della 
legalizzazione dei documenti tra gli Stati membri della Comunità e il ne bis in 
idem, all’accordo concluso nella stessa occasione per l’applicazione tra tali Stati 
della Convenzione europea sul trasferimento delle persone condannate; da un 
Accordo di San Sebastian del 26 maggio 1989 sulla semplificazione e la 
modernizzazione delle forme di trasmissione delle richieste di estradizione (cd. 
Accordo telefax, perché consente l’utilizzo di questo strumento per l’inoltro di 
richieste di estradizione), all’Accordo tra gli Stati membri sul trasferimento dei 
procedimenti penali, adottato a Roma il 6 novembre 1990; dalla Convenzione 
infine, sempre di Roma e sempre del 6 novembre 1990, per la semplificazione 
delle procedure relative al recupero dei crediti alimentari all’estero, alla 
Convenzione di Bruxelles del 13 novembre 1991 relativa all’esecuzione delle 
condanne penali straniere. Ma al numero ed all’importanza delle iniziative non 
ha corrisposto pari successo in termini di operatività. Il numero delle ratifiche è 
stato bassissimo, cosicché la stragrande maggioranza delle convenzioni non sono 
riuscite a entrare in vigore. Le poche che lo sono, lo devono al fatto che, ferma 
restando la condizione della ratifica da parte di tutti gli Stati membri, ciascuno di 
questi al momento di procedervi può dichiarare di considerarla applicabile nei 
rapporti con qualsiasi altro Stato che la ratifichi facendo la medesima 
dichiarazione. Ciò rappresenta un fallimento del progetto di integrazione 
giuridica comune che tali iniziative miravano a realizzare tra questi Stati.  
 
1.3. Dall’Accordo di Schengen alla Convenzione di Dublino 
Nel 1985 a Schengen, cittadina lussemburghese al crocevia con Germania e 
Francia, cinque Paesi membri della Comunità ( i tre del Benelux, più Germania e 
Francia) concludevano un accordo diretto alla graduale eliminazione dei controlli
13 
 
alle frontiere comuni, accordo che sostanzialmente riprendeva tra di essi la 
regolamentazione contenuta in una precedente intesa franco-tedesca (l’Accordo 
di Saarbrucken) del 1984
8
. L’Accordo, prevedendo la progressiva abolizione dei 
controlli alle frontiere, richiedeva necessariamente l’adozione di forme più agili 
di cooperazione non solo di polizia, ma anche giudiziaria, tanto che tali strumenti 
sono stati introdotti con la Convenzione di applicazione di Schengen aperta alla 
firma il 19 giugno 1990 che appunto è andata ad integrare l’omonimo accordo. 
Codesta convenzione dà più completa semplificazione ai principi contenuti 
nell’accordo. Si tratta di un corpo di norme assai rilevante, soprattutto nel caso 
della convenzione
9
. Se l’accordo si limitava infatti, in più o meno una trentina di 
articoli, a sintetizzare alcune misure a breve e lungo termine per raggiungere 
l’obbiettivo prefissogli dall’alleggerimento delle frontiere, la convenzione arriva 
a ben 142 articoli. Ma ciò che più conta non è tanto l’incremento quantitativo di 
questo secondo atto, è la stessa prospettiva adottata che cambia, non risultando 
più rigidamente collegata alla regolamentazione dello specifico problema delle 
frontiere interne
10
. All’interno di essa si ritrova in effetti disciplinato uno spettro 
assai vasto di questioni che spaziano dall’attraversamento delle frontiere esterne 
e la regolamentazione dei visti di ingresso di corta e lunga durata alla 
cooperazione di polizia, dall’assistenza giudiziaria in materia penale al ne bis in 
idem, dall’estradizione al trasferimento dell’esecuzione di sentenze penali, dalla 
lotta agli stupefacenti all’acquisto, detenzione, fabbricazione e commercio di 
armi, per arrivare fino al trasporto e alla circolazione di merci. In materia 
estradizionale, ha ampliato i casi di estradabilità non attribuendo più rilievo: a) 
alle cause di sospensione della prescrizione sancite dallo Stato richiesto; b) 
all’amnistia pronunciata dalla Parte contraente richiesta; c) alla mancanza di 
condizioni di procedibilità, qualora le stesse siano necessarie solo per la 
                                                           
8
  PASTORE M. – NASCIMBENE B., Da Schengen a Maastricht, Giuffrè, Milano, 1995, pag. 26 ss. 
9
  ADAM R., La cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni, in Rivista di diritto 
internazionale, Giuffrè, Milano, 1991, pag. 232 
10
  GRASSO G., La cooperazione giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri della Comunità 
europea, in Foro italiano,Roma, 1987, pag. 458 ss.
14 
 
legislazione dello Stato richiesto (art. 62 della Convenzione di Schengen). Sono 
state previste altresì forme procedurali semplificate nell’ipotesi in cui 
l’estradando presti il proprio consenso alla consegna con possibilità di rinunziare 
anche alla applicazione del principio di specialità. (art. 66 della Conv. Schengen). 
Il tutto viene corredato da un sistema informativo: il SIS ( Servizio informativo 
Schengen), disciplinato da ben 27 articoli, e che è una banca dati a disposizione 
delle autorità competenti degli Sati parte per verifiche e controlli di polizia e 
doganali e l’amministrazione degli stranieri. Con Schengen si mette in piedi un 
sistema assai complesso, che va ad abbracciare quasi l’intero ambito di una 
cooperazione intergovernativa nei campi della giustizia e degli affari interni. 
Tuttavia, la frammentarietà delle innovazioni introdotte ha imposto l’adozione di 
ulteriori strumenti che portassero ad una effettiva revisione della disciplina 
dell’estradizione contenuta nella Convenzione europea. Un preciso input politico 
in tal senso è venuto dal Consiglio europeo di Bruxelles del 29 ottobre 1993 che 
si poi è tradotto nella Convenzione relativa alla procedura semplificata di 
estradizione tra gli Stati membri dell’Unione, aperta alla firma a Bruxelles il 10 
marzo 1995, sia quella relativa alla estradizione tra gli Stati membri, aperta alla 
firma a Dublino il 27 settembre 1996. La Convenzione di Bruxelles, al pari degli 
Accordi di Schengen, prevede la possibilità di una procedura semplificata di 
estradizione, subordinandone l’operatività a due specifiche condizioni: l’accordo 
dello Stato richiesto ed il consenso dell’estradando alla consegna, con eventuale 
rinuncia alla operatività del principio della specialità, efficace se prestato alla 
presenza di un difensore e dinanzi all’autorità giudiziaria competente. In tal 
modo si addiviene ad una consegna del soggetto in tempi ridotti.  
La Convenzione di Dublino ha rappresentato un ulteriore, significativo passo in 
avanti nella semplificazione della procedura estradizionale. Le più rilevanti 
novità introdotte concernono gli aspetti sostanziali dell’istituto, incidendo sui 
tradizionali motivi di rifiuto previsti dalla Convenzione europea di estradizione
15 
 
del 1957
11
. Infatti vi si contempla una generale presunzione di apoliticità dei reati 
oggetto di richiesta da parte degli Stati appartenenti all’Unione (art.5), anche al 
fine di attuare il comune impegno a prevenire e combattere la criminalità di tipo 
eversivo; vi è sancito il venir meno del requisito della cittadinanza quale motivo 
di diniego della estradizione (art. 7) ed insieme l’irrilevanza della prescrizione 
consumata secondo la legge dello Stato richiesto e l’attenuazione dell’incidenza 
del principio di specialità. In particolare detta Convenzione, limitatamente ai 
reati associativi, prevede il superamento del principio di doppia incriminazione, 
con la conseguenza che l’estradizione per i fatti-reato qualificati dalla legge dello 
Stato richiedente come reati di conspiracy o di associazione a delinquere deve 
essere concessa anche nell’ipotesi in cui l’ordinamento dello Stato richiesto non 
preveda tale figura criminosa. Il rilievo assunto dalle evocate Convenzioni è 
senz’altro notevole. Dal punto di vista giuridico, non solo perché queste 
rappresentano il tentativo di semplificare l’estradizione, ma soprattutto perché le 
stesse comunque saranno destinate a trovare attuazione, qualora ratificate, 
nonostante l’effetto sostanzialmente abrogativo connesso all’entrata in vigore 
della decisione quadro. Sotto l’aspetto politico, al pari della decisione quadro, ed 
a differenza della maggior parte degli accordi conclusi nell’ambito del Consiglio 
d’Europa, che ammettono l’adesione anche di Stati esterni al Consiglio, le 
Convenzioni impegnano soltanto i Paesi aderenti dell’Unione europea e 
riguardano quindi realtà nazionali la cui normativa interna, segnatamente per 
quanto concerne i diritti dell’imputato e del condannato, risulta, se non 
coincidente, quanto meno caratterizzata da un elevato grado di omogeneità, tale 
da giustificare il superamento di alcuni principi cardine in materia. Tuttavia, 
l’insufficiente numero di ratifiche statali, impedendo o, comunque, ritardando 
notevolmente l’entrata in vigore delle suddette convenzioni, ha ostacolato il 
processo di semplificazione della procedura estradizionale tra i Paesi 
                                                           
11
  MOSCONI, L’accordo di Dublino del 4 dicembre 1979, le Comunità europee e la repressione del 
terrorismo, in Legislazione penale, Giuffrè, Milano, 1986, pag. 543 ss.
16 
 
dell’Unione; ciò ha indotto la Commissione, nel perseguimento di tale obiettivo, 
a ricorrere allo strumento della decisione quadro che, stante il suo carattere 
vincolante, garantisce certezza di attuazione della nuova disciplina, anche se la 
stessa, a causa della libertà attribuita a ciascuno Stato membro nella scelta dei 
mezzi e delle forme di attuazione, comporterà, inevitabilmente, disparità di 
trattamento con ovvie ricadute per i diritti dei singoli, disparità che potranno 
essere evitate o, quanto meno attenuate, solo dando applicazione ai principi 
sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, nell’interpretazione 
degli stessi fornitane dalla giurisprudenza dalla Corte di Lussemburgo e di 
Strasburgo, che insieme alla Carta dei diritti di Nizza rappresenta l’unico 
parametro normativo, in tema di tutela dei singoli, comune agli Stati membri. 
 
 
1.4. Il Trattato di Maastricht 
Il trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio del 1992 ed entrato in vigore il 1° 
novembre del 1993, segna una svolta significativa nell’ambito della cooperazione 
giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri della Comunità Europea
12
. 
Dedica specificatamente alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari 
interni l’intero suo titolo VI, composto dagli articolo da K a K9. A tal proposito, 
l’articolo K1suddivide in nove punti i temi su cui dovrà vertere la cooperazione 
tra gli Stati membri nel campo della giustizia e degli affari interni. Ai primi tre 
posti vi sono la politica di asilo, le norme che disciplinano l’attraversamento 
delle frontiere esterne degli Stati membri da parte delle persone con 
l’espletamento dei relativi controlli e, infine, la politica d’immigrazione e quella 
da seguire nei confronti dei cittadini dei paesi terzi, politiche il cui oggetto viene 
indicato nelle condizioni di entrata, circolazione e soggiorno dei cittadini dei 
                                                           
12
  CURTI GIALDINO C., Il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea. Genesi, struttura, contenuto, 
processo di ratifica, Roma, 1993, pag. 16 ss.
17 
 
paesi terzi nel territorio degli Stati membri
13
. L’articolo K1 menziona, ai punti 4, 
5, 6, 7 e 8, la lotta contro la tossicodipendenza, la lotta contro la frode 
internazionale, la cooperazione giudiziaria in materia civile, in materia penale e 
doganale. Chiude il tutto il punto 9, relativo alla “cooperazione di polizia ai fini 
della prevenzione e della lotta contro il terrorismo, il traffico illecito di droga e 
altre forme di criminalità internazionale. Il fatto che la cooperazione nei settori 
della giustizia e degli affari interni abbia trovato posto nel Trattato di Unione non 
ha comportato affatto un abbandono per essa della strada intergovernativa a 
vantaggio dei meccanismi comunitari in senso proprio. Il carattere 
intergovernativo conservato dal Trattato di Maastricht alla cooperazione nei 
settori della giustizia e degli affari interni non esclude però la possibilità di un 
futuro travaso di materie dal titolo VI al Trattato CE. Tale possibilità è anzi 
formalizzata nello stesso Trattato di Unione. In base all’articolo K3, numero 1, il 
Consiglio da un lato costituisce la cornice formale nella quale “gli Stati membri 
si informano e si consultano reciprocamente… per coordinare la loro azione”, ma 
sono di sua esclusiva competenza l’emanazione di deliberazioni attraverso cui la 
cooperazione è destinata a prendere corpo; la procedura di voto è di regola 
l’unanimità. L’unica eccezione alla regola dell’unanimità, a parte le decisioni su 
questioni di procedura previste dall’articolo K4, numero 3, riguarda l’eventuale 
successiva adozione di misure di applicazione di quelle deliberazioni: il 
Consiglio può decidere, all’unanimità, che queste possano essere prese a 
maggioranza
14
. Dall’altro lato, la Commissione svolge il consueto ruolo di 
impulso: le spetta infatti l’iniziativa rispetto alle deliberazioni del Consiglio. La 
particolarità consiste qui nel fatto che tale potere non è né assoluto né esclusivo: 
essa lo condivide con gli Stati membri per le questioni da 1 a 6 dell’articolo K1, 
mentre è addirittura esclusa  per quanto riguarda la cooperazione in materia 
                                                           
13
  PARISI N. – RINOLDI D., Giustizia e affari interni nell’Unione europea, Giappichelli, Torino, 1998, 
pag. 133 ss. 
14
  CHITI – FAVILLA – LIMBERTI, Il terzo pilastro, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 
Giuffrè, Milano, 1997, pag. 799 ss.
18 
 
penale, la cooperazione doganale e la cooperazione di polizia, nell’ambito delle 
quali è previsto che l’iniziativa possa venire solo dagli Stati membri. Anche il 
Parlamento europeo trova il suo spazio nel quadro della cooperazione in materia 
di giustizia e di affari interni. Il suo coinvolgimento ha però i caratteri del 
controllo politico, ma questo si svolge in modo scarsamente incisivo anche a 
deliberazioni del Consiglio prive di efficacia vincolante propria. A tal proposito, 
l’articolo K6 prevede che il Parlamento sia “regolarmente” informato dei lavori 
del Consiglio e che la presidenza di quest’ultimo lo consulti sui principali aspetti 
delle attività intraprese, adoperandosi affinché le sue opinioni “siano tenute in 
debito conto”. Per quanto riguarda la Corte di giustizia
15
, essa appare in linea di 
principio tagliata fuori dal funzionamento del “sistema K”, potendo solo giocare 
un ruolo all’esterno di esso. Ai sensi dell’articolo K3, c’è la possibilità che nelle 
convenzioni di cooperazione che possono essere adottate dal Consiglio sia 
previsto che la Corte abbia la competenza “per interpretarne le disposizioni e per 
comporre le controversie connesse con la loro applicazione, secondo modalità 
che saranno precisate dalle medesime convenzioni”. Il trattato di Maastricht 
formalizza anche le forme che dovrà d’ora in poi assumere la cooperazione nei 
settori della giustizia e degli affari interni. È in primo luogo previsto, infatti, che 
la consultazione tra gli Stati membri in sede di Consiglio possa portare 
all’adozione di “posizioni comuni” da parte di quest’ultimo, oppure l’adozione di 
“azioni comuni” e infine di “convenzioni. Quale sia la forma assunta la 
cooperazione tra gli Stati membri nei settori della giustizia e degli affari interni 
dovrà rispettare la Convenzione europea dei diritto dell’uomo. Successivamente 
all’entrata in vigore del Trattato di Maastricht si registrò la prosecuzione delle 
tradizionali modi di cooperazione cioè le convenzioni
16
. A tal riguardo, sono da 
segnalare la nascita di un elevato numero di convenzioni nel settore della lotta 
contro la criminalità organizzata: la Convenzione che istituisce l’Europol (ufficio 
                                                           
15
  STROZZI G.  – MASTROIANNI R., Origini e sviluppo dell’integrazione europea, in Diritto 
dell’unione europea, Giappichelli, Torino, 2009, pag. 1 ss. 
16
  SAULLE M., Il Trattato di Maastricht,Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 1995, pag. 78 ss.
19 
 
europeo di polizia); la Convenzione sulla lotta contro la corruzione dei funzionari 
delle Comunità europee. A fianco agli strumenti convenzionali tradizionali, 
sempre per quanto concerne il settore della lotta e repressione della criminalità 
organizzata, vi fu il “Piano di azione contro la criminalità organizzata” adottato il 
28 aprile del 1997 dal Consiglio. Esso è suddiviso in tre parti e contiene trenta 
raccomandazioni. Le parti in cui è suddiviso riguardano, in primo luogo, le 
soluzioni per sconfiggere la criminalità organizzata, in secondo luogo, gli 
“orientamenti politici” sul tema e, in terzo luogo, le modalità di attuazione di tali 
“orientamenti politici”. Mentre, dall’altro lato, nelle trenta raccomandazioni si 
incoraggiava l’attuazione delle convenzioni di cooperazione, e l’armonizzazione 
del diritto penale degli Stati membri
17
. 
 
 
1.5. Il Trattato di Amsterdam 
Il quadro introdotto dal Trattato di Maastricht risulta sensibilmente modificato 
dall’entrata in vigore, il 1° maggio 1999 ( firmato il 2 ottobre 1997) del Trattato 
di Amsterdam. A seguito dell’entrata in vigore di codesto trattato lo sviluppo 
delle politiche dell’Unione Europea in materia di giustizia e di affari interni è 
divenuto uno degli obbiettivi fondamentali dell’Unione. Il nuovo articolo 3 del 
Trattato sull’Unione Europea propone all’Unione l’obbiettivo del 
raggiungimento di uno “spazio di libertà, sicurezza e giustizia in cui sia 
assicurata… la prevenzione della criminalità e la lotta contro di essa”. Quindi, sin 
dalle prime disposizioni, il nuovo trattato sembra intenzionato a procedere ben 
oltre la semplice cooperazione, introducendo un preciso riferimento all’esigenza 
di prevenire e lottare direttamente la criminalità con uno sforzo congiunto. 
                                                           
17
  STROZZI G., Origine e sviluppo dell’integrazione europea, in Diritto istituzionale dell’unione 
europea. Dal trattato di Roma al Trattato di Amsterdam, Giappichelli, Torino, 1998, pag. 20 ss.