4
Introduzione
In questo lavoro affronterò il tema della corruzione privilegiando
una visuale ampia, con l’intento, si spera, di comprendere e
mostrare la complessità del fenomeno, per acquisire informazioni e
conoscenze sulle sue ragioni istituzionali e sui suoi effetti
economici, senza esimermi, tuttavia, dal provare a comprenderne la
natura, la dimensione e la profondità, tanto economica quanto
sociale.
Un limite ovvio è la presenza di lacune: inevitabili e congenite
quando si affrontano temi vasti su terreni dai confini poco chiari.
Nel tentare un approccio a uno dei quattro filoni interpretativi
della corruzione
1
, ci si trova nel mezzo fra il filone revisionista e il
filone moralista. Concordi, in prima analisi, con l’idea revisionista,
si può dire che la corruzione:
sia il risultato delle contraddizioni esistenti all’interno della
struttura sociale, economica e politica [inefficienza dell’apparato
burocratico, inefficienza delle istituzioni politiche, ma anche
lentezza dei processi di riaggiustamento che ostacola la
partecipazione di alcuni gruppi] e di essa viene dato un giudizio
non negativo, in quanto a volte, permette appunto di superare dette
contraddizioni;
2
1
Il complesso dibattito teorico sulla corruzione può essere sintetizzato in
quattro principali interpretazioni: 1. Il filone revisionista (a sua volta
scomposto in integralista, economicista e istituzionalista ); 2. Il filone
moralista; 3. La versione razionalità strategica ; 4. Il modello principale
agente. Cfr. F. Ofria (2006), Corruzione e inefficacia delle spese per
infrastrutture nel Mezzogiorno d’Italia, in Effetti distorsivi sull’economia
legale: la corruzione, Ferdinando Ofria (a cura di), Rubbettino editore,
Soveria Mannelli, pp. 53-68, p. 57 sgg.
2
F. Ofria (2006), p. 57
5
Ma, tale assunto, non lo si può condividere fino in fondo, poiché,
pur non escludendo talvolta l’esistenza di possibili benefici, non si
può non credere che questi abbiano in genere le gambe corte, ossia
non siano in grado di dare vita a processi virtuosi di medio e lungo
periodo. Proverò ad articolare le ragioni economiche di tale
dissenso, che rimane comunque il frutto della forte rilevanza
attribuita alla componente morale della corruzione, sposando in
pieno l’interpretazione moralista:
che vede la corruzione c ome un sinto mo di un malessere presente
all’interno della società, […] che ostacola lo sviluppo economico e
minaccia la legittimità politica. […] Tocqueville, padre di questo
filone, indica la corruzione come uno dei mali più pericolosi
presenti nei regimi democratici, spiega che essa è al tempo stesso
effetto e causa di un indebolimento generali zzato della moralità
pubblica: effetto, perché è nella cattiva morale che gli uomini
politici costruiscono, nell’affare illecito, le proprie fortune; causa,
perché la corruzione dell’uomo di Stato è di cattivo esempio per il
cittadino.
3
Premesso che, configurandosi come un “mercato”, la
corruzione si presta bene alla lente degli economisti - il cui
mestiere è indagare la dimensione socio-economica dei
comportamenti umani -, bisogna aggiungere che il congenito
legame con il potere le dona una dimensione imprevedibile che
sfugge e si nasconde agli schemi d’analisi razionale, e
richiama l’attenzione speculativa di altre branche del sapere,
dalla filosofia all’antropologia.
Ogni forma di potere (economica, politica, ideologica,
religiosa, ecc.), difatti, possiede una soggettività difficile da
inquadrare, poiché il “comando” dona, a colui che lo detiene,
3
Ivi p. 58
6
un “piacere” potenziale che molto spesso può non
concretizzarsi pienamente se non viene esercitato con un
pizzico di sopraffazione, e che prescinde dalle qualità delle
decisioni assunte.
Un pubblico ufficiale può estorcere una tangente
semplicemente perché ha il potere di farlo, perché più spesso è
nel farlo che mostra la sua determinazione decisionale tra il
farlo o il non farlo, e ciò può essere gratificante anche se
viene commesso un illecito; così la “scelta” può dunque non
avere alcuna relazione razionale con il salario percepito, con il
patrimonio posseduto, o con la probabilità d’essere sanzionato.
Un politico può tendere alla creazione di una struttura
clientelare per motivi che trascendono il mero consenso
elettorale.
È ormai noto che il clientelismo è stato terreno fertile per la
creazione di solide basi elettorali, inserendosi attivamente nel
processo di creazione del consenso e del relativo potere. Ma,
essendo figlio del potere, è arrivato a superare l’“uomo
politico” (che l’ha generato) toccando l’uomo in sé, e la sua
vanità.
Il suddetto clientelismo è stato forse lo strumento che,
maggiormente, ha reso tangibile il potere, soprattutto in ambito
locale, permettendo l’identificazione (oltre il bacino
clientelare) dei centri di potere e delle persone in grado di
influire nella società e, nel bene o nel male, nel la vita del
cittadino.
L’intenso legame con il potere, però, nella sua forma più
ampia e astratta possibile, oltre a rendere instabile e
incompleta qualsiasi cornice d’analisi (giuridica, economica o
politica) accresce il forte interesse economico sull’arg omento,
perché incide sulla qualità dei meccanismi decisionali, e quindi
7
compromette la funzione allocativa e redistributiva dello stato,
con gravi e profonde conseguenze tanto per il tessuto
economico quanto per quello sociale.
Il governo Monti, in quest’autunno 2011, ha sintetizzato in
tre parole la risposta alla crisi politica e finanziaria: rigore,
equità e crescita. Ebbene, nel nostro percorso proveremo a
mostrare come la corruzione abbia un legame con ognuna di
queste. Essa è, difatti, strumento per manipolare le decisioni in
favore di interessi personali, è idonea al sopruso e funzionale
alla criminalità e ai disonesti, garantisce impunità e privilegi,
ad esempio per gli evasori, e, soprattutto, rende la società
meno equa.
Inoltre, come strumento in grado di infettare i meccanismi di
spesa, la corruzione è parte integrante del “mal governo” e
dello scarso rigore nella gestione delle risorse pubbliche.
Ancora, proverò a evidenziare come l’infezione della
funzione allocativa e distributiva dello stato possa trasmettersi
ai mercati, inducendone una trasformazione verso un equilibrio
non ottimale, a danno della legalità, dell’innovazione e della
crescita. Nel complesso, le prospettive di ripresa economica
sono indebolite poiché la corruzione abbassa il ta sso
d’investimento domestico e dall’estero, e insabbia il sistema
attraverso un’allocazione delle risorse fra soggetti, settori e
territori secondo priorità che possono non rispondere alle reali
esigenze della collettività. Si pone, inoltre, come ostacolo alle
trasformazioni rallentando l’adeguamento delle strutture
economiche e istituzionali a standard più elevati; adeguamento
che si ritiene ormai obbligatorio per rispondere alle nuove e
crescenti esigenze, interne e internazionali.
Tanto la società quanto l’economia ne sono infette,
insomma, ed è, altresì, indebolita la forza esplosiva delle
8
sinergie positive fra territorio e capitale umano che scaturisce
dalla diffusione della conoscenza acquisita, dalla qualità del
capitale immobilizzato, e dal continuo progresso scientifico e
tecnologico.
Tutto ciò colpisce, inoltre, la dimensione del debito
pubblico e la stabilità finanziaria, messe “recentemente sotto
accusa” dai mercati, e si traduce in mal governo delle risorse
pubbliche, la corruzione, difatti, indebolisce la credibilità
dello Stato di fronte ai creditori, e aumenta il premio per il
rischio, dal momento che il paese viene percepito come
inefficiente nel far fruttare i debiti contratti, e, allo stesso
tempo, incapace di reperire e di creare le risor se necessarie al
loro adempimento.
Questo lavoro sarà suddiviso in quattro capitoli.
Nel primo capitolo cercherò di evidenziare le principali
caratteristiche della corruzione, di metterne in luce le
dinamiche e la molteplicità di forme, al fine di individu are gli
ambiti maggiormente inclini a ospitarla e a favorirla.
Nel secondo capitolo porrò attenzione ai legami che questa
deformazione del potere ha con la criminalità e l’economia
sommersa, cercando di evidenziare la funzionalità in rapporto a
questi fenomeni, in ragione di un’idea di lotta alla corruzione
che non può non svolgersi a trecentosessanta gradi.
Nel terzo capitolo verranno affrontati gli effetti della
corruzione, seguendo un percorso che collega la spesa pubblica
alle entrate tributarie, passando per la struttura dei mercati. Si
cercherà in questo modo di evidenziare l’attacco all’equilibrio
di bilancio, indagando, su più fronti, gli effetti della
corruzione: sulla spesa, sulle entrate e sulla credibilità dello
Stato, intesa quest’ultima come la capacità di far fronte agli
impegni obbligazionari.
9
Nel quarto capitolo, poi, alla luce dello scenario economico
globale, si darà una veloce occhiata alle principali iniziative,
governative e non solo, intraprese dagli organismi
sovranazionali e dall’Italia.
10
Capitolo 1
Definizione e cause della Corruzione
1.1 Introduzione
La corruzione è un fenomeno complesso, articolato e di difficile
definizione. Molte sono le fattispecie a essa ricollegabili e s variati
gli ambiti in cui può manifestarsi. L’atto del corrompere può
riguardare tanto la materia quanto lo spirito, è un problema tanto
morale quanto istituzionale, duttile, dotato dei mezzi per pervadere
ogni ambito della vita individuale e sociale, muni to della capacità
di ossidare così in profondità le relazioni umane da divenire un
diffuso (mal) costume in grado di confondersi agli usi e i costumi
tipici di un determinato Paese, regione o minoranza etnica , al punto
da far apparire una sua condanna come il frutto di una cattiva
interpretazione di lecite consuetudini
4
. Ciò che rende difficile
l’osservazione, la prevenzione e il contrasto del fenomeno è proprio
questa sua capacità di mescolarsi e confondersi con comportamenti
del tutto leciti e legali
5
e la sua capillarità nel tessuto sociale è data
dall’utilizzo di svariati canali di trasmissione. Tuttavia esso è un
fenomeno percepibile, le cui ripercussioni nell’economia e nella
società sono visibili ed, entro certi limiti, quantificabili.
4
M. Arnone, E. Iliopulos (2005), La Corruzione Costa. Effetti economici,
istituzionali e sociali, Vita&Pensiero, Milano, pp. 3 sgg.
5
A tal proposito, un esempio è costituito dalle lobbi es. L’attività dei gruppi
di pressione, infatti, è assimilabile all’attività di un corruttore, poiché ha come
scopo quello di orientare le decisioni della classe dirigente verso interessi di
parte. Ma ciò è legittimo purché avvenga all’interno di una corni ce legislativa,
ossia in modo trasparente, senza sfruttare canali di contatto con le istituzioni
che siano occulti, preferenziali, illeciti e informali.
11
1.2 Definizione
Fra le tante valide definizioni presenti in letteratura , utilizzeremo
come riferimento le parole di Barbara Huber che afferma:
la corruzione è un […] deterioramento nel processo decisionale in
cui il decisore consente a o domanda di deviare dal criterio c he
dovrebbe guidare il processo decisionale in cambio di una
ricompensa, della promessa o dell’aspettativa di essa, mentre questi
motivi che influenzano il suo processo decisionale non possono
essere parte della giustificazione della decisione.
6
Questa definizione ci appare idonea poiché fornisce un’immagine
ampia e generale del fenomeno, ne mette in luce gli aspetti chiave e
la complessità. La duplicità comportamentale è caratteristica del
soggetto decisore, il quale può svolgere sia un ruolo attivo che
passivo nello scambio, ovvero può essere indotto alla deviazione
(corrotto) o può proporsi egli stesso di deviare (concussore); tale
ambivalenza rappresenta, per prima, un punto cruciale per la
comprensione delle dinamiche corruttive, per l’inquadramento
giuridico dei casi di corruzione, nonché per l’analisi delle cause e
degli effetti, i quali si producono in un inestricabile intreccio dalle
profonde e pervasive ripercussioni nella società e nell’economia.
Inoltre, sempre dalle parole di Barbara Huber emerge il motivo
per cui la corruzione rappresenta un problema di grande at tualità e
di assoluto interesse, in quanto comporta un deterioramento del
processo decisionale, che è manipolato da e per lo smistamento
d’ingenti risorse col solo fine di far prevalere un interesse
particolare sull’interesse generale. P er le implicazioni di questa sua
natura, la corruzione diventa uno strumento idoneo a servire
interessi criminali, o comunque di parte, aprendo spazi a studi e
6
Ivi, p. 17
12
riflessioni non solo sull’etica, pubblica e privata, ma altresì, sulle
sue devastanti ripercussioni economiche e sociali, poiché si propone
come uno strumento non idoneo per un’allocazione efficiente delle
risorse, come un ostacolo al corretto funzionamento dei mercati:
una nota stonata che compromette l’equilibrio sociale, indebolisce
lo Stato e le istituzioni. Inoltre pregiudica un armonioso sviluppo
sociale e individuale, in quanto restringe le libertà della persona,
lede lo stato di diritto e disattende le fondamenta ideali e di
principio di una società civile e democratica.
In riferimento alla duplicità comportamentale del soggetto
decisore, e rifacendoci al nostro codice penale, possiamo
distinguere la corruzione in due fattispecie di reato: la corruzione e
la concussione. La corruzione è quell ’accordo occulto a seguito del
quale un ipotetico funzionario accetta una ricompensa per compiere
o aver compiuto atti contrari ai suoi doveri d’ufficio, corruzione
c.d. propria, o atti conformi ai suoi doveri d’ufficio, corruzione
c.d. impropria
7
.
La concussione è, invece, l’abuso di potere di un funzionario che
utilizza la propria funzione per costringere o indurre il privato a un
pagamento indebito per l’elargizione di un bene o un servizio
8
.
Tale distinzione, oltre che giuridica, è utile per disgiunger e il
fenomeno mettendone maggiormente in luce le complesse
dinamiche. In questo lavoro, tuttavia, si cercherà di trattare il
problema della corruzione da un punto di vista generale che,
seguendo proprio la definizione di Barbara Huber, è attinente al
7
Il codice opera un’ulteriore distinzione in relazione al momento della
promessa o del pa gamento, distinguendo la forma di corruzione antecedente
dalla susseguente, cfr. art. 318 e art. 319 c.p.
8
La concussione è ulteriormente distinta in concussione per costrizione e
concussione per induzione . La prima riguarda l’uso della violenza, una vera e
propria estorsione, la seconda, usando le parole di Davigo, è una “sorta di
nebulosa giuridica in cui è complesso muoversi con sicurezza”. P. Davigo
(2004), La Giubba del Re, Davide Pinardi (a cura di), Editori Laterza, Roma,
p. 15, cfr. art. 317 c.p .
13
fenomeno nel suo complesso, senza dimenticare che la concussione
è il lato della medaglia maggiormente studiato e osservato. Non a
caso Transparency International (TI) , un osservatorio di lotta alla
corruzione ampiamente riconosciuto, combatte proprio questa
particolare fattispecie, definendo la corruzione come:
l’insieme di comportamenti di pubblici ufficiali o di impiegati
pubblici finalizzati all’arricchimento personale (o di persone
vicine), e che si realizzano attraverso l’abuso dei poteri preposti al
loro ufficio; tale abuso comporta necessariamente una violazione
dell’insieme dei doveri d’ufficio .
9
Dunque, mentre TI si concentra su quella che, basandoci sul
nostro codice, possiamo definire concussione, la Huber definisce il
fenomeno in modo più ampio, inglobando nella sua definizione sia
la corruzione che la concussione senza operare alcuna differenza.
Tuttavia, in un’analisi complessiva e generale del fenomeno, anche
tale definizione può apparire riduttiva se si limita a quegli atti che
prevedono arricchimento personale e scambi monetari. Gli scambi,
difatti, possono essere anche di natura non monetaria. Nonostante
l’analisi del fenomeno, proposta in questo lavoro, ponga l’accento
sulle sue radici morali e culturali, supportate da definizioni
giuridiche e dottrinali; il termine corruzione fatica ad avere confini
chiari e netti, e, infatti, via via s’individueranno, ora atti di
concussione, ora di corruzione, e ora di astratto e intangibile, e
spesso improvabile, logorio dei rapporti sociali ed economici,
dunque fenomeni come il clientelismo, il nepotismo, il favoritismo
ecc. Ma tali fenomeni non sono altro che una diversa manifestazione
della corruzione, poiché condividono con essa sia la necessità di
canali preferenziali di contatto all’interno dei quali consumare lo
9
M. Arnone, E. Iliopuls (2005), p. 18
14
scambio, sia molti degli effetti negativi prodotti sulla società e
l’economia come una errata e scorretta allocazione delle risorse e
dei talenti.
Molto spesso, difatti, un atto di corruttela perché sia effettivo
(concreto), oltre ad aver bisogno della disponibilità a pagare da
parte di uno dei soggetti, necessita che ci sia fra gli stessi un canale
di contatto, diretto o indiretto, in grado di permettere l’instaurarsi
di un rapporto di fiducia solido e occulto. Gli effetti negativi sulla
società e sull’economia sembrano derivare più dalla presenza di
canali informali per le relazioni economiche, che dall’esistenza o
meno di uno scambio monetario sottostante. Favorire, per esempio,
l’avanzamento di carriera di un membro del proprio nucleo
familiare, del proprio partito politico o del proprio circolo del
tennis, sembra, in principio, sortire gli stessi effetti provocati da un
avanzamento di carriera promosso da tangenti. Ciò che discrimina i
soggetti nell’accesso a una transazione corrotta, difatt i, più che la
disponibilità a pagare, sembra essere in molti casi l’esclusività del
contatto. In via deduttiva non appare molto semplice, almeno non in
tutti i casi, capire chi bisogna pagare, con chi prendere contatto
diretto e instaurare un clima di fidu cia, se non si condivide con quel
soggetto un preesistente canale di contatto appunto, reale o
potenziale, diretto o indiretto. L’esistenza di un soggetto terzo che
può “presentare” i due, come un intermediario, o un interesse
comune, come la condivisione dei medesimi “ideali” politici, la
frequentazione e l’appartenenza a uno stesso circolo, club,
associazione, loggia, e simili, appare molto rilevante affinché possa
stipularsi un accordo corrotto.
In definitiva, non basta avere la volontà di corrompere e la
disponibilità monetaria a farlo, ancora più importante forse è sapere
chi corrompere, come contattarlo e come far si che l’uno si fidi
dell’altro. La forza del legame risiede nella fiducia, fiducia che
15
probabilmente nasce dopo che la transazione si è co nsumata, poiché
si è legati allo stesso destino, ma ancor più probabile appare l’idea
che la fiducia nasca prima dell’accordo, e non necessariamente in
funzione di questo, e che in seguito all’accordo semplicemente si
rafforzi.
1.3 Elementi qualificanti
Dalla definizione sopra citata possiamo isolare due elementi
qualificanti della corruzione: la discrezionalità di una decisione
associata a uno scambio occulto che non può servire a giustificarla.
1.3.1 Il Potere discrezionale
Il processo decisionale per essere alterato deve essere associato a
un potere di natura discrezionale, condizione, questa, da monitorare
ex-ante e controllare, in modo da chiudere, o quanto meno
restringere, lo spazio alla corruzione. Per questo motivo grande
attenzione è data al potere politico, il quale è discrezionale
all’interno di vincoli posti dalla Costituzione ed è oggetto di
monitoraggio e di controllo, nonché di valutazione, da parte dei
mezzi di stampa, dalle opposizioni e dalla popolazione, ed è inoltre
bilanciato da contropoteri interni allo Stato. Tuttavia, la storia ci
insegna che, nonostante ciò, il potere politico può essere esercitato
per fini diversi dal mandato popolare, tutelando interessi particolari
e disattendendo il più alto e generale interesse nazionale. Così c ome
quello politico, anche il potere giudiziario, altro pilastro di una
società democratica, non può considerarsi immune dalla corruzione.
Un altro punto sensibile alla corruzione è lo Stato, nella figura di
un “esercito” di funzionari pubblici organizzati in modo gerarchico,
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