Il Servizio Sociale nell'area dell'esecuzione penale esterna. Le misure alternative alla detenzione.

5 
PREMESSA 
 
 
L’ingresso del servizio sociale nel sistema penitenziario ha contribuito a 
cambiare il quadro dell’esecuzione penale, tradizionalmente legato a una logica 
di esclusione del condannato dal contesto sociale e al suo contenimento fisico 
in carcere. 
La disponibilità di un servizio professionalmente qualificato e ispirato al 
riconoscimento e alla valorizzazione dell’uomo ha consentito una più concreta 
attuazione delle previsioni costituzionali sui contenuti riabilitativi della pena, 
sino a prevedere, per determinati casi e in certi limiti, forme di esecuzione 
alternativa a quella detentiva. La riforma dell’Ordinamento penitenziario, 
Legge 26 luglio 1975 n° 354 ha espresso un valore fortemente innovativo 
rispetto alla realtà penitenziaria dell’epoca ribaltando la politica del codice 
Rocco del 1931 e orientando l’esecuzione penale verso il reinserimento sociale 
e la rieducazione, come prevede l’art. 27 della Costituzione. Il principio del 
trattamento individualizzato e della diversificazione della pena in funzione del 
grado di adesione del condannato alle offerte di attività trattamentali ha fatto sì 
che il condannato diventasse soggetto attivo dell’esecuzione penale, nel senso 
che gli viene riconosciuta la possibilità di incidere sulla qualità e sul quantum 
della pena. 
Per rendere comprensibile la portata dei cambiamenti accennati, ho diviso 
l’elaborato in quattro capitoli: nel primo, tramite un excursus legislativo, viene 
presentata la riforma del sistema penitenziario nei suoi tratti essenziali, con 
particolare riferimento ai contenuti principali delle normative (“Legge 
Gozzini” e “Legge Simeone-Saraceni”) che hanno ampliato le misure 
alternative alla detenzione e alla nascita dei Centri di Servizio Sociale per 
Adulti, oggi Uffici di Esecuzione Penale Esterna. Il cambio di denominazione 
è uno degli effetti che la “Legge Meduri” del 2005, anch’essa affrontata in 
questo capitolo, ha avuto sul Servizio Sociale, al cui interno potrebbe anche 
inserirsi la Polizia penitenziaria con funzioni di controllo, ad integrazione 
dell’attività svolta dagli assistenti sociali, specie per quanto attiene la verifica, in
6 
via prioritaria, del rispetto delle prescrizioni imposte dal Giudice di 
Sorveglianza ai soggetti ammessi ad una misura alternativa, competenza che 
già spetta ad altri organi. 
Nel secondo capitolo, dopo una panoramica sui provvedimenti giurisdizionali 
nel loro complesso e dopo aver chiarito il concetto di “alternativo alla 
detenzione”, vengono prese in considerazione le principali modifiche 
apportate sul sistema delle misure alternative alla detenzione dalle leggi 
“Gozzini” e “Simeone-Saraceni”. 
In seguito sono dettagliatamente presentate le misure alternative alla 
detenzione, come disciplinate nel Titolo I, Capo VI della legge 354/75: 
affidamento in prova al servizio sociale, affidamento in prova in casi 
particolari, detenzione domiciliare, semilibertà. Per ognuna sono descritti i 
destinatari, le modalità, i requisiti, i limiti, le restrizioni per la concessione, le 
cause di revoca e, in ultima battuta, le innovazioni introdotte dai vari interventi 
legislativi. 
Nell’ultimo paragrafo del capitolo sono delineati gli aspetti critici delle misure 
alternative e i problemi operativi per il Servizio Sociale penitenziario e si dà 
spazio alla nuova preoccupazione che grava su di esso a seguito della Legge 
Meduri. 
Nel corso del terzo capitolo ho cercato di esplicitare il ruolo del Servizio 
Sociale penitenziario, soffermandomi sulle competenze all’interno degli Istituti 
di pena, nei rapporti con la Magistratura di Sorveglianza e nell’esecuzione delle 
misure alternative alla detenzione, con particolare riferimento all’affidamento 
in prova al servizio sociale, misura alternativa per eccellenza, del quale il 
Servizio Sociale viene individuato come titolare ed affidatario della esecuzione. 
Un intero paragrafo è stato dedicato alla funzione di aiuto e controllo 
esercitata simultaneamente dall’assistente sociale nell’esecuzione 
dell’affidamento. 
Nel capitolo quarto, ho presentato l’Ufficio di Esecuzione Penale Esterna di 
Perugia all’interno del quale ho svolto il mio tirocinio e ho “raccontato” la mia 
esperienza, con particolare riferimento alle misure alternative, riportando
7 
alcuni frammenti dei due diari che mi hanno accompagnato durante il 
percorso. 
Nell’ultimo paragrafo, di riflessione sulla mia esperienza di tirocinio, ho colto 
l’occasione per ringraziare quanti, all’interno dell’Ufficio, mi hanno sostenuto 
in questo lavoro; sento il bisogno, in questo spazio, di ringraziare il mio 
Relatore, la Professoressa Domenica A. Gristina, per il grande aiuto offertomi, 
sia a livello professionale che umano, nella stesura di questo elaborato, il quale 
senza la sua pazienza, la sua disponibilità e flessibilità, la sua precisione e i suoi 
preziosi spunti non sarebbe venuto alla luce.
9 
CAPITOLO I 
QUADRO GIURIDICO 
 
1.  LA RIFORMA PENITENZIARIA DEL 1975 
 
1. 1 ITER E FILOSOFIA 
 
Il 1975 segnò una data storica per lo sviluppo dell’intero sistema delle carceri 
italiane, sottolineando per la prima volta, sul terreno esecutivo, il salto di 
qualità operato dalla Carta costituzionale. 
Entrò in vigore, infatti, la Legge n°354/75 “Norme sull’ordinamento penitenziario e 
sulle misure privative e limitative della libertà personale”, passata alla storia come “la 
riforma penitenziaria del 1975”, “grande riforma”, “il nuovo ordinamento 
penitenziario della Repubblica Italiana”, la quale, insieme al successivo d.P.R 
del 29 aprile 1976 n°431 con il quale venne approvato il "Regolamento di 
esecuzione" della legge, mise in discussione sia la centralità e l’esclusività del 
carcere come modalità di esecuzione penale, sia il concetto di pena come 
“segregazione” e spostò l’attenzione verso l’esterno, in una dimensione 
comunitaria e territoriale. 
L’ordinamento penitenziario veniva alla luce in un periodo di profonda 
trasformazione della società italiana, caratterizzato da numerose riforme 
legislative in campo sociale e da un mutamento nel modo di concepire i 
rapporti tra cittadini e Stato, che richiedeva maggiore attenzione alle tematiche 
riguardanti i “diritti sopravviventi dei detenuti” e le “garanzie” per i cittadini 
sottoposti a misure privative o limitative della libertà (cfr. Anna Muschitiello
1
                                                 
1
 Anna Muschitiello è assistente sociale coordinatore presso il Centro di servizio sociale per adulti di 
Milano, segretaria nazionale del Coordinamento assistenti sociali della Giustizia (CASG) e consigliera 
dell’Ordine regionale assistenti sociali della Lombardia; 
, 
2003). Tra i principali interventi normativi ricordiamo la legge n°151, “Riforma 
del diritto di famiglia”, con cui venne riconosciuta la parità dei coniugi, si 
abrogò l’istituito della dote, venne riconosciuta ai figli naturali la stessa tutela 
prevista per i figli legittimi, si istituì la comunione dei beni come regime
10 
patrimoniale legale della famiglia e la patria potestà divenne di entrambi i 
genitori (cfr. www.wikipedia.it). Nel 1978, invece, la legge n°833 “Riforma 
sanitaria”, istituisce il Sistema Sanitario Nazionale (SSN
2
www.nannimagazine.it
), muta l’approccio 
alla malattia mentale (che viene depenalizzata), regolamenta il trattamento 
sanitario obbligatorio in un quadro di tutela dei diritti del paziente, tramite la 
chiusura degli ospedali psichiatrici, favorisce il recupero sociale e disincentivata 
la cronicizzazione del ricovero manicomiale. Viene suggerito un modello 
assistenziale territorialmente allargato, fondato sull’ interazione 
interdisciplinare di più figure professionali e di interventi integrati, facilmente 
accessibile a tutti gli utenti (cfr. Foschi S., 2008 in ). 
Negli anni di gestazione della riforma il sistema penitenziario era caratterizzato 
dall’arretratezza delle strutture e dei programmi verso la popolazione detenuta, 
orientati alla sua sola custodia. 
Un primo passo in direzione della riforma è rappresentato dalla costituzione, 
nel 1947, di una Commissione ministeriale cui venne affidato l’incarico di 
studiare lo stato delle istituzioni penitenziarie e la relativa normativa, ai fini di 
una prima valutazione della situazione e formulazione di proposte di 
adeguamento. 
Di particolare rilievo in questa fase, fu il ruolo dell’Amministrazione 
penitenziaria, grazie soprattutto alla competenza del Magistrato Giuseppe di 
Gennaro. 
Nel 1960 il Ministro di Grazia e Giustizia Guido Gonnella presentò un primo 
progetto di legge in materia penitenziaria, in cui veniva proposto un riassetto 
generale del sistema, contenente le innovazioni più importanti che avrebbero 
caratterizzato la legge del 1975: trattamento rieducativo individualizzato, 
attività di osservazione, istituzione di nuovi ruoli di personale educativo e di 
servizio sociale. 
Da questo momento in poi l’iter legislativo della riforma venne attraversato da 
numerose vicende, che vanno dalla decadenza dei progetti per fine legislatura, 
                                                 
2
 Come enunciato dall’art. 1 del d.lgs. 502/1992, il Servizio Sanitario Nazionale è il complesso delle 
funzioni e delle attività assistenziali svolte dai servizi sanitari regionali, dagli enti, da istituzioni di 
rilievo nazionale e dallo Stato, volte a garantire la tutela della salute come diritto fondamentale 
dell'individuo ed interesse della collettività, nel rispetto della dignità e della libertà della persona 
umana;
11 
a parziali approvazioni, a revisioni di consistente rilievo, fino al passaggio 
fondamentale avvenuto nel 1972, quando sempre su iniziativa del Ministro 
Gonnella, fu ripresentato al Senato un testo già approvato nella precedente 
legislatura e poi decaduto senza che la Camera dei Deputati avesse potuto 
pronunciarsi a riguardo. 
La discussione fu lunga e dibattuta, furono proposte numerose modifiche e, 
alla fine, il Senato approvò il testo così come restituito dalla Camera, tenendo 
anche conto delle pressioni esercitate dall’opinione pubblica e dai detenuti, 
affinché si giungesse ad un risultato, nel tempo aggiustabile (cfr. Breda R., 
Coppola C., Sabattini A., 1999). 
L’attuazione di tutti i punti della legge 354/75 non è stata immediata sono, 
infatti, dovuti passare molti anni prima che si desse avvio ad una reale, quanto 
lenta, riforma dei vari apparati delle istituzioni carcerarie, a partire dagli edifici, 
alcuni addirittura di epoca rinascimentale, fino al personale qualificato e al 
trattamento stesso delle pene e dei detenuti (cfr. Gozzini M., 1988). 
Le novità introdotte dalla Riforma non riguardarono solo l’ordinamento 
penitenziario in senso stretto, (organizzazione e gestione degli istituti dove 
veniva scontata la pena) ma anche lo status dei detenuti, le misure alternative 
alla detenzione, gli organi giudiziari, il personale di servizio sociale e di 
educazione coinvolto nell’esecuzione. 
La Riforma rappresentò una svolta dal punto di vista della legislazione 
penitenziaria, per il fatto che proponeva un’esecuzione penale capace di 
guardare all’uomo ed alle sue vicende esistenziali “distinguendo il momento statico 
del giudizio, focalizzato sul fatto commesso e sulle circostanze, da quello dinamico 
dell’esecuzione della condanna, focalizzato invece sul reo e sulle circostanze che ne 
cambieranno la vita”, (Breda R., Celso C., Sabattini A., 1999, 62) e sostituiva 
definitivamente il regolamento carcerario fascista del 1931. 
Fino a quel momento il carcere era stato concepito come un luogo isolato dalla 
società libera e i rapporti con l’esterno si limitavano a colloqui, corrispondenze 
e visite dei prossimi congiunti, tutte modalità tra loro accomunate dall’avere un 
carattere restrittivo ed aleatorio, legato al sistema delle ricompense e delle 
punizioni.
12 
Con la riforma, la permanenza in carcere non è più vista come esclusione del 
soggetto dalla società civile, bensì come una fase della vita durante la quale 
poter attingere alle opportunità di responsabilizzazione e di presa di coscienza 
offerte. Si afferma quindi l’idea del carcere come luogo di opportunità che, 
grazie all’appoggio di specifici servizi, può permettere la realizzazione di un 
progetto di recupero sociale sostenuto anche dalla solidarietà di tutte le forze 
sane e vive della comunità, mettendo finalmente in pratica un principio 
costituzionale, contenuto nel terzo comma dell’art. 27
3
(cfr. Tartaglione G., 1990 in 
 della Costituzione, 
rimasto per molto tempo non attuato: la pena deve essere tendenzialmente 
rieducativa e tendere al reinserimento sociale del detenuto. 
L’impianto dell’ordinamento penitenziario pone quindi alla base del 
trattamento i valori dell’umanità e della dignità della persona, ai quali fa da 
collante il principio della assoluta imparzialità nei riguardi di tutti i detenuti. 
Ai detenuti viene assicurata una parità di condizioni di vita negli Istituti 
penitenziari (art. 3, ord. pen.) e nessuno “può avere, nei servizi dell’Istituto, 
mansioni che comportino un potere disciplinare o consentano una posizione 
di preminenza sugli altri”. 
Il rispetto per la persona si esprime anche nella previsione per cui “i detenuti e 
gli internati sono chiamati o indicati con il loro nome” (art. 1, 4° comma, ord. 
pen.) e non più, come era prassi del regolamento del 1931, con il numero di 
matricola. 
Ad una così radicale trasformazione della filosofia dell’esecuzione penale non 
si accompagnò però alcun mutamento della struttura burocratica rigidamente 
centralizzata e verticistica dell’amministrazione penitenziaria  
www.rassegnapenitenziaria.it). 
 
 
 
 
 
                                                 
3
 Art. 27 Cost: “La responsabilità penale è personale. L’imputato non è considerato colpevole sino alla 
condanna definitiva. Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e 
devono tendere alla rieducazione del condannato. Non è ammessa la pena di morte.”;
13 
1. 2 IL TRATTAMENTO RIEDUCATIVO  
 
La riforma, fin dall’art. 1
4
Nel trattamento individualizzato può rintracciarsi il criterio ispiratore della 
riforma: per la prima volta, a prescindere da qualsiasi considerazione sul suo 
passato e sulla sua pericolosità sociale, si riconosce al detenuto una propria 
soggettività “sostanziale in quanto il detenuto viene identificato e definito quale titolare di 
, pone al centro dell’attenzione la specificità del 
carcerato, da considerare come soggetto partecipante e non più destinatario 
passivo degli interventi punitivi, rispondendo “…ad un obbligo di adempimento 
costituzionale indicato all’art. 27 della Costituzione repubblicana, con il suo precetto relativo 
all’umanizzazione delle pene e alla finalità rieducativa cui le pene stesse devono 
necessariamente tendere”, (Di Gennaro, Breda e La Greca, 1997, 1). 
Il principio fondamentale è quello dell’individualizzazione del trattamento 
sanzionatorio che, secondo quanto descritto nell'art. 13 dell'ordinamento 
penitenziario, consta di tre punti fondamentali: il punto di partenza è 
rappresentato dai bisogni della personalità del soggetto, dalle carenze, dalle 
cause del disadattamento sociale, il punto di arrivo è costituito dal 
reinserimento sociale, la modalità è costituita dall'osservazione scientifica a fini 
diagnostici, compiuta all’inizio dell’esecuzione e permanente nel suo corso, e 
dall’offerta di interventi garantiti dall’ Amministrazione penitenziaria. 
I dati raccolti con l’osservazione e gli sviluppi del trattamento dovranno essere 
riportati su una cartella personale (art. 16 ord. pen.) che servirà come guida sia 
nella formulazione di un programma iniziale dell’opera rieducativa, sia nelle 
successive specificazioni e modificazioni (cfr. www.ambientediritto.it). 
                                                 
4
 Art 1 della l. n° 354/1975: “Il trattamento penitenziario deve essere conforme ad umanità e deve 
assicurare il rispetto della dignità della persona. 
Il trattamento é improntato ad assoluta imparzialità, senza discriminazioni in ordine a nazionalità, 
razza e condizioni economiche e sociali, a opinioni politiche e a credenze religiose. 
Negli istituti devono essere mantenuti l'ordine e la disciplina. Non possono essere adottate restrizioni 
non giustificabili con le esigenze predette o, nei confronti degli imputati, non indispensabili ai fini 
giudiziari. 
I detenuti e gli internati sono chiamati o indicati con il loro nome. 
Il trattamento degli imputati deve essere rigorosamente informato al principio che essi non sono 
considerati colpevoli sino alla condanna definitiva. 
Nei confronti dei condannati e degli internati deve essere attuato un trattamento rieducativo che 
tenda, anche attraverso i contatti con l'ambiente esterno, al reinserimento sociale degli stessi. Il 
trattamento é attuato secondo un criterio di individualizzazione in rapporto alle specifiche condizioni 
dei soggetti.”;
14 
diritti ed aspettative, ed è formale in quanto egli viene legittimato all’agire giuridico, almeno 
in relazione a determinate questioni, proprio in riferimento alla condizione di ristretto” (La 
Greca, 1995, 875). 
Il trattamento rieducativo viene inteso come aiuto diretto al condannato a farsi 
capace di gestire correttamente i ruoli sociali di sua competenza.  
Al fine del reinserimento sociale, viene formulato ed attuato un programma 
individualizzato che comprenda i vari impegni ed interventi in cui si articola il 
percorso di recupero e solleciti la partecipazione al progetto di recupero che lo 
riguarda, condizione indispensabile per conseguire reali risultati. 
La finalità rieducativa e risocializzante della pena riconduce ad un 
collegamento costante e duraturo con le varie realtà di provenienza e con il 
territorio di esecuzione penale (cfr. Zeppi A., 2005 in www.ambientediritto.it). 
 
1.3 LA NASCITA DELLE MISURE ALTERNATIVE ALLA 
DETENZIONE 
 
L’istituzione delle misure alternative alla detenzione (così possono 
denominarsi solo quelle disciplinate nel Titolo I, Capo VI della legge 354/75) 
risponde sostanzialmente al principio di individualizzazione della pena e 
rappresenta un importante ampliamento delle forme di espiazione, che 
vengono rese il più possibile funzionali ad un’effettiva riabilitazione e 
recupero. 
Le misure alternative, nella loro configurazione originaria, si ponevano non 
come misure sostitutive delle pene detentive brevi, bensì come veri e propri 
“passaggi non obbligatori” del percorso di risocializzazione, caratterizzato da 
momenti di intervallo nell’esecuzione della sanzione carceraria, allo scopo di 
un reinserimento graduale nella vita sociale esterna. Tutto ciò si realizzava 
all’interno di un sistema di garanzie e controlli operati sia dagli organi giudiziari 
che dai servizi sociali, nel quale la persona del detenuto era centrale e la sua 
condotta, rappresentava la base per l’applicazione delle misure alternative (cfr. 
D’Onofrio M., Sartori M., 2004).