''La Better Regulation e i suoi strumenti'' (La Regolazione Pubblica - A.I.R.-V.I.R.)

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Introduzione 
 
La regolazione pubblica ha un ruolo molto importante nel 
complesso dei rapporti sociali ed economici poiché consente di tutelare 
gli interessi primari della collettività. 
 E’ anche vero, però, che un uso sbagliato o eccessivo della 
regolazione, oltre a gravare sull’azione delle amministrazioni pubbliche 
con costi ingiustificati, produce costi superflui per le imprese e i 
cittadini. 
Regole confuse, eccessive e contraddittorie a volte equivalgono 
all’assenza di regole, producendo incertezza del diritto e favorendo 
l’illegalità. 
L’incertezza del diritto è determinata quindi da due serie di 
problemi che possono essere definiti quali “inflazione normativa” e 
“inquinamento legislativo”. 
Con il termine inflazione normativa si vuole indicare il numero 
elevato di leggi o in generale atti regolatori vigenti in un ordinamento 
come quello italiano. 
L’inflazione normativa non è un problema solo italiano, infatti, 
l’OCSE, l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico 
sorta nel 1960 con il fine di promuovere la migliore qualità della vita e lo 
sviluppo economico sia nei Paesi membri sia nel resto del mondo, attesta 
un crescente aumento della produzione normativa in tutti i Paesi 
considerati con la conseguenza quindi di una normazione caotica che è 
difficilmente conoscibile dai soggetti ai quali è destinata e che comporta 
quale ulteriore conseguenza un’aumentata attività burocratica per i 
cittadini e le imprese. 
Sicuramente tra le cause che determinano l’inflazione normativa, 
bisogna considerare anche l’evoluzione dei sistemi ordinamentali dovuti
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alla crescente complessità sociale e quindi non solo un comportamento 
sbagliato dei legislatori. 
Vi sono alcuni fattori, come risulta da una rilevazione del 1997 
contenuta nel Documento approvato dai Presidenti dei Parlamenti 
europei a Lisbona, che non si possono eliminare quali:  
 L’interdipendenza dei fenomeni socio-culturali ed economici che 
avvengono in ogni parte del mondo che rende necessario 
l’adattamento in ogni paese della normativa;  
 Il progresso scientifico e tecnico che necessitano l’adeguamento 
di esistente normativa o una veloce regolamentazione; 
  Lo sviluppo dell’integrazione europea;  
 Lo sviluppo tecnologico che richiede forme più estese di 
formazione; 
 L’evoluzione dei mercati economici mondiali che ha bisogno di 
una regolamentazione non solo nazionale ma sovranazionale per 
assicurarne forme corrette di concorrenza e integrazione. 
 L’inquinamento legislativo è collegato invece sia all’aumento 
crescente della normativa di settore o che disciplina micro settori ma 
anche al linguaggio ambiguo usato nelle disposizioni, oltre spesso a una 
formulazione sbagliata del testo con articoli composti da centinaia di 
commi e quindi una conseguente e difficile lettura e comprensione del 
testo. 
Problemi questi presenti nell’ordinamento di molti Paesi e 
l’OCSE fin dal 1995 ha invitato tutti gli Stati membri, per garantire un 
miglioramento della qualità della regolamentazione pubblica, ad adottare 
mezzi idonei con la richiesta di rimozione “delle rigidità e degli ostacoli 
alla concorrenza che spesso derivano da normative di Governo rigide, 
costose, obsolete”. 
L’Italia è uno Stato che ha patito e ancora soffre forse più di altri 
le inefficienze del proprio sistema di regolazione che comporta un
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riflesso sicuramente sulla competitività delle imprese, sulle capacità delle 
amministrazioni di rendere servizi e realizzare infrastrutture, 
sull’attrazione di capitali esteri. 
Una condizione essenziale per modernizzare il paese è 
sicuramente il miglioramento della normazione, anche se non basta 
intervenire di volta in volta per correggere disfunzioni singole a causa di 
regole obsolete o profondamente sbagliate.  
E’ necessario che si modifichi tutto il processo di 
regolamentazione. 
In Italia, negli ultimi anni, si è iniziato a intervenire in questo 
processo di modifica della produzione regolativa, per mezzo di una 
pluralità di strumenti, in fase di formazione degli atti normativi. 
Un esempio ne sono le leggi annuali di semplificazione previste 
dall’art. 20 della legge n. 59 del 1997.  
Con tale innovazione si è ridotta la necessità d’interventi 
parlamentari, delegando il Governo, per mezzo di propri regolamenti, a 
garantire con una normazione puntuale, efficiente e aggiornata la 
disciplina di materie dove è stato ritenuto superfluo un intervento 
legislativo del Parlamento. 
Questo indirizzo politico è stato adottato anche dalle Regioni che 
hanno approvato in questi anni leggi regionali di semplificazione che 
hanno prodotto effetti efficaci sull’abrogazione di leggi ritenute non più 
idonee a regolamentare alcuni settori, tra le prime la legge della Liguria 
n. 34 del 1999 che ha abrogato 400 leggi regionali; la legge delle Marche 
n. 10 del 2001 che ha abrogato 206 leggi e 5 regolamenti; le leggi della 
Valle d’Aosta n. 25 del 2000 e n. 7 del 2001 che hanno abrogato 
complessivamente 525 leggi e 6 regolamenti. 
A livello parlamentare sono state diverse le innovazioni 
regolamentari tra le quali l’istituzione di un Comitato per la legislazione 
(art. 16 bis) con compiti riguardanti la valutazione dei progetti di legge
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con riferimento alla “qualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneità, 
alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché 
all’efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della 
legislazione vigente”.  
Il Regolamento della Camera prevede (art. 79 modificato il 24 
settembre 1997) che l’istruttoria svolta dalla Commissione in sede 
referente deve tendere a valutare “la necessità dell’intervento legislativo, 
con riguardo alla possibilità di conseguirne i fini mediante il ricorso a 
fonti diverse dalla legge”, oltre naturalmente a una sistemazione congrua 
della materia da regolamentare in articoli e commi. 
La novità assoluta è rappresentata dall’introduzione a titolo 
sperimentale dell’Analisi di Impatto Regolamentare (AIR) del 1999 che 
prevede una serie di procedure preliminari alla regolamentazione, per 
verificare l’opportunità dell’intervento normativo, oltre a quantificare i 
costi e i benefici per i cittadini, le imprese e per la pubblica 
amministrazione. 
L’introduzione dell’AIR in Italia avviene in modo graduale. 
 Infatti, è avviata una fase sperimentale non solo per adattare le 
metodologie al nostro contesto istituzionale ma anche per fare in modo 
che le amministrazioni pubbliche si preparino a rispondere a questa 
nuova esigenza. 
Lo scopo dell’attività di sperimentazione è stato appunto quello di 
fare in modo di creare le condizioni idonee per fare entrare nella prassi 
delle amministrazioni pubbliche questa innovazione. 
Nel 2000 è stata poi disciplinata l’Analisi Tecnico Normativa 
(ATN), che ha il compito di verificare l’incidenza della normativa 
proposta sull’ordinamento giuridico vigente, sotto il profilo del rispetto 
delle norme comunitarie, costituzionali, delle competenze delle Regioni e 
delle autonomie locali, oltre ad accertare la corretta formulazione del 
testo.
5 
Queste innovazioni sono state considerate sia a livello 
internazionale che comunitario tra le riforme più idonee e con più 
potenzialità per ottenere un miglioramento della qualità della 
regolazione, ma tutte le innovazioni e soprattutto quelle riguardanti la 
regolazione richiedono un impegno forte, deciso e continuo per 
garantirne la loro “messa in pratica” e non un esempio di progettualità 
rimasto sulla carta, quindi occorre sostenere un’attività organizzativa che 
indirizzi e prepari le pubbliche amministrazioni che devono metterle in 
atto. 
Il ruolo d’indirizzo della Presidenza del Consiglio dei Ministri è 
stato fondamentale in quanto con due direttive una del 2000 e l’altra del 
2001 ha delineato il quadro di realizzo dell’AIR e dell’ATN 
sottolineando i modi e i mezzi idonei. 
La prima direttiva del 2000 si deve considerare come prima 
disciplina di attuazione della legge istitutiva, fissa per il primo anno 
tempi e modalità di effettuazione della sperimentazione e disciplina il 
contenuto stesso delle due analisi, costituisce un intervento preciso 
indicando in modo dettagliato le procedure da seguire anche se 
deficitario nello specificare le competenze e il ruolo degli organi di 
supporto tecnico. 
La seconda direttiva del 2001 invece introduce mutamenti nel 
quadro organizzativo della Presidenza del Consiglio per quanto riguarda 
il supporto tecnico e la predisposizione dell’AIR, ripartendo con una 
diversa sperimentazione sull’AIR che fino al 2001 ha avuto risultati 
modesti acuiti da un forte disinteresse da parte delle singole 
amministrazioni sull’attività a essa connessa. 
Il Governo assume un ruolo privilegiato nell’attività di riordino 
normativo con una serie d’interventi che ne fanno l’artefice del 
miglioramento della qualità della regolazione e del superamento sia del 
fenomeno dell’”inflazione” che dell’”inquinamento legislativo”.
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CAPITOLO I 
IMPORTANZA DELLA REGOLAZIONE 
 
1. COSTI PER ADEMPIMENTI AMMINISTRATIVI  
 
 
Per ogni cittadino che si rapporta quotidianamente con la 
Pubblica Amministrazione, la differenza tra la domanda qualitativa di 
servizi amministrativi e l’offerta di tali servizi è subito evidente. 
I servizi prestati da parte delle amministrazioni pubbliche sono 
spesso inefficienti, con cospicui sprechi di risorse economiche, che non 
solo creano l’insoddisfazione dei cittadini stessi ma anche elevati costi 
economici e finanziari per la loro gestione. 
Le pubbliche amministrazioni e le istituzioni che sono deputate a 
regolamentare il buon funzionamento dei pubblici uffici e a emanare 
nuova normativa per le imprese e i cittadini dovrebbero monitorare in 
modo costante ed efficace parametri quali la valutazione della 
soddisfazione delle imprese e dei cittadini per i servizi pubblici resi e 
rapportarli ai costi burocratici sopportati. 
Una delle prime indagini consistente in un’analisi complessiva dei 
problemi delle pubbliche amministrazioni e del loro stato operativo 
dall’istituzione della Repubblica ai primi anni novanta, quindi prima 
delle importanti riforme della pubblica amministrazione, risale al 1993.
1
. 
Da questa indagine si evince un’accentuata insoddisfazione degli 
utenti per i servizi svolti dalle pubbliche amministrazioni con un costo 
per il cittadino, in media, all’anno di circa 15-20 giornate lavorative, 
corrispondente al 3% del totale delle entrate del settore statale.   
                                                 
1
 CASSESE, “Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni”, 1993
7 
Altre indagini 
2
 effettuate negli anni novanta basano la loro analisi 
sia sulla valutazione e misurazione dei procedimenti delle pubbliche 
amministrazioni sia sulla valutazione dal punto di vista quantitativo dei 
costi indiretti che discendono da questi procedimenti per i cittadini. 
Da queste indagini e dal censimento dei procedimenti 
amministrativi statali emergono quattro parametri negativi che 
influenzano la qualità dell’attività amministrativa: 
 
1. Si evince un’elevatissima procedimentalizzazione 
dell’amministrazione pubblica: infatti, sono più di 5000 i 
procedimenti delle sole amministrazioni centrali, cui si 
aggiungono diverse centinaia di procedimenti degli enti 
pubblici, delle Regioni, delle Provincie, dei Comuni e degli 
altri enti locali. In questa indagine si evidenzia una cultura 
autoreferenziale delle pubbliche amministrazioni italiane 
giacché più della metà di questi procedimenti riguarda il 
funzionamento interno e l’organizzazione delle 
amministrazioni, quindi un’attività procedimentale che 
impiega le risorse della collettività per autoamministrarsi, 
invece che per perseguire in modo efficace le proprie finalità 
istituzionali. 
 
2. Un’esagerata regolazione dei procedimenti: la disciplina dei 
procedimenti è eccessiva dal punto di vista quantitativo, 
nonché non coordinata, frammentata e antiquata. Oltre 400 
procedimenti sono disciplinati da più di tre riferimenti 
normativi e più di mille procedimenti sono regolati da 
normative anteriori agli anni ’60, alle quali si sono 
                                                 
2
 Indagine Censis e Formit (1995-1996)
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sovrapposte in modo disorganico e per addizione, discipline 
successive. 
 
3. La lentezza dei procedimenti: la durata temporale media dei 
procedimenti delle amministrazioni pubbliche è di circa 185 
giorni, per le amministrazioni periferiche la durata media è 
di circa 95 giorni; oltre il 25% durano più di 6 mesi e tra 
questi il 15% più di un anno, solo il 12,3% meno di un mese. 
 
4. La complessità dei procedimenti amministrativi che deriva 
comunque da una pluralità di concause quali: la 
frammentazione e sovrapposizione delle competenze; la 
duplicazione di attività; la rigidità della disciplina normativa; 
l’accentramento delle funzioni; il numero elevato di fasi 
intermedie consistenti in sub procedimenti; lo svolgimento 
delle fasi, invece che in modo contestuale, in successione 
temporale; l’intervento di un numero eccessivo di organismi 
collegiali spesso superflui. 
 
Nel 1996 è stato accertato che il cittadino stabilisce da 30 a 45 
contatti annui con la pubblica amministrazione e, per effetto di tali 
adempimenti burocratici si perdono nel complesso 90 milioni di giornate 
lavorative. 
 
2. I COSTI PER LE IMPRESE. 
 
I costi per l’adempimento di obblighi di natura amministrativa 
imposti dalle norme vigenti ed i costi per svolgere presso gli uffici 
pubblici pratiche burocratiche incidono in maniera cospicua sulla 
competitività delle imprese.
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Sono diretti per adempimenti amministrativi quei costi sostenuti 
dall’impresa per svolgere tutte le attività, le pratiche, le formalità e le 
procedure, espletate da addetti dell’impresa o espletate da terzi per conto 
dell’impresa dietro pagamento di un corrispettivo, per ottemperare alle 
norme vigenti. 
Questi costi si riferiscono alle spese sostenute per le risorse 
impiegate e il tempo dedicato sia dai titolari che dai dirigenti, dai 
dipendenti, da collaboratori e da consulenti esterni per elaborare, 
riportare, conservare i dati, per compilare moduli su richiesta delle 
amministrazioni pubbliche. 
Questi costi sostenuti per adempimenti amministrativi 
naturalmente non comprendono quelli per investimenti in macchinari, 
attrezzature e impianti necessari per rispettare norme e regolamenti in 
materia di sicurezza sul posto di lavoro, tutela dell’ambiente e della 
sanità. 
I costi diretti per adempimenti amministrativi si possono suddividere in 
aree di adempimenti riguardanti la gestione del personale, l’imposizione 
fiscale e la tutela ambientale. 
 
1. Le normative vigenti disciplinanti la materia della gestione del 
personale riguardano: 
 
 Assunzione e licenziamento dei dipendenti; 
 Rispetto delle norme di sicurezza, sanità e diritti dei lavoratori; 
 Concertazione con le organizzazioni sindacali e con i consigli 
di lavoratori; 
 Resoconto dei dati statistici relativi all’occupazione; 
 Amministrazione delle imposte concernenti l’occupazione o al 
ruolo paga contributi previdenziali e pensionistici o altri 
benefici dei dipendenti.
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 Tutela infortunistica (Testo Unico degli infortuni e Malattie 
Professionali emanato con Legge 1124/65). 
 
2. Le normative vigenti disciplinanti la materia dell’imposizione 
fiscale riguardano: 
 
 Imposta sui profitti, imposta sulla società; 
 Imposte sulle vendite (I.V.A.) 
 Altre imposte su capitale e proprietà; 
 Richieste per gli oneri deducibili: 
 Altre imposte e requisiti associati. 
 
3. Le normative vigenti disciplinanti la materia della tutela 
ambientale riguardano: 
 
 Adeguamento ai requisiti riguardanti emissioni o scarichi, 
sostanze pericolose, standard qualitativi su processi o prodotti, 
controllo dell’inquinamento e misure di prevenzione degli 
incidenti a carattere tecnologico; 
 Licenze, permessi, progettazione e valutazioni d’impatto 
ambientale; 
 Rapporti e test in materia ambientale, documentazione e 
requisiti amministrativi di routine associati all’ambiente; 
 Tasse e contributi ambientali; 
 Eco-etichettatura di prodotti o procedure. 
 
Da una rilevazione condotta nel 1997 dall’Istat e dall’Unione 
italiana delle camere di commercio su imprese con addetti compresi tra 3 
e 499, che assorbono complessivamente il 61,5% dell’occupazione
11 
complessiva dell’industria e dei servizi, emerge una stima 
dell’ammontare complessivo degli oneri che gravano direttamente sulle 
imprese per adempiere gli obblighi predetti imposti dalle norme vigenti, 
pari a 11 miliardi e 700 milioni di euro. 
L’incidenza media degli oneri complessivi per adempimenti 
amministrativi sul totale dei costi aziendali è dell’1%.  
Per adempiere gli obblighi amministrativi, le imprese hanno utilizzato 
personale interno per un numero di giornate pari a 71,4 milioni. 
Il costo del personale interno rappresenta quindi il 48% di tutti i costi 
per gli adempimenti amministrativi. 
La restante quota del 52% rappresenta i costi esterni derivanti dal 
ricorso a consulenti. 
 
3. MOTIVI DELL’IMPORTANZA DELLA REGOLAZIONE 
 
 
La qualità della regolazione incide fortemente su tutto il sistema 
sociale, giuridico ed economico, incidenza che assume particolare rilievo 
nei diritti e negli interessi e quindi nella vita dei destinatari nonché 
nell’organizzazione dello Stato. 
 
Tra i motivi più importanti per cui è necessaria una regolazione 
qualitativamente alta, vi sono: 
 
 La protezione delle parti sociali più deboli, in quanto una 
buona regolazione deve garantire la protezione normativa di 
quei diritti fondamentali e delle esigenze di quella parte della 
società più debole;
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 Motivi politico-istituzionali, dove la regolazione comune 
permette ai vari Paesi di entrare a far parte di associazioni di 
Stati quale l’Unione Europea; 
 Motivi organizzativi in quanto una buona regolazione deve 
assicurare l’ordine e la stabilità sociale; 
 Motivi di stabilità economica per i quali la regolazione deve 
assicurare la sicurezza agli scambi commerciali e ai contratti, 
deve garantire un mercato economico sicuro dove tutti gli 
operatori hanno pari dignità per lavorare e produrre in 
tranquillità. 
Negli anni ’90 si è capito che si doveva cambiare, perché era 
necessaria un’inversione d’indirizzo nella gestione dello Stato, i cittadini 
e le imprese avevano bisogno di un’amministrazione più efficiente, 
capace di rispondere alle nuove esigenze. 
I motivi che hanno portato al cambiamento sono molteplici ma 
sicuramente tra questi possiamo annoverare: 
 
 La necessità di un mutamento della mentalità che ha portato da 
un sistema basato esclusivamente sul principio di legittimità e 
legalità a uno basato sul principio di utilità, dove il rapporto di 
subordinazione tra il cittadino e la pubblica amministrazione è 
stato sostituito dal rapporto tra produttore di servizi e utente 
fruitore che chiede sempre nuovi servizi “utili” e che la 
pubblica amministrazione deve prestare ricercando la 
soddisfazione dell’utente stesso; 
 La globalizzazione ha portato un aumento esponenziale dei 
rapporti economici internazionali che vengono influenzati 
dalle differenze tra i sistemi normativi. Gli investitori esteri 
sono influenzati dal sistema normativo e dall’efficienza da 
parte della pubblica amministrazione dei Paesi nei quali
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investono. Se uno Stato ha un sistema burocratico che prevede 
per gli investitori eccessivi costi economici o procedimenti 
amministrativi lunghi e complessi che richiedono molto tempo 
o dispendio di risorse, sicuramente rivolgeranno i loro 
investimenti altrove. Fattori di competitività quali l’efficienza 
amministrativa, la certezza del diritto e la qualità della 
regolazione influenzano i rapporti economici internazionali. 
La qualità della normativa di un Paese incide naturalmente 
anche sulla competitività interna ed esterna dei propri 
operatori economici. 
 
4. PROBLEMATICHE PRESENTI NELL’ATTIVITA’ DI 
REGOLAZIONE 
 
Produrre una norma comporta la creazione di una serie di effetti 
che hanno conseguenze non solo sull’organizzazione dello Stato ma 
anche sulle imprese o sul cittadino. 
L’emanazione di una norma può avvenire per diversi motivi tra i 
quali anche la necessità e l’urgenza di riempire un buco normativo in una 
determinata materia. 
Nell’attività regolativa si possono presentare due tipi di 
problemi: 
 
 Un problema è l’inflazione legislativa che si ha quando sono 
presenti nel sistema ordinamentale troppe leggi o regole che si 
abrogano, si sovrappongono o che si svuotano della loro 
efficacia. Fino agli anni ’90 il nostro sistema regolativo era 
sicuramente sovraccarico e complesso e i primi tentativi di 
riordino delle varie materie sono stati effettuati per mezzo dei 
Testi Unici, poi sostituiti con i Codici di riassetto, strumenti
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sicuramente più innovativi e flessibili che hanno permesso 
l’abrogazione di numerose leggi ottenendo come risultato non 
solo un riordino della materia trattata in modo sicuramente più 
omogeneo ma anche una cospicua riduzione del numero delle 
leggi; 
 Un altro problema è costituito dal costo delle leggi: sia oneri e 
costi che colpiscono i destinatari delle leggi stesse e quindi 
principalmente le imprese e i cittadini e sia i costi che le 
amministrazioni pubbliche devono sostenere per l’organizzazione 
interna diretta alla realizzazione delle leggi stesse. 
 
Un’attenzione particolare si dovrebbe prestare a quelle norme 
che introducono adempimenti amministrativi soprattutto per quanto 
riguarda le attività imprenditoriali, dove la competitività è uno dei fattori 
che influenza pesantemente l’economia e quindi ridurre i tempi e i costi 
delle imprese sia nella fase di creazione dell’azienda sia nel proseguo 
dell’attività diventa basilare per attirare imprenditori sia esteri che 
nazionali. 
 
5. STRUMENTI REGOLATIVI PER LE REGOLE ESISTENTI 
E FUTURE 
 
Nel 2001 nel loro primo seminario tenuto a Pechino, gli Stati 
facenti parte sia della Cooperazione Economica Asia - Pacifico (APEC)
3
 
che dell’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico 
(OCSE)
4
, nell’ambito dei lavori volti alla semplificazione degli 
                                                 
3
 APEC: Organizzazione di cui fanno parte 21 Paesi del Mondo istituita nel 1989 con il fine di  
rendere stabile lo sviluppo economico dei paesi asiatici. 
4
 OCSE: Organizzazione fondata  nel 1960 per promuovere la migliore qualità della vita e lo 
sviluppo economico nei Paesi membri e nel resto del mondo. Ai lavori dell’OCSE partecipa 
anche la Commissione Europea e i Paesi aderenti sono:  Australia, Austria, Belgio, Canada, 
Corea del Sud, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Giappone, Gran Bretagna, Grecia,