Il diritto alla salute degli stranieri: un confronto tra Spagna e Italia.

2 
 
 
“Solo voy con mi pena 
sola va mi condena 
correr es mi destino 
para burlar la ley …” 
(MANU CHAO, Clandestino) 
 
 
“Migrazioni e salute costituiscono da sempre un binomio a forte 
impatto sociale”
1
. L‟immigrazione porta con sé delle implicazioni 
giuridiche che lungi dall‟essere ignorate, devono essere affrontate, 
soprattutto quando si tratta di salute. 
Anche in tempi recenti, infatti, si è assistito ad una nuova ondata di 
sbarchi sulle coste italiane di uomini, donne e bambini provenienti da 
Paesi del Maghreb e dell‟Africa sub-sahariana, Paesi segnati da fame, 
povertà e ultimamente diventati anche teatro di guerre civili. Altri 
giungono dai paesi dell‟Europa orientale, attratti dalla prospettiva di un 
lavoro e di una società più libera e democratica. 
Questi gruppi di persone fuggono da condizioni di vita insostenibili 
poiché nei Paesi di provenienza l‟accesso ai servizi minimi e l‟esercizio 
dei diritti più elementari, tali da consentire una vita degna, è di fatto 
negato e pertanto è sempre più difficile vivere con dignità e speranza. “Il 
Rapporto sullo Sviluppo Umano 2000 curato dall'United Nation 
                                                           
1
 F. DERIU, Sistema sanitario e bisogni dell‟immigrazione, in Migrazioni: dimensioni sociali e policy 
making, n. 3/2004, Ediesse, p. 1
3 
 
Development Program (UNDP) conferma l'allargamento della soglia 
della povertà nel pianeta. Infatti nei Paesi in via di sviluppo, considerati 
nel loro insieme, la povertà umana, ossia le deprivazioni in termini di 
una vita breve e di mancato accesso all'istruzione e ai servizi socio-
sanitari di base, colpisce circa un quarto della popolazione. La povertà di 
reddito interessa invece più di 2 miliardi di persone, ossia un terzo della 
popolazione mondiale, mentre sono oltre 1 miliardo e 200 milioni le 
persone che cercano di sopravvivere con meno di 1 dollaro al giorno. 
Inoltre le grandi malattie, come la malaria, la lebbra, la tubercolosi, 
l'Aids, devastano la popolazione delle regioni povere del pianeta”
2
. 
E‟ giusto sottolineare che gli immigrati spesso giungono alle nostre 
frontiere dopo essere stati per lungo tempo, quello del viaggio, in 
condizioni igienico-sanitarie scadenti e che ciò può determinare 
l‟insorgenza di malattie più o meno gravi. Al termine di questi viaggi, 
infatti, le condizioni di salute sono spesso peggiori di quelle di partenza: 
se un tempo si riteneva che i migranti partissero e arrivassero sani, oggi, 
da numerosi studi
3
 si evince che la salute dell‟immigrato peggiora in 
tempi brevi (due o tre mesi dall‟arrivo). “Il patrimonio di salute in 
dotazione all'immigrato si dissolve sempre più rapidamente, per una 
serie di fattori di rischio: il malessere psicologico legato alla condizione 
                                                           
2
L. TOMA, Società multiculturale e salute per tutti nel terzo millennio, tratto da www.cestim.it, p. 1 
3
 Rapporto finale sull‟attività dei Servizi di Accoglienza Attiva per cittadini extracomunitari gestiti da 
Medici Senza Frontiere in collaborazione con l‟AUSL 7 di Ragusa. Aprile 2005. Nel rapporto si legge 
che “i dati raccolti evidenziano che gli stranieri incontrati vivono in condizioni abitative ed igienico-
sanitarie precarie e che lavorano in condizioni molto dure e, spesso, senza alcun tipo di strumento di 
protezione. A ciò si aggiunge la mancanza di forme di tutela sul luogo di lavoro e la scarsa 
integrazione nel tessuto sociale. L‟insieme di questi fattori incide negativamente sullo stato di salute 
di questa popolazione ed, in generale, sulla realizzazione del loro progetto migratorio”; si vedano 
anche: S. GERACI, Rapporto Migrazioni e salute in Italia, Caritas Diocesana di Roma, tratto da 
www.cestim.it; Immigrati e servizi sanitari in Italia: le risposte dei sistemi sanitari regionali (marzo 
2008), a cura dell‟Osservatorio epidemiologico sulle Diseguaglianze/ARS Marche; MARCECA-
GERACI-MARTINO, Esperienza migratoria, salute e disuguaglianze, tratto da A caro prezzo. Le 
disuguaglianze nella salute. 2° Rapporto dell'Osservatorio Italiano sulla Salute Globale, ETS, Pisa, 
2006
4 
 
d'immigrato, la mancanza di lavoro e reddito, la sottoccupazione in 
lavori rischiosi e non tutelati, il degrado abitativo in un contesto diverso 
dal Paese d'origine, l'assenza del supporto familiare, il clima e le 
abitudini alimentari diverse, che spesso si aggiungono a una condizione 
di status nutrizionale compromesso, la discriminazione nell'accesso ai 
servizi sanitari”
4
. Non bisogna, però, dare adito a facili e inopportuni 
allarmismi riguardo la loro presunta «infettività», poiché il Rapporto 
Statistico sull‟Immigrazione 2003 effettuato da Caritas/Migrantes 
dimostra che la maggioranza degli immigrati, quando arriva in Italia, è 
generalmente sana. Questo è dovuto ad una «autoselezione» del 
migrante, che è forte, giovane e più stabile psicologicamente. Gli 
studiosi sostengono che sono più le malattie che i migranti contraggono 
nel Paese ospitante che quelle che essi portano dal Paese di emigrazione, 
soprattutto quando si tratta di malattie infettive che sono dovute alle 
pessime condizioni igieniche e sanitarie e allo stato di precarietà 
economica e sociale
5
. 
Gli immigrati, quindi, non rappresentano un pericolo per la salute 
pubblica, anzi si può dire che proprio costoro sono vittime di politiche di 
integrazione incerte, affrontano difficoltà nell‟accesso ai servizi di 
assistenza e incontrano problematiche comunicative con gli operatori 
sanitari. Se c'è dunque un pericolo per la salute pubblica nel Paese di 
immigrazione, questo è causato dalla mancanza di un‟adeguata politica 
dell‟accoglienza. 
Questo lavoro vuole indagare e comparare le modalità attraverso le 
quali sia il legislatore italiano che quello spagnolo hanno disciplinato il 
                                                           
4
 L. TOMA, Società multiculturale e salute per tutti nel terzo millennio, cit., p.1 
5
  RIGGIO, Immigrazione al positivo, in PALAGIANO-MAGGIOLI, Italia crocevia di genti, Rux, 
1999, p. 217 ss.
5 
 
diritto alla salute, che probabilmente costituisce il primo e indefettibile 
baluardo per garantire all‟immigrato la vita e la tutela fisica e 
psicologica. 
Innanzitutto si deve premettere che sia la Spagna che l‟Italia hanno 
approcciato il tema della tutela del diritto alla salute del migrante con un 
considerevole «ritardo», dovuto sia a ragioni storiche sia ad una 
colpevole inerzia del legislatore. La povertà dei popoli italiani e spagnoli 
non costituiva di certo un‟attrattiva all‟ingresso nel Paese per i migranti. 
I popoli di entrambi gli Stati, infatti, erano sostanzialmente poveri e 
perciò tendenti ad emigrare: la guerra mondiale aveva lasciato i due 
Paesi in disastrate condizioni economiche e ciò ha fatto sì che, per lungo 
tempo, Spagna e Italia non siano state interessate dai flussi migratori. Il 
cambio di rotta si è verificato solo dagli anni Ottanta, quando un numero 
sempre più elevato di ingressi da parte di stranieri ha spronato il 
legislatore a regolare la materia dell‟immigrazione, prima in maniera 
disordinata ed eterogenea poi seguendo una maggiore uniformità e 
completezza. 
Inoltre si deve considerare che la Costituzione spagnola del 1978, 
frutto della recente conquista della democrazia in quel Paese, è stata 
redatta in un periodo storico nel quale la questione dell‟immigrazione era 
già esistente e, quindi, porta in sé numerose tracce della considerazione 
che i costituenti avevano di tale fenomeno. La Carta dedica addirittura 
un Titolo, il primo, ai diritti degli stranieri (sanciti insieme a quelli degli 
spagnoli) e ciò dimostra tutta l‟importanza che in quegli anni esprimeva 
la categoria delle persone immigrate. La Costituzione italiana, invece, 
non contiene che scarni riferimenti alla condizione giuridica dello
6 
 
straniero, rimettendosi alla normativa internazionale ed alla legge 
nazionale per una più specifica regolazione. 
Nei primi due capitoli della tesi si analizzano le norme costituzionali 
ed ordinarie che, nei rispettivi Paesi, hanno riconosciuto ed attuato i 
diritti fondamentali degli stranieri, ricostruendo, in particolare, il 
percorso normativo e giurisprudenziale mediante il quale si è giunti 
all‟affermazione del diritto alla salute e all‟assistenza sanitaria degli 
immigrati. 
Per quanto riguarda l‟Italia l‟esame della condizione giuridica e della 
protezione costituzionale dei diritti fondamentali dello straniero trova 
fondamento in tre articoli della Costituzione: l‟art. 10, comma 2 che 
richiama le norme e i trattati internazionali; l‟art. 2 che, introducendo il 
principio personalista, “riconosce e garantisce i diritti inviolabili 
dell‟uomo” a tutti gli individui in quanto tali e l‟art. 3 che contiene il 
principio di eguaglianza e il riconoscimento della pari dignità personale, 
economica e sociale. La tutela dei diritti fondamentali degli stranieri 
poggia su questo tre pilastri, così come ribadito dalla Corte 
Costituzionale nelle sentenze n. 120/1967, n. 104/1969, n. 198/2000 e da 
ultimo nella sentenza n. 105/2001, dove si legge che lo straniero gode di 
tutti i diritti della persona umana, in completa eguaglianza con i cittadini. 
In Spagna i diritti fondamentali vengono riconosciuti allo straniero 
attraverso la congiunta interpretazione di due disposizioni della 
Constituciòn, l‟art. 13 e l‟art. 10, i quali rispettivamente sanciscono il 
diritto degli stranieri di godere delle libertà pubbliche e la centralità del 
valore della dignità della persona. Questo ineludibile nesso è stato 
confermato da una lunga giurisprudenza del Tribunal Constitucional, che 
nelle sentenze n. 197/1984, n. 99/1985 e n. 95/2003, ha affermato
7 
 
l‟esistenza di una serie di diritti che, per la loro connessione immediata 
con la dignità umana, appartengono, senza alcuna distinzione, tanto ai 
cittadini come agli stranieri. 
Il lavoro passa poi ad esaminare la legislazione ordinaria italiana e 
spagnola in tema di immigrazione, integrazione e riconoscimento dei 
diritti fondamentali e sociali, mettendo in evidenza come negli ultimi 
venticinque anni i legislatori dei due Paesi, a seconda del colore politico 
del Governo in carica, hanno introdotto varie leggi sull‟immigrazione 
che hanno regolato in maniera anche manifestamente differente la 
materia dei diritti degli stranieri, le condizioni di ingresso e soggiorno e 
le modalità di allontanamento ed espulsione dell‟immigrato irregolare. 
Il percorso legislativo dei due Stati, come si vedrà, si sviluppa in 
maniera quasi simmetrica, poiché in entrambi gli ordinamenti si sono 
succeduti prima interventi legislativi disomogenei e improntati alla 
difesa della pubblica sicurezza e alla repressione delle situazioni di 
irregolarità, poi riforme di più ampio respiro volte al riconoscimento 
della presenza nel Paese della comunità immigrata, sviluppando a tal fine 
politiche di accoglienza e d‟integrazione dello straniero, ed infine leggi 
restrittive che hanno abbassato il livello di tutela dei diritti degli 
immigrati, attraverso la negazione della titolarità di alcuni diritti sociali, 
la velocizzazione delle procedure di espulsione e addirittura, in Italia, la 
«criminalizzazione» dell‟immigrato entrato irregolarmente nel territorio 
dello Stato. Solo ultimamente il Governo socialista spagnolo si è posto in 
modo positivo, riaprendo la questione del riconoscimento dei diritti 
sociali e sindacali anche agli immigrati irregolari.
8 
 
Inoltre, nelle sue prime due parti, l‟elaborato indaga più a fondo sui 
principi costituzionali posti a difesa del bene salute, essendo questo un 
bene essenziale garantito a tutti. Tra la vasta gamma dei diritti 
fondamentali e dei diritti sociali contenuti nelle suddette costituzioni un 
posto di assoluto rilievo spetta al diritto alla salute, che si concretizza nel 
ricevere cure mediche ed interventi sanitari. Questa affermazione 
ovviamente si esprime a livello costituzionale in maniera differente: la 
Spagna sancendo genericamente la vigenza del diritto alla salute, in 
modo da lasciare spazio ad interpretazioni estensive del Tribunal 
Costitucional che hanno avuto il merito di allargare il campo dei soggetti 
tutelati, ricomprendendo tra questi anche gli immigrati; l‟Italia 
rivolgendosi direttamente al singolo individuo come portatore di un 
diritto che appartiene alla persona in quanto tale, negando quindi a priori 
qualsiasi distinzione fondata sulla cittadinanza. 
In questo percorso di graduale riconoscimento del diritto dello 
straniero a ricevere cure mediche alle stesse condizioni del cittadino, 
centrale e imprescindibile è stato l‟apporto fornito dai giudici supremi, 
tanto spagnoli quanto italiani, nel cui solco il legislatore statale si è 
inserito per disciplinare compiutamente l‟intera materia. Una pietra 
miliare costituisce la sentenza n. 252/2001 che ha richiamato lo Stato a 
garantire agli stranieri “un nucleo irriducibile del diritto alla salute 
protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignità umana 
(…) qualunque sia la loro posizione rispetto alle norme che regolano 
l‟ingresso ed il soggiorno nello Stato”. 
Ad un lettore distratto potrà sembrare che le normative riguardanti il 
diritto alla salute e la sua applicazione nei confronti dell‟immigrato siano 
per lo più identiche, poiché entrambe garantiscono allo straniero, alle
9 
 
stesse condizioni dei cittadini, le cure ambulatoriali ed ospedaliere 
urgenti o essenziali, e cioè il pronto soccorso per una grave malattia o 
infortunio. Si vedrà invece come, in realtà, assolutamente opposto è 
l‟approccio ideale dei due legislatori su questo tema, poiché rispetto 
all‟intento inclusivo del diverso perseguito in Spagna, la legge italiana 
sembra mostrare un atteggiamento diffidente ed escludente.  
Il terzo capitolo, dopo un‟ampia panoramica sulle ragioni storiche, 
politiche e sociali che hanno portato alla nascita dello Stato autonomico 
spagnolo e dopo aver descritto le caratteristiche delle Comunidades 
Autonomas e l‟ambito delle loro competenze legislative, affronta il 
delicato tema dell‟intervento delle Comunidades Autonomas nella 
disciplina dell‟immigrazione, con particolare riguardo alle leggi 
autonomiche che hanno ampliato la categorie di stranieri che possono 
godere del diritto all‟assistenza sanitaria. Le Comunidades Autonomas 
hanno innalzato il livello di tutela sanitaria per i migranti, riconoscendo 
nei Planes de Inmigraciòn il diritto a ricevere prestazioni sanitarie, alle 
stesse condizioni dei cittadini, anche agli immigrati irregolari e, in 
alcune Comunità come quella Valenciana e la Navarra, addirittura agli 
immigrati irregolari non iscritti al Padròn Municipal. 
L‟ultimo capitolo analizza il quadro giuridico ed istituzionale 
odierno, alla luce delle pronunce dei giudici costituzionali italiani e 
spagnoli circa la legittimità delle leggi e degli Statuti di Autonomia che 
hanno dichiarato la competenza delle Regioni e delle Comunidades 
Autonomas in materia di immigrazione ed hanno innalzato il livello di 
protezione dei diritti degli immigrati, sancendo una tutela superiore. 
Entrambe le Corti, riconoscendo l‟importanza dell‟intervento dei poteri 
sub-statali nel governo del fenomeno migratorio, hanno dato via libera
10 
 
alla possibilità di disciplinare in modo più favorevole l‟ambito delle 
tutele sociali da applicare agli immigrati, tendendo con ciò a valorizzare 
spinte politiche portatrici di una visione più equa della società. Le 
recentissime sentenze n. 269/2010, n. 134/2010, n. 299/2010 e n. 
61/2011 della Corte Costituzionale e la sentenza n. 31/2010 del Tribunal 
Constitucional hanno dato ragione agli esecutivi regionali ed autonomici, 
rigettando le contestazioni dei Governi nazionali circa una presunta 
«invasione di campo» nella regolazione di un ambito, quello 
dell‟immigrazione, che spetterebbe ex Costituzione al legislatore statale 
e, dunque, giustificando la correttezza e la conformità costituzionale di 
tali interventi legislativi sulla base della riconosciuta competenza del 
potere territoriale a disciplinare tutto ciò che concerne l‟integrazione 
sociale ed economica dello straniero, quindi anche il contenuto e i 
destinatari delle prestazioni sanitarie. 
L‟approccio scelto per questo lavoro riflette il desiderio di analizzare 
la situazione degli immigrati in Spagna, le loro condizioni di vita e i 
diritti che sono stati loro riconosciuti dal legislatore, con il primario 
intento di verificare l‟opportunità di trarre da tale modello degli spunti 
positivi da introdurre nel nostro Paese, di tipo normativo certamente, ma 
anche di carattere politico, dato che risposte equilibrate e razionali non 
possono essere fornite da schieramenti politici che propugnano ideologie 
xenofobe e razziste. 
Questa analisi non presuppone né vuol indurre a considerare la 
Spagna come un Paese moralmente o socialmente superiore all‟Italia 
capace di fornire un rimedio assoluto per risolvere il problema in 
oggetto. Deve, però, riconoscersi il valore dei governi spagnoli, di destra 
e di sinistra, che si sono alternati alla guida del Paese negli ultimi venti
11 
 
anni, nell‟aver affrontato la questione dell‟immigrazione non sull‟onda 
ideologica o con normative emergenziali, ma in maniera equa e concreta, 
perseguendo l‟obbiettivo di costruire una società più giusta, aperta e 
solidale. 
Approfittando della possibilità di effettuare una ricerca documentale 
presso l‟Universidad de Barcelona, che si è rivelata necessaria per la 
comparazione, il presente lavoro mira ad esporre in maniera compiuta il 
tema del diritto alla salute dell‟immigrato, con particolare interesse alla 
figura del migrante irregolare. Il lavoro analizzerà i principi, gli 
strumenti, le soluzioni del legislatore italiano e spagnolo, indicando 
come questi, partendo da basi sostanzialmente comuni, abbiano 
affrontato in maniera diversa la spinosa questione dell‟immigrazione e 
del riconoscimento dei diritti fondamentali agli immigrati, quindi anche 
del diritto all‟assistenza sanitaria, e mirando al contempo a saggiare la 
possibilità di introdurre nel contesto italiano determinati strumenti 
giuridici e soluzioni normative spagnole, che si sono rivelati utili e 
convenienti nella gestione del fenomeno migratorio. Inoltre si 
descriveranno le circostanze e gli effetti del fondamentale intervento 
delle Regioni e delle Comunidades Autonomas nella regolazione della 
disciplina dell‟immigrazione e nell‟ampliamento della tutela sanitaria a 
favore degli immigrati, avanzando alcune proposte che attribuiscano una 
maggiore libertà di intervento regionale in tema di immigrazione.
12 
 
CAPITOLO I 
 
 
I DIRITTI FONDAMENTALI E IL DIRITTO 
ALLA SALUTE DEGLI STRANIERI IN ITALIA. 
GLI INTERVENTI LEGISLATIVI E 
GIURISPRUDENZIALI.
13 
 
1. Premessa 
“Qualsiasi analisi comparata sul fenomeno dell‟immigrazione in 
Spagna e in Italia non può prescindere dal fatto che esso presenta 
evidenti analogie tra i due Paesi”
6
. 
Entrambi i Paesi, infatti, solo negli ultimi anni hanno introdotto 
politiche per gestire i flussi di stranieri, in massima parte composti da 
migranti, che hanno interessato e ancora oggi interessano i propri 
confini. Ciò è dovuto al fatto che sia la Spagna che l‟Italia sono stati per 
lungo tempo Paesi di emigrazione e quindi le questioni riguardanti i 
flussi migratori erano presenti solamente in riferimento alla condizione 
dei propri cittadini all‟estero, mentre ogni politica riguardante 
l‟immigrazione rivestiva un ruolo del tutto marginale. Marginalità che, in 
Italia, si è riflessa nella scarna formulazione della norma costituzionale 
sulla condizione giuridica dello straniero, così come nata dai dibattiti in 
sede costituente degli anni 1946-47 e poi inserita nella Carta. 
“A differenza di altri Paesi europei
7
, che hanno predisposto politiche 
dell‟immigrazione per gestire i flussi di stranieri all‟interno dei propri 
confini, il fenomeno migratorio in Spagna e in Italia è senza dubbio 
molto più recente. Il passaggio da Paese di emigrazione a Paese di 
immigrazione può infatti essere fatto risalire per entrambi ai primi anni 
Ottanta del secolo scorso”
8
. Negli anni precedenti il numero limitato di 
stranieri, dovuto soprattutto alla condizione di relativa povertà delle 
popolazioni nell‟immediato dopoguerra e alla scarsa vocazione coloniale 
                                                           
6
 F. SCUTO, Il difficile rapporto tra immigrazione “irregolare” e tutela dei diritti della persona:un 
confronto tra Spagna e Italia in Rivista di Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, n. 1, 2010, p.156 
7
 Ci si riferisce soprattutto a Francia e Inghilterra per il loro passato di potenze coloniali. 
8
F. SCUTO, Il difficile rapporto tra immigrazione “irregolare” e tutela dei diritti della persona:un 
confronto tra Spagna e Italia, cit., p. 156
14 
 
dei due Paesi, ha sicuramente determinato un «ritardo» nell‟azione del 
legislatore, che si è dimostrato per lungo tempo restio ad intervenire, 
proprio perché erano assenti esigenze pressanti in materia
9
. La Spagna, 
ma ancor di più l‟Italia, ha scontato però questo «ritardo» poiché 
entrambe sono state investite dalla crescita esponenziale dei “flussi di 
arrivi di cittadini stranieri
10
 e la gestione del fenomeno si è rivelata molto 
complessa”
11
. La difficoltà di approntare una disciplina completa e 
organica che regolamentasse la condizione giuridica dello straniero si è 
manifestata, in Italia, mediante l‟introduzione di interventi legislativi 
parziali, “dettati sovente da una logica emergenziale”
12
, che ha 
determinato una produzione normativa alluvionale; in Spagna, attraverso 
numerosi atti normativi che il legislatore, in un breve lasso di tempo, ha 
prima promulgato e poi ripetutamente modificato e di cui si parlerà 
diffusamente nel prossimo capitolo. 
Un altro aspetto comune ai due Paesi, derivante essenzialmente dalla 
loro posizione geografica che rappresenta una “puerta de acceso desde el 
sur”
13
, è l‟elevato numero di sbarchi di immigrati privi del regolare 
permesso di soggiorno lungo le coste nazionali. Oltre a rappresentare un 
grave problema umanitario di cui i due Stati devono farsi carico, 
predisponendo misure per il salvataggio e la protezione di coloro che 
                                                           
9
 PASSAGLIA-ROMBOLI, La condizione giuridica dello straniero nella prospettiva della Corte 
Costituzionale, in M. REVENGA SANCHEZ, Problemas constitucionales de la inmigraciòn: una 
visiòn desde Italia y Espana, Giuffré – Tirant lo Blanch, Milano-Valencia, 2005, p. 20  
10
 A tale proposito si può ricordare che ad oggi gli stranieri in Spagna sono circa 4.500.000 su una 
popolazione totale di circa 45.000.000, secondo la fonte 2009 del Ministerio de el Trabajo y 
immigraciòn, mentre in Italia sono circa 4.300.000 su una popolazione totale di circa 60.000,00, in 
base al bilancio demografico pubblicato dall‟Istat il 23/6/2009. 
11
 F. SCUTO, Il difficile rapporto tra immigrazione “irregolare” e tutela dei diritti della persona: un 
confronto tra Spagna e Italia, cit., p. 157 
12
 PASSAGLIA-ROMBOLI, La condizione giuridica dello straniero nella prospettiva della Corte 
Costituzionale, cit.,  p. 21 
13
 JOSE MARIA ESPINAR VICENTE, Extranjeria y inmigraciòn en España, Imprenta Fareso, 
Madrid, 2006,  p. 20
15 
 
necessitano di cure e assistenza, l‟improvvisa e massiccia ondata 
migratoria ha generato nella società spagnola e italiana un atteggiamento 
di ostilità, un “sentimiento de rechazo”
14
 nei confronti dello straniero, 
portatore di culture diverse da quella dello Stato di accoglienza. Si sono 
aggiunte, inoltre, considerazioni basate su un paventato aumento della 
criminalità di origine straniera.  
Da tutto ciò deriva una percezione di insicurezza dei cittadini davanti 
al fenomeno migratorio, la quale viene acuita da campagne allarmistiche 
e incitanti all‟odio, portate avanti sia da partiti politici che da “ciertos 
grupos portadores de un mensaje cargado de tintes racistas y xenófobos 
que pretenden reconstruir nuevamente el país desde una convicción 
étnico-racial”
15
. 
In questo quadro socio-politico continuamente in fieri spesso difficili 
diventano le scelte del legislatore quando è chiamato a conciliare i diritti 
fondamentali della persona, garantiti dalla Costituzione spagnola e da 
quella italiana, con le ragioni di sicurezza nazionale che implicano il 
contrasto al fenomeno dell‟immigrazione cd. clandestina, tenendo 
presente che -come affermano alcuni giuristi
16
- questi “non sono valori 
paritari ma gerarchicamente ben differenziati”. 
 
 
                                                           
14
 PEDRO CARBALLO ARMAS, Inmigraciòn y derechos fundamentales en la Uniòn Europea:una 
aproximaciòn a los instrumentos juridico-politicos de integraciòn de los extranjeros en Espana in 
Revista de Derecho Constitucional Europe, n. 5, 2006 
15
 Ibid. 
16
 E. ROSSI I diritti fondamentali degli stranieri irregolari, in M. REVENGA SANCHEZ, Problemas 
constitucionales de la inmigraciòn: una vision desde Italia y Espana, Giuffré – Tirant lo Blanch, 
Milano-Valencia, 2005, p.109-152
16 
 
2. La Costituzione italiana 
Una analisi sui diritti fondamentali degli stranieri in Italia non può 
non prendere le mosse che dal dettato costituzionale, essendo la 
Costituzione il documento che per definizione regola il vivere civile 
della nostra società e le cui norme riconoscono ai cittadini, così come a 
coloro che semplicemente si trovano nel nostro territorio, le libertà 
assolute e i diritti umani essenziali. 
La Costituzione repubblicana, ignorando la prospettiva di 
contestualizzare lo straniero come un individuo facente parte di un 
fenomeno sociale tanto complesso come l‟immigrazione, considera 
unicamente lo «straniero come persona», cioè come un soggetto cui 
l‟ordinamento riconosce una determinata posizione giuridica. D‟altronde 
negli anni 1946-47, quando la Costituzione è stata redatta, il problema 
dei flussi migratori era presente soltanto sul versante dell‟emigrazione, 
essendo del tutto inconcepibile all‟epoca (ma anche nei decenni 
successivi) l‟idea di una migrazione economica in un paese devastato 
dalla guerra
17
. 
La tutela costituzionale dello straniero complessivamente 
considerato, non essendo presente al costituente la distinzione tra 
stranieri regolari e irregolari, e la connessa protezione costituzionale dei 
diritti fondamentali dello stesso, trovano fondamento nell‟esame 
sistematico di tre disposizioni della Costituzione italiana. 
Il primo principio costituzionale è costituito dal disposto dell‟art. 10, 
comma 2 in forza del quale “la condizione giuridica dello straniero è 
                                                           
17
 PASSAGLIA-ROMBOLI, La condizione giuridica dello straniero nella prospettiva della Corte 
Costituzionale, cit., p. 16