Il Senato nell'esperienza repubblicana italiana. Evoluzione e proposte di riforma.

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INTRODUZIONE 
  
 
 La presente trattazione muove dall'interesse per lo studio del profilo giuridico 
costituzionale degli istituti e degli organi che qualificano il funzionamento del 
Parlamento nella forma di governo vigente, nella cornice delineata dai principi e dalle 
norme della Costituzione repubblicana del 1948, e muovendo dalla constatazione che il 
dibattito su opportune riforme costituzionali, e in particolare il ruolo che la Camera alta 
deve rivestire, è sempre vivace e attuale. Infatti, il tema della riforma del Senato viene a 
riproporsi puntualmente nel panorama politico-culturale, quasi a configurarsi come 
ricorso storico, e continua tutt’oggi ad essere al centro del dibattito, costituendo sempre 
fonte di divergenze sia in ambito dottrinario che in sede politico-istituzionale. Da tempo 
ormai si dibatte sull'opportunità della riforma del bicameralismo in vigore, giungendosi 
ripetutamente all’invocata differenziazione dei ruoli per i due rami del Parlamento. Se in 
passato tale argomento è stato spesso utilizzato per raggiungere nuovi equilibri politici, 
oggi le contingenze storiche spingono per un intervento nel merito delle riforme, 
relegando così in secondo piano obbiettivi di natura squisitamente politica.  
  
 L’analisi di un’istituzione quale il Senato, di cui nel prosieguo della trattazione si 
sottolinea l'evoluzione durante il sessantennio di vigenza della Costituzione 
repubblicana, non può certamente prescindere da un resoconto generale della lunga e 
travagliata diatriba politico-dottrinale che portò, a partire dalla fase dell'Assemblea 
Costituente – e, ancor prima, nelle sue commissioni e sottocommissioni – 
all’introduzione di un bicameralismo dalle caratteristiche specifiche. Quest’ultimo si 
affermava in principio come simmetrico, vale a dire attuato dai due rami del Parlamento 
con funzioni sostanzialmente identiche e che, nonostante le diverse proposte di revisione 
costituzionale, è rimasto tale. Si è partiti, pertanto, dai principi ispiratori che hanno 
mosso i Costituenti a operare determinate scelte di campo nell'impostazione delle 
“regole del gioco parlamentare”, cercando peraltro di intendere come tali principi – 
durante i periodi di massima volontà riformatrice – siano stati discussi, criticati ed in
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specie come il bicameralismo sarebbe mutato se i diversi progetti si fossero 
concretizzati.  
  
 In ogni modo, nell’intenzione del Costituente del 1948, residua una sottile 
differenza fra Senato della Repubblica e Camera dei Deputati, nel senso che il primo 
dovrebbe costituire la sede fondamentale dell’espressione delle esigenze regionalistiche. 
 E’ questo, infatti, il senso più autentico dell’espressione il Senato della Repubblica 
è eletto a base regionale, ai sensi di quanto disposto dall’art. 57 Cost. Nondimeno, il 
Senato non ha mai esercitato effettivamente il ruolo poc'anzi tracciato, giacché è 
mancata una puntuale attuazione della citata disposizione, anche perché in nessun’altra 
parte della Costituzione è presente alcun accenno alla sopra illustrata funzione 
esercitabile dal Senato. Del resto, la diversa durata delle legislature (5 anni per la 
Camera e 6 anni per il Senato), o meglio, la più lunga durata del mandato del Senato, 
prevista originariamente nel testo della Costituzione e presto eliminata, non valeva, in 
alcun modo, a collegare quest’ultimo all’articolazione regionale dell’ordinamento.  
  
 Invero, le tendenze successive dimostrano che la formula utilizzata nell’art. 57 è 
solo una soluzione di compromesso, intesa a creare un accordo tra sostenitori di un 
bicameralismo paritario e quelli di una diversificazione delle due Assemblee sotto il 
profilo delle funzioni. Pertanto, si dovette attendere sino all’attuazione delle Regioni a 
statuto ordinario, nei primissimi anni Settanta, quando il dibattito sulla “crisi delle 
istituzioni” riportò in auge tra le possibili soluzioni proprio quel nesso Senato-Regioni, 
già abortito in sede Costituente, ritenendosi matura e concretamente praticabile una 
riforma in senso regionalistico del Senato. 
 Si sarebbe in tal modo messa in moto una tendenza a riformare il sistema 
bicamerale implementato con la Costituzione repubblicana che si potrebbe definire 
“trasversale”, nel senso di essere condivisa da tutte le forze politiche (anche se ciascuna 
con obiettivi e modalità d'intervento propri), e intesa a modificare le regole del 
parlamentarismo, caratterizzato da un bicameralismo che di certo non può dirsi efficiente 
e, per certi versi, anche non del tutto efficace. I momenti di “concretizzazione” di tale 
tendenza furono in particolare quelli in cui seriamente si discusse di riforme: le
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Commissioni bicamerali per le riforme istituzionali, costituitesi nel corso delle diverse 
Legislature, sebbene non siano riuscite concretamente nei loro intenti riformatori. D'altra 
parte, molti altri avrebbero potuto essere i “momenti nevralgici” analizzabili, anche 
perché prima delle Commissioni, tra l’una e l’altra e dopo di esse (soprattutto negli 
ultimi anni), il dibattito non si è affatto arrestato; ci si è dovuti limitare, per rinviare ad 
opportuna sede, di prendere in esame i momenti di maggiore intensità, vale a dire quelli 
in cui tutte le forze politiche sono scese in “concertazione” per cercare di implementare 
le basi per un parlamentarismo davvero dinamico che un mondo globalizzato in continua 
evoluzione e in accelerazione richiede; argomento quest'ultimo certamente da non 
trascurare dato il periodo di forte recessione economica che l'Italia, l’Europa e il resto 
del mondo stanno attraversando.   
  
 Pertanto, dopo un esame del bicameralismo in generale e del Senato in particolare, 
si è preferito incentrare l'analisi sui contenuti delle discussioni e dei vari progetti di 
riforma svoltisi nelle diverse Commissioni bicamerali, cercando di capire se i principi 
che avevano mosso e indirizzato i Costituenti fossero ancora condivisi e se 
rappresentassero ancora la base di partenza per incidere sulle norme concernenti 
l'impianto strutturale del Parlamento. Ci si sofferma, quindi, sul dibattito degli anni ’80 e 
’90, nonché delle recenti Legislature – senza tralasciare, tra l'altro, il referendum 
costituzionale, svoltosi il 25 e 26 giugno del 2006, che ha visto la maggioranza dei 
votanti respingere la riforma costituzionale varata nella XIV Legislatura – ove si assiste 
all’avvio di un lento, e non privo di ostacoli, processo di riforma che mette in 
discussione l’opportunità di mantenere un bicameralismo perfetto, alla luce dei 
mutamenti intervenuti nella forma di Stato in conseguenza dell’appartenenza 
all’ordinamento dell’Unione europea, ma anche, e soprattutto, per la più ampia 
autonomia riconosciuta alle Regioni e agli enti locali; sino a giungere al recente dibattito 
da cui è scaturita l’idea di prendere a modello il Bundesrat di tipo tedesco quale spunto 
utile per una riforma in senso regionalistico del Senato della Repubblica. Si vedrà nel 
prosieguo della trattazione che proprio quest’ultima esigenza è alla base della riscrittura 
del sistema bicamerale, alla luce delle diverse proposte di riforma della Costituzione, 
attualmente all’esame in Parlamento, che riporta prepotentemente d’attualità le tematiche
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concernenti il rapporto federalismo/regionalismo, il sistema delle autonomie e l’inedito 
Senato federale della Repubblica. Come è facile comprendere l'introduzione del Senato 
federale deve fare i conti con un problema di fondo: deve essere lo stesso Senato della 
Repubblica, chiamato ad approvare la legge di revisione costituzionale ex art. 138 Cost., 
a decidere della sua stessa trasformazione. 
  
 In attesa che le tanto acclamate riforme, le quali paiono godere del consenso 
generale almeno a parole, siano tradotte in realtà, è sembrato opportuno approfondire la 
questione, non precludendo a chi scrive di inserire nella parte finale della trattazione 
alcune personali considerazioni conclusive al riguardo.
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CAPITOLO I: Il bicameralismo italiano 
I. I. L'impianto bicamerale delineato in Assemblea Costituente. 
 
 
 In numerosi ordinamenti statali contemporanei l’adozione del bicameralismo, 
anziché dipendere dalla struttura degli stessi ordinamenti, rappresenta il risultato di 
particolari opzioni politiche, collegate alle motivazioni più disparate. Talora, infatti, la 
Camera Alta è concepita e istituita per prevenire il pericolo di una democrazia totalitaria, 
come quella che potrebbe risultare dalla concentrazione di eccessivi poteri in capo ad un 
Legislativo monocamerale, il quale potrebbe essere indotto a valicare i limiti imposti alle 
sue facoltà. Il binomio sovranità popolare-monocameralismo, pur avendo avuto, a partire 
dalla Rivoluzione francese, un fondamento teorico e storico, in realtà, ha avuto una 
scarsa attuazione, data la prevalenza, nella maggior parte degli Stati liberal- democratici, 
di una strutturazione parlamentare di tipo bicamerale. In altri casi, invece, a questo fine 
si accompagna, ovvero si contrappone, l’intento di creare una Camera di riflessione o di 
raffreddamento, piuttosto che una Camera di contrappeso; sicché la ratio del 
bicameralismo è da ricercare nel miglioramento qualitativo della produzione legislativa, 
con un’elaborazione più meditata e una maggiore ponderazione nella determinazione dei 
contenuti dell’ordinamento. In altri casi ancora, l’attenzione dei costituenti s’incentra 
sull’esigenza di integrare la rappresentanza parlamentare, affiancando al collegio 
espresso dall’intero corpo elettorale in nome di una logica politico-partitica, un altro 
collegio che – in tutto o in parte – rappresenta determinate partizioni del territorio 
nazionale o del corpo sociale (ovvero, più semplicemente, consenta che nel Parlamento 
sia immessa una serie di tecnici, sia pure collocati in posizione ausiliaria rispetto ai 
rappresentanti politici)
1
.  
 Per quanto concerne il contesto italiano, occorre rammentare che in seno 
all’Assemblea Costituente, dai cui lavori derivò la Costituzione repubblicana del 1948,  
                                                
1 
Sulle funzioni del bicameralismo in generale e in particolare di quello italiano vedi Paladin, L. (1984), 
Tipologia e fondamenti giustificativi del bicameralismo. Il caso italiano, in Quaderni Costituzionali, n. 2, 
pp. 219 ss.
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forma e natura del sistema bicamerale si concretizzarono non già come il risultato di un 
progetto complessivo e omogeneo, teso a realizzare un assetto organizzativo funzionale, 
ben definito e condiviso, bensì come la somma di numerosi compromessi tra i partiti 
politici che si indirizzarono verso una forma di parlamentarismo di tipo garantista
2
. Pur 
muovendo in seno all'Assemblea Costituente – e, ancor prima, nelle sue commissioni e 
sottocommissioni – dall’alternativa tra monocameralismo e bicameralismo, l’ambito 
della questione si è ben presto trasferito sull’assetto da attribuire alla seconda Camera e 
sulla differenziazione strutturale e funzionale di quest’ultima rispetto alla Camera dei 
deputati; passando poi in rassegna sistemi diversi di composizione dell’Alta Assemblea, 
sul presupposto dell'introduzione delle regioni nell’edificando assetto costituzionale (ma 
partendo da una quasi generale ostilità nei riguardi del federalismo
3
, considerato in 
quella fase storica come potenziale “pericolo” per l’unità nazionale), ci si orientò sulla 
composizione a “base regionale”, su cui poi finirono per confluire tutte le forze politiche. 
 Nondimeno, sul quomodo di tale composizione le divisioni furono inconciliabili
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, 
al punto che l’unico nesso di collegamento tra l'ordinamento regionale e il Senato 
divenne l’astratto accenno del primo comma dell’articolo 57 della Costituzione
 
sopravvissuto fino ai giorni nostri
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: «Il Senato della Repubblica è eletto a base 
regionale» (ma i suoi membri «rappresentano la Nazione» ex art. 67 Cost.). Per di più, 
gli indirizzi maggioritari che spinsero a interpretare tale formula come semplice 
riferimento a circoscrizioni elettorali regionali, nonché ad evitare qualsiasi 
differenziazione di composizione e di metodo di elezione rispetto alla Camera dei 
Deputati, non fecero dell’attuale seconda Camera che un mero “doppione” della prima, 
realizzando un bicameralismo talmente perfetto da esser definito da alcuni 
                                                
2
 Per approfondimenti in proposito dell’articolo 57 cost. come il risultato di veti incrociati vedi Mattarella, 
S. (1983), Il bicameralismo, in Riv. Trim. Dir. Pubbl.,  p. 1163. 
3
 L’ostilità al federalismo pose i Costituenti nell’ottica di un monocameralismo funzionale, vale a dire di 
un bicameralismo scevro da qualsiasi differenziazione dei compiti e delle funzioni dei due rami del 
Parlamento, entro cui gli enti regionali potessero poi inserirsi per concorrere a determinare l’indirizzo 
politico statale. In proposito cfr. Mattarella, S., op. ult. cit., p. 1165 e Giannini, M.S. (1978), Prefazione a I 
nuovi poteri delle Regioni e degli enti locali, a cura di Barbera A. e  Bassanini F., Bologna, Il Mulino, p. 8. 
4
 Si comprende la tendenza effettivamente perseguita, ove si rifletta sul fatto che il trasferimento alle 
Regioni a Statuto ordinario dei poteri loro attribuiti dalla Costituzione è avvenuto soltanto nei primissimi 
anni ’70.  
5
 L'articolo in questione, con gli artt. 56 e 60 della Costituzione sono stati modificati dalla legge 
costituzionale 9 febbraio 1963, n. 2, e dalla legge costituzionale 23 gennaio 2001, n.1.