Il ruolo delle Regioni nell’ordinamento internazionale e comunitario alla luce della riforma del Titolo V parte II della Costituzione

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INTRODUZIONE 
 
 
Le disposizioni contenute nell’art. 117 Cost., volte a 
delineare il ruolo delle Regioni sul piano comunitario e 
internazionale, hanno riaperto il dibattito dottrinale su tematiche, 
in particolar modo quelle relative al cd. “potere estero”, che 
sembravano oramai sopite. 
La dottrina e la giurisprudenza costituzionale, confortate 
da sporadici interventi normativi, avevano proceduto alla 
sistematizzazione di un complesso di attribuzioni sottese al ruolo 
costituzionale delle Regioni quali enti dotati di autonomia 
politica. In nome delle ragioni dell’unità, espresse dall’art. 5 
Cost., le attività esterne delle Regioni dovevano essere pur 
sempre assoggettate al controllo statale, tanto piø intenso quanto 
piø forte fosse il grado di politicità sotteso alle singole iniziative.
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La questione centrale era divenuta quella concernente la 
scansione dei moduli procedimentali attraverso cui Regioni e 
Governo avrebbero dovuto collaborare lealmente, in vista di 
finalità che apparivano orientate a tutelare il ruolo estero dello 
Stato. 
Le Regioni, dunque, non avevano ottenuto alcun 
riconoscimento del “potere estero”. I moduli procedimentali 
predisposti dalla normativa dovevano essere idonei ad evitare 
che l’esercizio delle competenze regionali negli ambiti ad esse 
costituzionalmente riservati sfociasse in indebiti sconfinamenti 
nel terreno della conduzione di rapporti con l’estero. 
Il vero problema si annidava nel presupposto teorico di 
partenza, ossia nell’impostazione delle attività esterne delle 
Regioni come esercizio di potestà ad esse consentite in via di 
fatto, ma pur sempre, quanto alla sostanza, derogatorie rispetto 
alla totalità della competenza estera statale.
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Il complesso delle norme ora delineato dall’art. 117 Cost., 
ha invece rivitalizzato la questione. Le Regioni vengono investite 
di una potestà che, a prescindere dai limiti che vi si vogliono 
attribuire, appare configurata come potestà propria delle comunità 
territoriali costitutive della Repubblica, con tutte le conseguenze 
che ne derivano e che influenzano l’esercizio di tutte le altre 
funzioni. L’uso della locuzione “potere estero” denota proprio 
l’insieme delle disposizioni costituzionali che, in maniera piø o 
meno diretta, incidono sulla dimensione internazionale delle 
Regioni.  
Il presente lavoro, dopo un excursus giurisprudenziale e 
normativo del fenomeno regionale italiano nei rapporti con il 
diritto comunitario e internazionale, si sofferma sulle novità 
introdotte dal novellato articolo 117 della Costituzione, sui 
dibattiti dottrinali intercorsi sull’interpretazione delle innovative 
norme in esso contenute e sui provvedimenti attuativi degli stessi,
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non dimenticando il fondamentale ed insopprimibile ruolo dello 
Stato.
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CAPITOLO I 
EVOLUZIONE STORICA E NORMATIVA DEL 
RUOLO DELLE REGIONI NELL’ORDINAMENTO 
COMUNITARIO
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1.1. L’originaria indifferenza comunitaria nei confronti 
delle Regioni. 
 
 
All’ indomani della costituzione delle Comunità europee 
vi era nei riguardi delle Regioni una vera e propria indifferenza 
comunitaria. 
I Trattati istitutivi, infatti, pur non ignorando del tutto gli 
enti territoriali infranazionali, hanno strutturato la Comunità su 
base rigorosamente statale, riconoscendo la soggettività 
comunitaria esclusivamente agli Stati membri
1
. Si riconosceva, 
dunque, solo un regionalismo funzionale, ovvero una serie di 
politiche mirate a favorire lo sviluppo economico di zone con 
tenore di vita notevolmente basso o con gravi forme di 
disoccupazione, in modo da poter garantire uno sviluppo 
                                                 
1
 A. D’ATENA, “Il doppio intreccio federale: le Regioni nell’Unione europea”, in Le 
Regioni, 6, 1998, 1401-1402.
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armonico ed adeguato per tutta l’area comunitaria (art. 93 co. 2 
TCE)
2
. 
Con riferimento al nostro ordinamento istituzionale è solo 
negli anni ’70 che si dava attuazione al progetto costituzionale di 
una organizzazione territoriale della Repubblica su base 
regionale, per effetto della costituzione delle 15 Regioni ad 
autonomia ordinaria, che andavano a completare l’assetto già 
formato dalle 5 Regioni a statuto speciale. 
Anche nel resto d’Europa si assisterà, nel corso degli anni 
successivi, ad una rapida diffusione del regionalismo negli Stati 
membri, di cui la Comunità doveva prendere atto. 
Un primo segnale di riconoscimento del ruolo delle 
Regioni si ha nel 1975, quando si pensa ad un comitato di politica 
regionale, cioè un comitato che avrebbe dovuto coordinare gli 
interventi indirizzati alla aree depresse. 
                                                 
2
 M.P. CHITI, “Regioni e Unione europea dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: 
l’influenza della giurisprudenza costituzionale”, in Le Regioni, 6, 2002, 1404 ss.
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Nel corso degli anni ottanta lo scenario muta rapidamente, 
riconoscendosi una diretta rilevanza comunitaria alle Regioni. Le 
ragioni di tale svolta sono da attribuirsi ad una serie di fattori: 
l’affermazione della Comunità quale ordinamento giuridico che, a 
differenza di quello internazionale, non è composto solo dagli 
Stati membri; le implicazioni istituzionali di principi quali la 
disapplicazione, da parte degli operatori interni, del diritto 
nazionale contrastante con il diritto comunitario; il maggior 
respiro assunto dalle politiche comunitarie che coinvolge, per il 
principio dell’esecuzione indiretta, tutte le amministrazioni 
nazionali; la rapida diffusione del regionalismo negli Stati 
membri, di cui la Comunità europea deve prendere atto, pur se il 
principio generale rimane quello della indifferenza comunitaria 
nei confronti degli assetti costituzionali infranazionali
3
. 
Questi fattori costituiscono la base per una serie di 
sviluppi del regionalismo comunitario, quali la politica di 
                                                 
3
 M.P. CHITI, “Regioni e Unione Europea….”, cit., 1406.
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“Coesione economica e sociale” creata con l’Atto Unico del 
1986
4
 (art. 23), secondo la quale i governi regionali possono 
acquistare una certa rilevanza senza che però venga attribuito loro 
alcun ruolo formale nella definizione della politiche comunitarie; 
e inoltre è previsto un rapporto di paternariato, attraverso il quale 
le Regioni assumono autonomia soggettiva comunitaria. 
La prima rilevante espressione di tale rapporto è data dai 
Programmi Integrati Mediterranei (PIM), per i quali le norme 
comunitarie (regolamento 2088/85/CEE) prevedono un 
coinvolgimento diretto delle regioni interessate nelle azioni 
comunitarie e attribuivano loro competenze inedite, dando avvio 
ad una tendenza proseguita anche in occasione della riforma dei 
fondi strutturali (2052/88/CEE). 
Altra data importante è il 1988, anno in cui la 
Commissione, accogliendo le sollecitazioni pervenute dalle stesse 
                                                 
4
 L’Atto Unico Europeo è entrato in vigore il 1° luglio 1987. Contiene le modifiche 
apportate ai Trattati istitutivi delle Comunità ed è composto da due parti distinte, ma per 
evitare la separazione formale tra l’aspetto economico e quello politico è stato redatto 
sottoforma di atto “unico”.
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Regioni e dal Parlamento europeo, costituiva un organismo 
consultivo collocato all’interno della sua struttura, il Consiglio 
consultivo degli Enti regionali e locali, organismo che può essere 
consultato in qualsiasi momento dalla Commissione, per ogni 
questione relativa alla elaborazione e attuazione della politica 
regionale della Comunità. 
Ma è principalmente il Trattato di Maastricht
5
 a dare 
impulso al coinvolgimento degli Enti locali attraverso una serie di 
previsioni, quali l’introduzione del principio di sussidiarietà e 
l’istituzione del Comitato delle Regioni (organo a rilevanza 
costituzionale comunitaria). 
Il principio di sussidiarietà è certamente principio dai 
molti significati, ma comporta quale prima e diretta conseguenza 
che l’attuazione della politiche comunitarie avvenga al grado 
istituzionale piø prossimo ai soggetti interessati, valorizzando il 
                                                 
5
 Il Trattato di Maastricht (noto anche come Trattato sull’Unione Europea, TUE) venne 
firmato il 7 febbraio 1992 nella cittadina olandese di Maastricht dai 12 Paesi membri 
dell’allora Comunità Europea, oggi Unione Europea, ed è entrato in vigore il 1° novembre 
1993.
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ruolo degli enti locali e delle Regioni, chiamate a realizzare 
direttamente tutte le politiche appropriate per il loro livello. 
Il trattato di Amsterdam del 1997 non ha recepito le 
proposte del Comitato delle Regioni, per un ampliamento del suo 
ruolo consultivo e propositivo, per il riconoscimento del Comitato 
quale istituzione comunitaria e per l’attribuzione della 
legittimazione a ricorrere alla Corte di Giustizia. La ragione di 
tali mancati sviluppi è nella difficoltà di trovare una complessiva 
soluzione istituzionale ai numerosi problemi determinatisi. Non 
va dimenticato, però, che con tale Trattato si è giunti 
all’approvazione del Protocollo sull’applicazione dei principi di 
sussidiarietà e di proporzionalità, di grande rilievo
6
.
 
Con il Trattato di Nizza del 2000, il Comitato delle 
Regioni ha visto ampliato il proprio ruolo con il riconoscimento 
del potere di autoorganizzazione, l’estensione dei casi di 
                                                 
6
 A. D’ATENA,  “Il doppio intreccio federale…”, cit.,  1401-1402.
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consultazione obbligatoria e la sua introduzione nel processo 
decisionale. 
Il diritto comunitario derivato ha seguito nello stesso 
periodo la medesima tendenza alla valorizzazione delle Regioni. 
Si pensi alla riforma dei fondi strutturali con il regolamento CE n. 
1260/99 e con i regolamenti collegati del Parlamento Europeo 
relativi al Fondo Sociale Europeo, tutti incentrati sulla 
partnership con le Regioni. 
A sua volta la giurisprudenza comunitaria ha confermato 
la distinta soggettività comunitaria delle Regioni, che non sono 
state considerate delle generiche persone giuridiche, come tali 
dotate di una generale legittimazione ad agire avverso le misure 
di cui siano destinatarie o che comunque le riguardino 
direttamente, ma anche quali articolazioni istituzionali 
dell’ordinamento comunitario. 
Pur nella valorizzazione delle entità regionali nel contesto 
europeo, è ovvio che resti fermo il principio insovvertibile,