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INTRODUZIONE.
Il sistema agro-alimentare è attualmente caratterizzato
da una continua evoluzione, indotta sia dalle nuove esigenze dei
consumatori, sia dai nuovi modelli di organizzazione delle
imprese agricole. Le aspettative dei consumatori circa il prodotto
alimentare si sono dilatate enormemente, infatti, mentre questi in
passato richiedeva che il prodotto soddisfacesse esigenze
nutritive a basso costo, oggi ciò che il consumatore si attende è
un complesso di nuove esigenze da soddisfare.
Il cambiamento in questi anni delle caratteristiche
demografiche e negli stili di vita dei consumatori delle economie
sviluppate ha modificato radicalmente i modelli nella domanda di
prodotti alimentare. In sostanza, il consumatore dà per scontato il
proprio sostentamento e chiede che il prodotto gli assicuri
conservazione della salute, aspetto fisico piacevole, di essere
2
facilitato nelle occasioni di incontro sociale, e di accrescere il
tempo disponibile per le attività preferite.
Tra i fattori di particolare rilievo che hanno
modificato la domanda di prodotti alimentari, ci sono: l‘aumento
dell‘occupazione femminile e la rapida crescita del numero di
famiglie composte da una o due persone. Infatti il consumatore è
sempre più orientato a domandare alimenti convenientemente
preparati e adatti a specifici gusti, e conseguentemente sugli
scaffali dei punti vendita proliferano prodotti già manipolati
pronti per la cottura o addirittura già cotti. Tuttavia la domanda
di alimenti veloci, non prescinde dall‘esigenza di tutelare la
propria salute e il successo di catene specializzate come Boston
Market, Harry‘s in a Hurry, e Eatzi‘s testimonia come il
consumatore finale preferisce il binomio cibo veloce- freschezza
e salubrità dei prodotti.
Le emergenze alimentari nei primi anni Novanta hanno
compromesso la fiducia dei consumatori europei, facendo
aumentare in modo considerevole il livello di attenzione nei
3
confronti delle problematiche inerenti alla qualità e alla sicurezza
dei prodotti agro-alimentari.
La Commissione europea ha, pertanto proceduto ad un
attento e dettagliato riesame della politica agro-alimentare,
puntando su nuovi obiettivi, come più elevati standard di
sicurezza alimentare, al fine di ristabilire la fiducia dei
consumatori europei nel sistema degli approvvigionamenti
alimentari, nella tecnologia degli alimenti, nella normativa in
materia alimentare e nei controlli sui cibi.
Lo scopo del presente lavoro è quello di analizzare da un
punto di vista giuridico le varie risposte dell‘Unione Europea al
crescente bisogno di tutela della sicurezza alimentare richiesto
dai consumatori, accanto alle esigenze del mondo dell‘industria
agricola.
La ricostruzione dei principali provvedimenti legislativi
adottati dall‗Unione Europea cercherà di mettere in evidenza i
cambiamenti in melius così come le lacune e i punti fermi
esistenti nell‘attuale esperienza soprattutto affrontando una delle
questioni più controverse e dibattute in tema di sicurezza
4
alimentare, vale a dire quella relativa agli Organismi
Geneticamente Modificati (c.d. O.G.M.)
5
CAPITOLO 1.
GLI ORGANISMI GENETICAMENTE
MODIFICATI: IL QUADRO NORMATIVO
1. Definizione di Ogm
Da un punto di vista scientifico- tecnico, le
biotecnologie sono costituite da un insieme di tecniche che
utilizzano organismi viventi ( batteri, cellule vegetali, cellule
animali) o componenti subcellulari per ottenere la sintesi, la
degradazione o la trasformazione di substrati biologici per la
produzione industriale. Tra le biotecnologie è possibile
distinguere quelle ― tradizionali‖, che sfruttano le proprietà dei
microrganismi per la fermentazione di cibi e bevande, da quelle ―
innovative ‖
1
, che consentono la trasmissione di caratteri anche
1
Le biotecnologie innovative hanno registrato, nel corso degli anni un numero crescente di
applicazioni, e più precisamente per prodotti terapeutici, test diagnostici, piante
transgeniche, animali transgenici e biotecnologie ambientali.
6
tra organismi di specie diverse, attraverso la modifica del
patrimonio genetico.
Negli ultimi anni si è registrata- in particolare in Europa -
una crescente ostilità proprio verso le applicazioni in campo
alimentare delle tecnologie innovative, dal momento che, il tema
della sicurezza alimentare costituisce una priorità assoluta per i
consumatori europei.
In particolare ha suscitato preoccupazione, la possibilità
che essi possano provocare allergie, indurre resistenza agli
antibiotici o anche produrre effetti a lungo termine
imprevedibili.
2
2
Più precisamente, i possibili rischi derivanti da OGM sono:
Rischi per la salute: tossicità e diversa qualità/ sicurezza del cibo; allergie, induzione di
resistenze a farmaci in organismi patogeni.
Rischi per l‘agricoltura: induzione di resistenza / tolleranza in organismi nocivi; selezione
di organismi infestanti; incremento dei costi nel settore agricolo; riduzione di varietà
coltivate e perdita di biodiversità; contaminazione dell‘ agricoltura convenzionale e
biologica; contaminazione delle filiere alimentari; perdita di tipicità, qualità e delle
caratteristiche dei prodotti agroalimentari tradizionali.
Rischi per l‘ambiente: persistenza del gene dell‘organismo transgenico ; suscettibilità degli
organismi utili o non dannosi; aumento dell‘uso di sostanze chimiche in agricoltura;
imprevedibilità dell‘espressione genica o della stabilità dell‘ organismo transgenico.
Per contro i possibili benefici ― offerti‖ dall‘uso di piante transgeniche sono:
Per la salute umana: eliminazione dei prodotti alimentari residui di insetticidi e funghicidi;
eliminazione di componenti che provocano allergie nel consumatore; riduzione dei livelli di
contaminazione dei cibi con tossine presenti negli alimenti di origine vegetale; sostituzione
dei diserbanti attualmente usati nelle grandi colture con diserbanti biodegradabili nel
terreno.
Per l‘ambiente: rispetto della biodiversità della fauna per il minor impiego di fitofarmaci;
riduzione di inquinanti ambientali di tipo chimico; utilizzo di piante per produrre prodotti
industriali e farmaceutici che sono attualmente prodotti dall‘industria chimica con
inquinamento ambientale.
7
Tutto questo si è tradotto nella tendenza delle istituzioni
comunitarie a privilegiare l‘esigenza di informazione dei cittadini
circa i potenziali rischi per la salute e per l‘ambiente, collegati o
conseguenti all‘utilizzo delle biotecnologie agro-alimentari,
garantendo una valutazione e un monitoraggio di tali rischi nel
breve e nel lungo periodo.
3
E‘ importante rilevare come negli anni passati ci sia stata una
forte spinta verso l‘uso di OGM poiché ritenuti un importante
strumento a sostegno dell‘economia, dell‘industria,
dell‘occupazione, della flessibilità e competitività.
2. Il quadro di riferimento normativo
La necessità di controllare e regolamentare la
commercializzazione e l‘uso dei prodotti ottenuti sulla base di
Per i Paesi in via di sviluppo: piante con aumentata resa per unità di superficie; piante
capaci di resistere a stress biotici dovuti parassiti causati da: temperature sfavorevoli,
salinità, siccità, piante con migliorate funzioni nutrizionali quali: più vitamine, aminoacidi,
minerali, dalle quali si ottengono alimenti funzionali, dotati cioè di proprietà salutari e
protettive.
3
Si vedano ad esempio, la risoluzione del Parlamento europeo del 28 febbraio 2001, sul
futuro dell‘industria biotecnologica ( A5- 0080/2001) e le Comunicazioni della
Commissione verso una visione strategica delle scienze della vitae della biotecnologia :
documento di consultazione ( COM 2001 454del 4 settembre 2001), Scienza e società (
COM 2001 714 del 4 dicembre 2001) e Le scienze della vita e la biotecnologia. Una
strategia per L’Europa (COM 2002 27 del 23 gennaio 2002).
8
tecniche di genetica molecolare ha portato l‘Unione europea a
produrre appositi strumenti normativi.
L‘Unione europea, nell‘affrontare le problematiche
aperte dai progressi della manipolazione genetica, si ispira al
principio di precauzione. Secondo il principio di precauzione,
ogni Stato membro è obbligato a vigilare affinché siano prese
tutte le misure possibili per evitare effetti nocivi per l‘uomo e
l‘ambiente.
Partendo da questa impostazione, l‘Unione europea ha
approvato le norme sulla presenza di OGM nei prodotti immessi
sul mercato.
2.1. L’impiego confinato di Organismi geneticamente
modificati e l’immissione deliberata di Ogm nell’ ambiente:
le Direttive di prima generazione
Nel 1990 la Direttiva n.220
4
, regola per la prima
volta le immissioni deliberate di organismi geneticamente
modificati nell‘ambiente, stabilendo limitazioni e controlli severi
4
GUCE n. L. 117 dell‘8 maggio 1990
9
(ora è stata completamente sostituita dalla direttiva del 2001),
mentre la Direttiva 90\219CEE
5
regola l‘impiego confinato di
microrganismi geneticamente modificati.
La Direttiva 219 CEE, ancora in vigore, si fonda sull‘art.
175
6
del Trattato di Roma, concernente le azioni da
intraprendere per fornire attuazione agli obiettivi della politica
ambientale comunitaria, vale a dire ai sensi dell‘ art. 174, n.1 ―
salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell‘ ambiente,
protezione della salute umana, utilizzazione accorta e razionale
delle risorse naturali, promozione sul piano internazionale di
misure destinate a risolvere problemi dell‘ ambiente a livello
regionale e mondiale.
Nel 1995, a larga maggioranza, il Parlamento europeo
stabilisce la non brevettabilità della materia vivente: si afferma
5
GUCE n .L. 117 dell‘8 maggio 1990
6
In base all‘art.175 del Trattato di Roma, ―1. il Consiglio (…) decide in merito alle azioni
che devono essere intraprese dalla Comunità per realizzare obiettivi dell‘art.174‖. 2. In
deroga alla procedura decisionale di cui al par 1. E fatto salvo l‘ art. 95, il Consiglio,
deliberando all‘unanimità su proposta della Commissione e previa consultazione del
Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, adotta:
disposizioni aventi principalmente natura fiscale,
misure aventi incidenza su: assetto territoriale, gestione quantitativa delle risorse idriche o
aventi rapporto diretto o indiretto con la disponibilità delle stesse, sulla destinazione dei
suoli, ad eccezione della gestione dei residui;
misure aventi una sensibile incidenza sulla scelta di uno Stato membro tra diverse fonti di
energia e sulla struttura generale dell‘ approvvigionamento energetico del medesimo‖
10
che in un contesto come quello della materia vivente non è
ipotizzabile realizzare un brevetto. Ma nel 1998 questa
impostazione viene ribaltata: la direttiva n. 44 considera gli
organismi geneticamente modificati alla stregua delle invenzioni
come tali suscettibili di brevettazione.
Il regolamento 258/97
7
, in seguito, stabilisce le regole
per la commercializzazione e gli obblighi di etichettatura dei
―Novel Foods‖, cioè di quei prodotti o ingredienti alimentari non
ancora utilizzati in maniera significativa per l‘alimentazione
umana e/o i cui processi di lavorazione comportano un
significativo cambiamento della loro composizione e/o del loro
valore nutrizionale e/o della loro utilizzazione prevista.
In essa si fa appello all‘approccio precauzionale, ripreso
anche nella nuova direttiva 2001/18/CEE
8
, nel Protocollo per la
Biosicurezza di Cartagena che la stessa Commissione europea ha
raccomandato di applicare ogni volta che le prove scientifiche
sono insufficienti, non conclusive o incerte e vi sono indicazioni,
ricavate da una preliminare valutazione scientifica obiettiva, che
7
Reg. CE n. 258\97 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 gennaio 1997 sui nuovi
prodotti e nuovi ingredienti alimentari. GUCE n. L. 43 del 14 febbraio 1997
8
GUCE n. L. 106 del 17 aprile 2001
11
esistono ragionevoli motivi di temere che gli effetti
potenzialmente pericolosi sull‘ambiente e sulla salute umana,
animale o vegetale possano essere incompatibili con il livello di
protezione prescelto.
2.2 Il Libro verde sui principi generali della legislazione
alimentare
9
La prima risposta alla necessità di dar vita ad un
insieme di norme in materia di sicurezza alimentare viene offerta
dal Libro Verde sui principi generali della legislazione
alimentare presentato dalla Commissione il 30 aprile 1997.
Il Libro Verde è essenzialmente volto a valutare il grado
di rispondenza della normativa comunitaria alle esigenze di tutela
dei consumatori, soprattutto alla luce dei fenomeni di crisi che
hanno caratterizzato gli anni Novanta.
10
9
I libri Verdi sono documenti di riflessione su un tema politico specifico pubblicati dalla
Commissione. Sono prima di tutto documenti destinati a tutti coloro- sia organismi che
privati- che partecipano al processo di consultazione. In alcuni casi rappresentano il primo
passo degli sviluppi legislativi successivi.
10
Le clamorose emergenze alimentari quali: BSE e ― pollo alla diossina‖ , hanno
contribuito a rendere prioritarie le politiche comunitarie in tema di sicurezza alimentare e,
in particolare di salubrità degli alimenti.
12
Alla luce di ciò il Libro Verde affronta in modo
sistematico, le questioni più urgenti in campo alimentare, vale a
dire la necessità di semplificare e razionalizzare la legislazione in
vigore, per procedere, successivamente al riesame della stessa,
con il duplice obiettivo di garantire un elevato livello di tutela dei
consumatori e effettiva applicazione delle regole del mercato
interno, regolando infine anche i rapporti con i paesi terzi.
11
La Commissione attraverso la semplificazione della
normativa, non intende ridurre gli standard di tutela della salute
pubblica, ma tende all‘eliminazione di alcune norme in vigore.
L‘attività legislativa, mira a riequilibrare norme di carattere
generale con norme precettive di dettaglio, considerando di volta
in volta, l‘opportunità di accordare preminenza ad un approccio
verticale ( concernente solo alcune categorie di prodotti), o ad un
approccio di tipo orizzontale ( regole generali per tutti i prodotti
alimentari).
Gli obiettivi che il Libro Verde del 1997 si prefigge sono:
11
Marini Luca, Il principio di precauzione, sicurezza alimentare e organismi
geneticamente modificati nel diritto comunitario. In : Il diritto dell’ Unione Europea, n. 2,
2004, p. 28
13
-esaminare in che misura la legislazione comunitaria risponda
alle necessità e aspettative dei consumatori, produttori,
commercianti;
- esaminare in che misura le disposizioni applicabili ai sistemi
ufficiali di controllo e ispezione raggiungano obiettivi prefissati;
-avviare una pubblica discussione sulla legislazione alimentare,
al fine di fornire alla Commissione orientamenti per le sue future
iniziative;
-indurre la Commissione a proporre di migliorare la tutela della
salute pubblica.
Per quanto riguarda gli aspetti legati alla dimensione
esterna dell‘azione Comunitaria, il Libro Verde ribadisce il
principio secondo cui la comunità è tenuta ad assicurare, da un
lato, che i prodotti importati siano conformi alle norme applicate
alla produzione comunitaria, e, dall‘altro che i prodotti alimentari
di produzione comunitaria possano essere commercializzati
senza alcun rischio nei Paesi terzi.
14
2.3 Il Libro Bianco sulla sicurezza alimentare.
12
Il ―Libro Bianco sulla sicurezza alimentare‖,
presentato dalla Commissione il 12 gennaio 2000 è innanzitutto
l‘effetto della crisi della ―mucca pazza‖, dell‘inadeguatezza
dimostrata dalla Commissione nel gestirla, e dalla connessa
Commissione d‘inchiesta Parlamentare
13
.
La priorità fondamentale è quella di assicurare standard più
elevati possibile di sicurezza alimentare tenendo anche in
considerazione le implicazioni economiche, sociali e ambientali
del settore in questione.
I criteri guida possono essere ricondotti a quattro categorie:
approccio completo e integrato alla sicurezza degli alimenti;
responsabilità di tutti i partecipanti alla filiera;
analisi del rischio;
12
I Libri Bianchi sono documenti che contengono proposte di azione comunitaria in un
settore specifico. Talvolta fanno seguito ad un Libro Verde per promuovere la
consultazione a livello europeo. Mentre i libri verdi espongono una gamma di idee ai fini
del dibattito pubblico i libri bianchi contengono una raccolta ufficiale di proposte in settori
specifici e costituiscono uno strumento per la loro realizzazione.
13
Il 18 luglio 1996 il Parlamento europeo ha istituito una Commissione temporanea
d‘inchiesta sulla BSE. Dopo aver ascoltato le testimonianze di una vasta gamma di soggetti;
tra cui Commissari e Funzionari della Commissione, esperti scientifici, e rappresentanti dei
singoli Stati membri, la Commissione ha presentato una relazione finale nel 1997
15
rintracciabilità dei percorsi di mangimi e alimenti lungo l‘intera
catena di produzione;
La Commissione propone un insieme di misure che
consentono di organizzare la sicurezza alimentare in modo più
coordinato e integrato, comprendente soprattutto:
-la creazione di un'Autorità alimentare europea autonoma,
incaricata di elaborare pareri scientifici indipendenti su tutti gli
aspetti inerenti alla sicurezza alimentare, alla gestione di sistemi
di allarme rapido e alla comunicazione dei rischi;
-un quadro giuridico più efficiente e completo che copra tutti gli
aspetti connessi con i prodotti alimentari, "dalla fattoria alla
tavola";
-sistemi di controllo più armonizzati a livello nazionale;
-un dialogo con i consumatori e le altre parti coinvolte.
Prima di presentare questi quattro aspetti in modo più
particolareggiato, la Commissione formula i principi generali sui
quali dovrebbe vertere la politica europea in materia di sicurezza
alimentare:
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