INTRODUZIONE
Il tema principale della mia tesi sarà quello riguardante il diritto alla
libera circolazione, all‟interno dello ”spazio Schengen”, di tutti i cittadini
dell‟Unione e dei loro familiari e, dunque, di poter ivi circolare e
soggiornare liberamente; ovvero, sarà uno studio che verterà,
principalmente, sull‟analisi della direttiva 2004/38 del Parlamento europeo
e del Consiglio
1
.
Specificamente, mi interesserò delle possibili limitazioni che possono
essere apportate a tale fondamentale diritto di ogni cittadino dell‟Unione,
sulla base del requisito delle “risorse economiche sufficienti”; tale requisito,
come si vedrà, viene annoverato dalla dottrina tra quei “motivi diversi”,
rispetto all‟ordine pubblico ed alla pubblica sicurezza, che possono portare
un giudice nazionale ad una decisione di allontanamento nei confronti di un
cittadino dell‟Unione. Infatti, si valuteranno quei casi in cui la presenza del
cittadino diventi un “onere eccessivo” per il sistema di assistenza sociale,
poiché, nello specifico, il cittadino non dispone più di un‟assicurazione
malattia o di risorse economiche sufficienti.
Innanzitutto, si andranno ad esaminare quali sono i diritti che i Trattati,
le direttive e i regolamenti in materia, così come la costante e puntuale
giurisprudenza della Corte di giustizia, e quella della Corte dei diritti
dell‟uomo di Strasburgo, attribuiscono a tutti i cittadini dei 27 Stati che, ad
oggi, formano l‟Unione europea
2
.
1
Direttiva 2004/38 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto
dei cittadini dell‟Unione e dei loro familiari di circolare e soggiornare liberamente nel territorio
degli Stati membri.
2
Sebbene per gli ultimi due Stati entrati a far parte della Ue, Romania e Bulgaria, vigono
restrizioni relativamente al diritto di circolazione dei propri cittadini, che pongono questi ultimi in
posizione differente rispetto a tutti gli altri cittadini europei; questo poiché l‟ingresso nello spazio
Schengen per questi due Stati era previsto per il Marzo 2011, ma tale data è stata posticipata
all‟ottobre 2011. Al momento questi due Stati, così come Cipro, sono definiti “Stati associati a
Schengen”.
1
In secondo luogo, si esaminerà il concetto delle “risorse economiche”
così come enucleato dalla dottrina e dalla recente giurisprudenza; inoltre, si
andranno a vedere quali sono i criteri generali di cui il giudice nazionale
non potrà non tener conto al momento della valutazione complessiva della
situazione soggettiva del cittadino.
Ovviamente, essendo il diritto alla libera circolazione finalizzato
soprattutto alla ricerca di una occupazione lavorativa, la materia del diritto
dell‟Unione europea, verrà molte volte a mescolarsi con aspetti cardine del
diritto del lavoro o della previdenza sociale
3
.
Ed essendo il ricongiungimento familiare uno dei punti nodali della
materia dell‟immigrazione, anche per quella che si può definire
immigrazione “intra-Ue”, la mia trattazione andrà anche a toccare aspetti
riguardanti il diritto di famiglia, soprattutto nella parte in cui si analizza il
diritto al rispetto dell‟unità familiare
4
.
Infine, verranno anche esaminati gli aspetti procedurali e, dunque, delle
garanzie poste a tutela del cittadino oggetto di un provvedimento di
allontanamento dal Paese ospitante
5
.
Passando, invece, a vedere quali sono stati motivi che hanno attratto il
mio interesse verso questa parte specifica del diritto dell‟Unione europea,
non posso esimermi dal dire che l‟attualità delle politiche europee e degli
accadimenti che stanno avvenendo nei nostri territori, han fatto sì che
nascesse in me la volontà di andare più a fondo nella questione; purtroppo,
come è facile immaginarsi, la strumentalizzazione a fini politico-elettorali,
uno stato di paura artatamente creato, uniti ad un basso livello di qualità
informativa, non portano il singolo cittadino ad avvicinarsi ai temi, come
quello dell‟immigrazione, con la dovuta coscienza e con pienezza di
informazioni.
Per questo motivo, ho creduto sempre che l‟unico modo per giungere
alla comprensione delle criticità del nostro tempo, per un giurista, fosse
3
Si veda il cap. II laddove viene trattato il concetto di “onere per l‟assistenza sociale”.
4
Si veda, al riguardo, il par. 1.2 del cap. III.
5
Si veda il cap. III e, per quanto concerne la trasposizione in Italia della direttiva, il cap. IV.
2
quello di uno studio diretto delle fonti e degli atti giurisprudenziali; e, con
l‟iniziativa del progetto FISE, ho potuto mettere a disposizione di un ampio
numero di lettori, utilizzando un grande strumento di informazione come il
quotidiano, quelle che erano state le mie ricerche e scoperte personali in
materia di libertà di circolazione dei cittadini europei.
In definitiva, il mio lavoro si svilupperà costantemente partendo da
quella che è la normativa relativa ad ogni specifico argomento sul quale
focalizzerò la mia attenzione, andando sempre a vedere, caso per caso, se ad
essa corrisponda una adeguata giurisprudenza, che dia effettiva attuazione
ai principi e diritti dalla prima sanciti.
Inoltre, con l‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona
6
, il quale
attribuisce alla Carta di Nizza
7
il medesimo valore giuridico dei Trattati, si
prevede anche che l‟Ue sottoscriverà la Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell‟uomo e delle libertà fondamentali
8
.
In conclusione, il mio lavoro si soffermerà soprattutto sulle criticità
riscontrate nella trasposizione della direttiva da parte dell‟Italia e della
Francia, le quali sono state protagoniste, negli ultimi tempi, di
respingimenti nei confronti di cittadini rom o sinti, comunque facenti parte
di un Paese dell‟Unione
9
. A tal proposito, le censure del Parlamento
europeo alla Commissione, che si è mostrata debole nella difesa di norme
peraltro fondamentali, meglio si comprendono se si valutano considerando
altri due elementi: da un lato, il ruolo assai più incisivo del Parlamento,
rispetto al passato, a seguito delle modifiche istituzionali introdotte dal
Trattato di Lisbona; dall‟altro, le reazioni dei governi francese ed italiano, i
quali hanno criticato il Parlamento europeo, sottolineando polemicamente la
non vincolatività delle sue risoluzioni.
Sarà, dunque, obiettivo della mia analisi, pure quello di andare a
valutare se tali comportamenti di alcuni Stati europei, nei confronti di
minoranze migranti all‟interno dell‟Ue, siano stati o meno conformi al
6
Firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009.
7
Conosciuta anche come Carta dei diritti fondamentali dell‟Unione europea.
8
La quale ha istituito nel 1959 la Corte europea per i diritti dell‟uomo.
9
Nello specifico, si trattava soprattutto di cittadini rumeni e bulgari.
3
diritto dell‟Unione e delle sentenze della Corte di Lussemburgo e di quella
di Strasburgo.
4
CAPITOLO I
LA LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE PERSONE
1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
La realizzazione del mercato comune è stato l‟obiettivo primario che i
fondatori della Comunità economica europea si sono prefissi e che ancora,
attraverso le attività dell‟Unione europea, si cerca di sviluppare e di portare
alla sua massima estensione. Tale obiettivo, come precisato con l‟Atto
unico europeo, comporta la realizzazione di uno spazio senza frontiere
interne nel quale sia assicurata, tra l‟altro, la libertà di circolazione delle
persone: i vantaggi di quest‟area, se totalmente sviluppata, sono enormi in
termini politici, economici e culturali
10
.
La libertà di circolazione dei fattori produttivi nel grande mercato,
caratterizzato dalla somma di tutti i mercati nazionali dei Paesi membri,
sulla base di condizioni, seppur non identiche a quelle che si ritrovano nei
singoli mercati nazionali, ha dunque costituito il primario fattore di
integrazione della Comunità Economica
11
, segnandone l‟ampiezza rispetto
alle classiche unioni doganali
12
.
Non volendo in questo elaborato ripercorrere pedissequamente i vari
passaggi storici che hanno portato ad avere oggi una Unione di 27 Stati, è
tuttavia necessario focalizzare la mia analisi sui alcuni aspetti peculiari utili
ai fini della trattazione del tema in esame e, dunque, ricordare quei trattati,
atti o fonti giurisprudenziali che hanno portato notevoli mutamenti alla
libertà di cui tratteremo.
10
TRIFONE, La libera circolazione dei lavoratori ed il limite dell’ordine pubblico nella nuova
direttiva 2004/38, in Il diritto comunitario e degli scambi internazionali, 2005, p. 7.
11
CEE: istituita nel 1957 coi Trattati di Roma, insieme alla CECA ed EURATOM.
12
CONDINANZI, LANG , NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle
persone, Milano, 2006, p. 26.
5
Si può anzitutto ricordare il nuovo art 3 del Trattato sull‟Unione
Europea
13
-così come modificato col Trattato di Lisbona, firmato il 13
dicembre 2007 - che fissa i compiti e gli obiettivi dell‟Unione; tra questi
figura quello dell‟instaurazione di un mercato interno e, di conseguenza,
della creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere
interne, in cui sia garantita la libera circolazione delle persone insieme a
misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne,
l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro
quest'ultima.
Il diritto alla libera circolazione dei lavoratori (art. 45 TFUE, ex. art 39
TCE), già sancito nel Trattato di Roma
14
, conferisce a tutti i cittadini di
Stati membri il diritto di spostarsi per lavorare o cercare lavoro in un altro
Stato membro;si tende così ad aprire i mercati del lavoro dell‟Europa a tutti
i cittadini dell‟Unione, contribuendo al raggiungimento dell‟obiettivo
generale di pace e prosperità e completando lo sviluppo del mercato unico.
La norma esprime anche il principio che all‟interno dell‟Unione non vi
possa essere un vero spazio di libero scambio se non è data la possibilità a
tutte le persone di circolare liberamente e di rispondere ad offerte di lavoro.
Malgrado l‟importanza attribuitagli, nel Trattato CE (né oggi nel TFUE)
non si rinviene una definizione di mercato comune; questa è stata data nel
1981 nella sentenza della Corte di Giustizia Ferries-France
15
, ove si rileva
che “la nozione di mercato comune mira ad eliminare ogni intralcio per gli
scambi intercomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in uno unico, il
più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno
16
”.
Alla realizzazione ed al consolidamento del mercato comune sono
preordinate, direttamente od indirettamente, non solo la libera circolazione
13
Meglio conosciuto come Trattato di Maastricht; è stato firmato il 7 Febbraio 1992 a Maastricht
–Olanda – dai 12 Paesi membri dell‟allora Comunità Europea. Entrato in vigore il 1° Novembre
1993.
14
Trattato firmato a Roma il 25 Marzo 1957 che istituì la Comunità economica europea; il suo
nome è stato successivamente cambiato in Trattato che istituisce la Comunità europea e di nuovo
modificato in Trattato sul funzionamento dell‟Ue, con l‟entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Il
contenuto di molte disposizioni del TFUE è rimasto identico o modificato in aspetti solo formali
rispetto al TCE.
15
13 dicembre 1989, Ferries France, causa C-49/89, Raccolta, 4441.
16
TESAURO, Diritto comunitario, Padova, 2005, p. 380.
6
delle merci, dei lavoratori, dei servizi e dei capitali, ma anche il regime di
libera concorrenza ed alcune politiche come quelle dei trasporti e
dell‟ambiente.
Uno degli obiettivi, sebbene non primario, del diritto alla libera
circolazione all‟interno dell‟Unione per i lavoratori, era ovviamente quello
di favorire la distribuzione della manodopera, consentendo ai lavoratori,
anche quelli privi di qualifiche professionali, di poter trovare una
occupazione dignitosa e agli Stati più industrializzati, di poter disporre della
forza lavoro dove ve ne fosse stata la necessità; si mirava, in realtà, più alle
esigenze del mercato che a quelle del cittadino-lavoratore. La mobilità della
manodopera si configura come una delle condizioni essenziali per
l‟instaurazione del mercato comune europeo e deve tuttora essere
considerata come un elemento fondamentale per il funzionamento di
un‟entità sovranazionale volta alla collaborazione sempre più stretta tra gli
Stati europei e al miglioramento delle condizioni di vita e lavoro dei
cittadini. Non si deve dimenticare che partirono dall‟Italia, alla fine della
seconda guerra mondiale, migliaia di cittadini verso il Belgio per lavorare
nelle miniere in Vallonia
17
; grazie ad accordi bilaterali tra i due Paesi, essi
furono il primo esempio di creazione di un embrionale spazio economico
europeo, all‟interno del quale, i cittadini in cerca di migliori condizioni di
lavoro, potessero liberamente circolare.
Gli autori del Trattato hanno dunque attribuito all‟Unione europea il
compito di promuovere, mediante l‟instaurazione di un mercato comune ed
il graduale ravvicinamento delle politiche degli Stati membri, uno sviluppo
armonioso delle attività economiche, un‟espansione continua ed equilibrata,
una stabilità accresciuta, un miglioramento sempre più rapido del tenore di
vita e più strette relazioni tra gli Stati membri. Questo obiettivo doveva
essere raggiunto attraverso la libera circolazione delle persone, delle merci,
dei servizi e dei capitali.
17
CUMOLI, Dai campi al sottosuolo. Reclutamento e strategie di adattamento al lavoro dei
minatori italiani in Belgio (URL=http://www.storicamente.org/07_dossier/emigrazione-italiana-in-
belgio.htm).
7
La Corte di Giustizia ha più volte ribadito che “gli articoli del Trattato
relativi alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei
capitali sono norme fondamentali per la Comunità ed è vietato qualsiasi
ostacolo a dette libertà”
18
. In particolare, la libera circolazione delle persone
è oggetto di un principio fondamentale, destinato a soddisfare l‟esigenza di
rendere possibile ed agevole per i cittadini europei l‟esercizio di un‟attività
lavorativa, di natura subordinata o autonoma, nell‟intero territorio
dell‟Unione così da realizzare un mercato del lavoro su scala europea.
Tra le quattro libertà fondamentali, la libera circolazione dei lavoratori è
essenziale per garantire quella mobilità della manodopera che, assicurando
una migliore allocazione delle risorse e favorendo l‟integrazione tra i
diversi popoli, è garanzia di progresso economico e sociale
19
. Proprio il
ruolo importante rivestito da questa disposizione e la sua formulazione
fanno sì che la Corte affermi, in maniera univoca, che quelli attribuiti
dall‟art 45 del TFUE sono diritti soggettivi che i giudici nazionali sono
tenuti a tutelare: “la suddetta norma impone agli Stati membri un obbligo
preciso, che non richiede l‟emanazione di alcun ulteriore provvedimento da
parte delle istituzioni comunitarie o degli Stati membri e non consente a
questi ultimi alcuna discrezionalità sulla sua applicazione”
20
.
L‟intensificazione del processo di integrazione ed il mutamento dei suoi
obiettivi hanno condotto ad un ampliamento dei destinatari delle norme
sulla libera circolazione delle persone, in parallelo con l‟attenuazione della
concezione rigidamente economica dell‟Unione. Inizialmente legata al
profilo economico e professionale dei beneficiari, è stata infatti
progressivamente estesa sino a ricomprendere, oltre ai soggetti
economicamente attivi quali lavoratori subordinati ed autonomi, anche gli
studenti ed i pensionati e chiunque intendesse risiedere in uno Stato
membro diverso da quello di origine, a condizione che questi soggetti non
costituissero un onere per l‟assistenza sociale dello Stato ospitante; con
18
13 dicembre 1989, Ferries France, causa C-49/89, Raccolta, 4441.
19
TRIFONE, La libera circolazione dei lavoratori ed il limite dell’ordine pubblico nella nuova
direttiva 2004/38, cit., p. 7.
20
4 dicembre 1974, Van Duyn, causa C-41/74, Raccolta, 1337.
8
l‟entrata in vigore del Trattato di Maastricht, il 1° novembre 1993, questa
libertà è divenuta una prerogativa attribuita ad ogni singolo cittadino
dell‟Unione
21
.
L‟aspetto maggiormente innovativo del diritto di circolazione e
soggiorno quale attributo della cittadinanza dell‟Unione risiede nella
circostanza del suo riconoscimento sulla sola base del presupposto della
cittadinanza di uno Stato membro, prescindendosi totalmente da
qualsivoglia connotazione economica, completando così un percorso
efficacemente rappresentato dalla soppressione dell‟aggettivo “economica”
dal nome della principale tra le Comunità europee
22
.
Oggi, dunque, il diritto a circolare liberamente nel sempre più vasto
“territorio” degli Stati che compongono l‟Unione europea, spetta a
chiunque abbia la cittadinanza di uno degli Stati membri,
indipendentemente dal suo status economico: la libertà di circolazione
diviene dunque strumento per l‟integrazione non solo del mercato, ma della
stessa società europea.
Come si è osservato, “nell‟elencazione dei diritti che compongono lo
status di cittadino dell‟Unione, il diritto alla libertà di circolazione e
soggiorno è oggi quello più rilevante e caratterizzante, anche perché è
fondamentalmente attraverso il suo esercizio che il cittadino di uno Stato
membro si pone in una condizione di rilevanza comunitaria, presupposto
per l‟esercizio di altri diritti propri della cittadinanza dell‟Unione
23
”.
Al fine di garantire l‟applicazione delle disposizioni sulla libertà di
circolazione enunciate dal Trattato CE - come ora modificate dal TFUE -
sono stati adottati vari atti normativi. Attualmente il principale di tali atti è
costituito dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
2004/38/CE
24
relativa al diritto dei cittadini dell‟Unione e dei loro familiari
di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.
21
BERGAMINI, Il difficile equilibrio fra riconoscimento del diritto alla libera circolazione,
rispetto della vita familiare e abuso del diritto, in Il diritto dell’Unione Europea, 2006, p. 348.
22
CONDINANZI, LANG, NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione
delle persone, Milano, 2006, p. 30.
23
CONDINANZI, LANG, NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle
persone, cit., pag. 24.
24
Direttiva n. 2004/38/CE del 29 aprile 2004, in GUUE, 30 aprile 2004, L 158.
9
Dalla stessa data sono stati abrogati vari atti che regolavano l‟ingresso ed il
soggiorno dei lavoratori subordinati, dei lavoratori autonomi, degli studenti,
dei pensionati e delle altre persone non economicamente attive, nonché dei
loro familiari; con la direttiva 2004/38/CE si è provveduto altresì a
codificare la giurisprudenza della Corte di giustizia, integrando nella
direttiva vari principi che la stessa aveva enunciato in sentenze rese
nell‟interpretazione delle disposizioni contenute nel Trattato CE e nelle
normative derivate previgenti
25
.
25
ADINOLFI, La libertà di circolazione delle persone e la politica dell’immigrazione, in Diritto
dell’Unione Europea:Parte speciale, Torino, 2010, p. 66 ss.
10
2.LA CITTADINANZA DELL‟UNIONE EUROPEA
2.1 INTRODUZIONE
La istituzione della cittadinanza dell‟Unione costituisce una delle più
importanti innovazioni introdotte dal Trattato firmato a Maastricht il 17
Febbraio 1992
26
. Soprattutto rileva la seconda parte del TFUE, che è
espressamente dedicata alla “Cittadinanza dell‟Unione” ed è posizionata
immediatamente dopo i “Principi”
27
e prima delle “Politiche comuni”
28
, il
che dimostra la sua rilevante importanza all‟interno del sistema del nuovo
Trattato. L‟idea di identificare uno status per gli individui che potessero
trarre vantaggio dal processo di integrazione europea ed il suo correlativo
stato giuridico di “cittadino” dell‟Unione risale ai primi anni ‟70; seguendo
una iniziativa sorta durante il Summit di Parigi nel 1972, il successivo
summit nel 1974 dette vita ad un piano per un passaporto standard per tutti
i cittadini degli Stati membri, al quale doveva seguire poi un passaporto
dell‟Unione ed un nucleo di diritti speciali caratterizzanti la posizione del
cittadino dell‟Unione.
Tali obiettivi prospettati dagli esecutivi nazionali furono seguiti da
iniziative della Commissione e del Parlamento Europeo. Quest‟ultimo
adottò una risoluzione il 12 Dicembre 1977 ed il più celebre “Draft Treaty
establishing the EU” nel Febbraio 1984, il cui art. 3 proponeva
l‟introduzione della cittadinanza dell‟Unione.
L‟Atto Unico Europeo del 17-18 Febbraio 1986 (“AUE”), che entrò in
vigore il 1° Luglio 1987, non diede, tuttavia, alcun contributo alla
traduzione dei numerosi progetti per la cittadinanza europea in legge, con il
risultato che l‟espressione stessa non apparve nel Trattato a dispetto del
contenuto dei lavori preparatori.
26
Il Trattato di Maastricht dà vita all‟Unione Europea. E‟ entrato in vigore l‟1 novembre 1993.
27
Parte I, Artt 1-16
28
Parte III, Artt 23-181a
11
Nonostante ciò, come conseguenza del Trattato di Maastricht, il
progresso avuto con l‟integrazione europea e la diminuita importanza dei
fattori economici, uniti alla sentita esigenza di un più alto livello di
democrazia nella vita istituzionale dell‟Unione, condussero ad una
ricognizione formale della nozione di cittadinanza dell‟Unione
identificativa di uno speciale status regolato da norme europee per cittadini
di Stati membri.
2.2 IL CONCETTO DI CITTADINANZA DELL‟UNIONE
Il Trattato fa dipendere la cittadinanza dell‟Unione dal possesso della
nazionalità di uno Stato membro e niente altro; ciò fa che l‟acquisto (o
perdita) della nazionalità di uno degli Stati membri automaticamente
conduca all‟acquisto (o perdita) della cittadinanza dell‟Unione. Il carattere
ancillare della cittadinanza dell‟Unione Europea rispetto alla nazionalità è
evidenziato dalla modifica introdotta all‟art 17 TCE dal Trattato di
Amsterdam (oggi art. 20 TFUE). In maniera pleonastica
29
, questa
disposizione recita: “La cittadinanza dell‟Unione si aggiunge alla
cittadinanza nazionale e non sostituisce quest‟ultima”. Quindi si osservò
dall‟inizio che la attribuzione della cittadinanza era lasciata alla discrezione
di ogni Stato membro, con il risultato che i diritti di cui la persona
beneficia, compresi nel concetto di cittadinanza dell‟Unione, dipendono dal
singolo sistema giuridico nazionale; dunque, l‟introduzione della
cittadinanza dell‟Unione, non ha pregiudicato la competenza degli Stati
membri nel disciplinare i requisiti caratteristici della cittadinanza
30
.
Rispetto ad altri concetti che identificano autonomamente - e dunque
senza riguardo al contenuto che essi possono avere nel sistema giuridico
29
La stessa conclusione può infatti agevolmente essere tratta sulla base della precedente
formulazione del secondo periodo dell‟art 17 TCE.
30
CONDINANZI, LANG, NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione
delle persone, cit., p. 5.
12
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