Il Federalismo Americano e l’esperienza dell’integrazione Europea. Due esperimenti a confronto

  9  CAPITOLO 1 
 
     Questo capitolo si pone l’obiettivo di ripercorrere brevemente la storia delle due 
esperienze. É il percorso storico e l’evoluzione avvenuta negli anni a guidarci sul terreno 
comparativo. Una volta descritti i due percorsi separatamente, ci si propone di evidenziare 
quelli che si ritengono i punti di contatto fondamentali tra i due esperimenti e le risposte che 
si possono trarre da questa assimilazione. 
 
1.1 GLI USA DALLA DICHIARAZIONE 
D’INDIPENDENZA AD OGGI: UN FEDERALISMO 
IN EVOLUZIONE 
 
1.1.1 DAGLI ARTICOLI DI CONFEDERAZIONE ALLA 
COSTITUZIONE 
 
Il 4 luglio 1776 Thomas Jefferson e il Congresso che lo appoggiava firmarono la 
Dichiarazione d’indipendenza americana. Una data storica che, come molti hanno scritto, 
avrebbe segnato l’inizio di uno stravolgimento nel panorama geopolitico e la modifica, nel 
lungo periodo, degli assetti di potenza globali. All’epoca, però, l’Europa westfaliana, 
smembrata dai conflitti tra le nazioni e nella quale si iniziava già a percepire l’anelito 
rivoluzionario, non si rese conto della trasformazione che stava avvenendo.  
Nel 1777 il Congresso approvò “the articles of Confederation” soprattutto sotto la pressione 
generata dalle necessità imposte dalla guerra. Questa prima carta costituzionale istituiva 
un’unione estremamente blanda tra le tredici colonie. Fondamentalmente tutti i poteri 
rimanevano in mano ai singoli Stati. Come cita la carta stessa gli Stati si univano “[...]for their 
common defense, the security of their liberties, and their mutual and general welfare, binding 
themselves to assist each other, against all force offered to, or attacks made upon them [...]”. 
Le truppe, però, erano fornite e organizzate dagli Stati. La ragione principale per cui le tredici 
colonie decidevano di unirsi si può rintracciare nella protezione delle colonie stesse, infatti il 
potere principale del governo centrale consisteva nella gestione delle relazioni internazionali e 
solo quest’ultimo aveva il potere di dichiarare guerra. Ciò è spiegabile anche attraverso
  10   l’analisi storica, la neonata unione era ancora in guerra contro l’Inghilterra per ottenere 
l’indipendenza e inoltre si sentiva minacciate anche da Francia e Spagna.  
Inoltre le tredici colonie dichiaravano di formare un’unione perpetua che solo unanimemente 
tutti gli Stati parte avrebbe potuto abolire o emendare. Questa affermazione influenzerà 
profondamente la Costituzione perché obbligherà a profondi compromessi nella sua stesura.  
L’Unione era, comunque, estremamente debole e il vero centro della sovranità e del potere 
rimaneva saldamente in mano agli Stati che la componevano, come dimostra l’affermazione 
contenuta nel primo degli articoli di Confederazione “Each State retains its sovereignty, 
freedom, and independence, and every power, jurisdiction, and right, which is not by this 
Confederation expressly delegated." Inoltre il governo centrale non era in grado di imporre 
tasse né regolare il commercio interstatale e non aveva il potere effettivo di far rispettare le 
sue decisioni agli Stati quando questi si dimostravano insolventi. Quest’ultima lacuna trova 
prova pratica nel diseguale impegno e nel diverso contributo che i vari Stati hanno prodigato 
nella guerra d’indipendenza. Alcuni (soprattutto gli Stati nordici) si impegnarono 
notevolmente, indebitandosi anche pesantemente, mentre altri contribuirono solo 
marginalmente
1
. Questa differenza verrà fatta notare a più riprese nel Congresso come pure 
nell’Assemblea costituente. 
Dal punto di vista più prettamente giuridico il Congresso della Confederazione, unico organo 
previsto, che poi redigerà e approverà la Costituzione, assegnava un voto ad ogni Stato, senza 
distinzione in base alla grandezza o popolazione. Ciò significava che ogni delegazione statale, 
che contava da due a sei delegati a seconda del numero degli abitanti dello Stato, doveva 
accordarsi e dare un solo voto.  
Il sistema istituzionale appena descritto, che pure funzionò nell’ottenere l’indipendenza, 
rivelò quasi subito la sua poca efficacia e sostenibilità. All’indomani della libertà dalla corona 
inglese gli Stati iniziarono a essere spesso coinvolti in dissidi riguardanti soprattutto la 
divisione territoriale e le attività commerciali, mentre il rischio di un attacco dall’esterno 
rimaneva alto
2
. Sotto la guida di uomini illuminati, allora, il Congresso della Confederazione 
si riunì, nell’estate del 1787 a Filadelfia, per redigere la Costituzione
3
. Come evidenzia 
                                                              1
 S.Ventura , Il Federalismo, Il Mulino, Bologna, 2002, pag.40 
2
 Ibidem, pag. 41 
3
 R. A.Dahl , Quanto è democratica la Costituzione Americana?, Editori Laterza, Bari, 2003, pag 5 
  11  Fabbrini “Filadelfia costituisce il primo esempio storico di ricerca e deliberazione sui e dei 
fondamenti costitutivi dell’ordine politico per una società democratica”
4
.  
Il processo costituente fu tutt’altro che semplice ed esente da conflittualità, in totale analogia 
con la stesura dei Trattati che ha interessato e coinvolge tutt’oggi l’Unione Europea. In più di 
un’occasione, infatti, alcuni delegati minacciarono di abbandonare i lavori. Il risultato, però, 
nonostante numerose imperfezioni, è strabiliante. La stessa Costituzione continua ad essere 
vigente in un Paese che ha assunto dimensioni semi continentali e che è stato la potenza 
mondiale indiscussa a partire dalla fine della guerra fredda. È anche la più antica Costituzione 
scritta ancora vigente ed è sempre riuscita a mantenere la democrazia, come si era prefissa.  È, 
inoltre, in occasione del voto sulla Costituzione, che vengono pubblicati i federalist papers, 
che rimangono ancora una delle più interessanti e onnicomprensive trattazioni sul federalismo 
mai dati alla luce. 
 
1.1.2 LA COSTITUZIONE AMERICANA 
 
Questo lavoro non si prefigge l’obiettivo di analizzare in dettaglio la Costituzione americana, 
compito peraltro già svolto da una folta schiera di illustrissimi dotti in materia. Vi sono due 
elementi fondamentali su cui merita soffermarsi. In primo luogo nonostante sin dall'antichità 
sono noti tentativi di unioni tra Stati è solo in America, nella Convenzione di Filadelfia del 
1787, che prende forma la prima Costituzione federale della storia. Questa costituzione 
rappresenta un felice compromesso perché, come riconobbe subito Alexander Hamilton, essa 
consentì l'allargamento dell'orbita del governo rappresentativo su un'area composta da molti 
Stati, realizzando così l'unità nella diversità
5
. In questa frase dell’autore cogliamo già la 
somiglianza negli obiettivi da cui prendono le mosse sia gli USA, sia l’Unione Europea. È 
importante notare che la forma di rilettura dello Stato che si concretizza nel federalismo, pur 
essendo un’innovazione assoluta e importantissima, sia stata dettata ai padri fondatori, oltre 
che dal loro genio istituzionale, anche da una necessità imposta dalla storia. Come spiega 
Robert Dahl “la scelta federale fu veicolata dell’impossibilità di abolire gli Stati”
6
. Anche 
                                                              4
 S.Fabbrini , L’America e i suoi critici, Il Mulino, Bologna, 2005, pag. 43 
5
 www.mfe.it 
6
R. A.Dahl, op. cit., pag. 100
  12  nell’Unione Europea spesso ci si è dovuto confrontare con il potere e le richieste delle entità 
statali, alle cui si sono fatti notevoli concessioni inserite nei diversi Trattati. 
Altro elemento di imprescindibile importanza è la flessibilità insita nella Costituzione stessa. 
Il modello che scaturisce da Filadelfia non è quello attualmente vigente. Come afferma, tra gli 
altri, Stephen Szabo all’inizio gli Stati erano assolutamente preminenti ed inoltre vi era un 
contrasto tra gli Stati del Nord e quelli del Sud. “That is very similar to what is happening 
now in Europe is the moment in which we were drafting the Constitution, the convention had 
to submit to a lot of compromise between the southern States and the northern States and 
between big and small States”
7
. Quanto appena affermato sottolinea come molti e diversi 
cambiamenti sostanziali sono avvenuti nel sistema istituzionale americano.  
La Costituzione degli Stati Uniti fu volontariamente gravata di norme inserite per rendere 
difficile al governo di intraprendere azioni forti, efficaci e rapide, in materia di politica 
internazionale. La divisione di poteri tra gli Stati assicurava che ogni voce regionale ricevesse 
il debito peso. Fu, quindi, solo sotto la pressione insostenibile provocata da una crisi 
economica mai sperimentata prima, due guerre mondiali e una guerra fredda che questo stato 
di cose si modificò. La peculiarità della Costituzione consiste nella capacità di accogliere 
questi ed altri cambiamenti senza, con ciò, svuotarsi di ogni significato. È la Carta stessa che 
li ha indirizzati in modo che il sistema restasse democratico. Si sono avute, quindi, delle 
modifiche, ma nel sistema stesso, senza rivoluzioni o strappi.  
La Costituzione istituisce un sistema di checks and balances, ma è anche la depositaria della 
legittimità di tutte le istituzioni. Questa legge fondamentale rappresenta con il suo corpus 
giuridico il patto tra il popolo e i governanti e per questo è la ragione ultima delle istituzioni
8
. 
Riprova ne è che, a distanza di 222 anni dalla sua stesura, molte continuano ad essere le 
pubblicazioni e i convegni su di essa, si tenta di indagare i suoi significati e c’è chi si appella 
ad una sua applicazione più pedissequa (ad esempio il centro di ricerca Heritage Foundation).  
Vediamo a grandi linee il sistema istituzionale che la Costituzione istituisce. La Carta 
costituzionale creava organi corrispondenti a ognuno dei poteri dello Stato e, a differenza 
degli articoli di confederazione, poteva esercitare la propria autorità anche direttamente sui 
cittadini e non solo sugli Stati membri. Gli Stati rimanevano i principali regolatori della vita 
dei loro cittadini, ma la federazione riuscì in tempi relativamente contenuti a controllare 
                                                              7
 Appendice 2 
8
 S. Fabbrini, L’America e i suoi critici, op. cit., pag. 46
  13  l’ambito dei commerci, in modo tale da formare un mercato unico. Al governo centrale fu 
inoltre affidato il potere di regolare i traffici con le altre nazioni
9
. La preminenza e il potere 
aggregante del mercato ci inducono a ricordare come sia stato questo a trainare per un lungo 
periodo, come diremo a breve, le comunità europee. Si nota già qui, quindi, un primo aspetto 
di notevole somiglianza, sul quale si ritornerà più approfonditamente. 
La Costituzione instaura un tipo di governo separato, o per dirla con Neustadt “the 
constitutional convention of 1787 is supposed to have created a government of separated 
powers. Nothing of the sort. Rather, it created a government of separated institution sharing 
powers”
10
. La differenza non modifica la sostanza, esiste una separazione a tutti i livelli, 
verticale, orizzontale e temporale, ma l’unico modo di governare è mettendo d’accordo i vari 
organi. Tutti, come vedremo, hanno infatti diritto di veto
11
. La Costituzione esprimeva la 
volontà collettiva tramite la sua funzione vincolante, ma si opponeva ad una sua tracimazione 
delimitando i poteri di ogni sfera d’autorità e rendendoli mutuamente vincolanti. La Carta 
fornì un quadro istituzionale che addomesticò le diverse ambizioni degli Stati così come 
quella del governo federale, spianando la strada all’Unione
12
. “Separation is made possible 
because the principal institutions of government (in this case, the presidency and Congress 
[…]) are endowed with both reciprocal independence and autonomous legitimation (which are 
therefore the basis for their respective processes of institutionalization)”
13
. 
Ogni membro del Congresso rappresenta territorialmente il distretto nel quale è eletto e 
rimane in carica per due anni. Il Senato, invece, coincide perfettamente con la camera di 
rappresentanza territoriale dei sistemi federali, esso è indubitabilmente “paladino degli 
Stati”
14
. La costituzione del Senato garantisce che nella prassi politica siano ben rappresentati 
i punti di vista alternativi e regionali nei confronti dell’interesse nazionale come unicum. I 
senatori rimangono in carica sei anni e si rinnovano per un terzo ogni due anni, in 
corrispondenza con la scadenza del Congresso. Al Senato venne affidato un ruolo cruciale nel 
sistema madisoniano di controlli e bilanciamenti. In particolare nei settori che erano di diretto 
interesse degli Stati, come la politica giudiziaria, conferendogli il potere di veto nella nomina 
dei membri della corte Suprema, e la politica estera e militare, con il potere di veto 
                                                              9
 S. Ventura, op. cit,. pag. 42 
10
R. E. Neustadt, Presidencial power, the politics of leadership from FDR to Carter, John Wiley & Sons, Inc., 
1980, pag. 26 
11
 S. Fabbrini., L’America e i suoi critici, op. cit., pag. 47 
12
C. A. Kupchan, La fine dell’era americana, Vita e pensiero, Milano, 2003, pag 318 
13
 S. Fabbrini, “The American System of Separated Government: An Historical–Institutional Interpretation”, 
International political science review, vol. 20, nem.1, 1999, pag. 96 
14
 R. A. Dahl, op. cit., pag. 35
  14  nell’approvazione dei Trattati internazionali
15
. Infine il Presidente rappresenta, soprattutto 
all’esterno, l’intero Paese, rimane in carica quattro anni e, come recita il XXII emendamento, 
approvato nel 1951, è rieleggibile una sola volta.  
Anche il collegio elettorale è definito su basi differenti a seconda dell’organo da eleggere. La 
House of Representatives è eletta dal popolo, tutto intero. Il Senato viene di converso votato 
dai vari parlamenti statali. Il Presidente è eletto dai grandi elettori scelti, in passato, dagli 
legislativi statali, mentre oggi direttamente dai cittadini, e per risultare vincitore deve aver 
ottenuto la maggioranza nella metà più uno degli Stati. Infine la Corte Suprema, anch’essa 
indispensabile in questo sistema istituzionale, viene nominata dal Presidente
16
.   
La Costituzione, come si è già evidenziato, ha le due funzioni principali di vincolare e 
limitare. Essa lega indissolubilmente i cittadini, gli Stati e la Federazione in modo che tutti 
siano indispensabili al governo del Paese. Per citare ancora Fabbrini “la distinzione tra 
Costituzione e sistema di governo è diventata fondamentale: la Costituzione sostanzia la 
volontà del popolo mentre il sistema di governo sostanzia la volontà dei suoi 
rappresentanti”
17
. 
Il governo federale aveva fondamentalmente il compito di unire gli Stati l’uno agli altri e 
“creare un tutto dalla somma delle parti”
18
. I compiti che la Costituzione affida al governo 
centrale sono esplicitamente enumerati e sono quelli di base per formare una nazione 
(regolare il commercio con le nazioni straniere, coniare il denaro, regolarne il valore, istituire 
uffici postali e strade, provvedere alla difesa comune). Queste attribuzioni, con l’andare del 
tempo ed in particolare a partire dalla Guerra Civile, saranno interpretate in senso estensivo, 
con la doppia funzione di aumentare man mano che l’unione diveniva più coesa, ma anche di 
aiutare il centro federale ad incrementare i propri poteri. 
La Costituzione Americana costituisce il patto che lega il popolo al suo governo, è su di essa, 
infatti, che si basa tutto l’impianto dello Stato Americano. Essa è il primo esempio di 
Costituzione scritta di uno Stato moderno, è “la legge suprema del paese”. Per sua natura è 
rigida, cioè emendabile solo attraverso maggioranze qualificate che comprendano sia il livello 
                                                              15
 S. Fabbrini, L’America e i suoi critici, op.cit., pag. 95 
16
 S. Fabbrini, “The American System of Separated Government: An Historical–Institutional Interpretation”, 
International political science review, op. cit.  pag 100 
17
 S. Fabbrini, L’America e i suoi critici, op. cit, pag. 43 
18
 C. A. Kupchan, op. cit., pag 317
  15  federale che quello federato
19
. La Carta costituzionale istituisce la cittadinanza civica, il 
cittadino americano, per essere tale, ha sostanzialmente bisogno di rispettare e sottomettersi 
alla Costituzione, rispetto alla quale le altre forme di cittadinanza sono sottomesse. È questa 
una delle ragioni fondamentali per cui l’America ha retto a tante ondate migratorie senza 
sfaldarsi, più che su un’identità nazionale o sociale essa si regge su un’identità civica, che si 
esplicita nel rispetto della Costituzione
20
.  
 
1.1.3 I CAMBIAMENTI ISTITUZIONALI DEL FEDERALISMO 
STATUNITENSE 
 
Vediamo di ripercorrere con estrema brevità la storia di questi cambiamenti nel sistema 
istituzionale. Come afferma Calighaert, della Brooking Institution, gli Stati Uniti sono 
cambiati molto dalla loro istituzione e si può affermare che ancora oggi siano in evoluzione. 
“Dal punto di vista storico-politico dalla fine del ‘700 all’inizio del ‘900 è cambiato molto e il 
sistema che abbiamo oggi risale a cento anni fa più o meno, ma sicuramente non a più di 
duecento. In the US you have more or less an underling struggle of what is the role of the 
federal government, and you have many strengths in the States, specially in the past. And the 
history of the US is all intertwined with the federal government that is bad”
21
. In merito 
Fabbrini arriva a dichiarare “Dalla Costituzione alla fine del secolo, l’America ha avuto un 
governo separato senza partiti. È come se solamente alla fine del XX secolo si fosse 
effettivamente realizzata la Costituzione per la quale il compito dell’elettorato non è quello di 
scegliere il governo, ma di selezionare rappresentanti incaricati di deliberare sulla base di un 
reciproco controllo”
22
. 
 
                                                              19
 S.Ventura , op.cit. pag. 44 
20
 Vedi appendice 2 
21
 Intervista Caligharet, Appendice 4 
22
 S. Fabbrini, L’America e i suoi critici, op. cit, pag.. 127