Esternalizzazione dei servizi pubblici: il caso dei rifiuti di Scicli

I 
 
 
                                   Introduzione 
 
      Il presente lavoro si focalizza sul concetto del servizio pubblico locale della 
Pubblica Amministrazione fino a prevedere il ricorso all’outsourcing. Trattasi 
dell’esternalizzazione di servizi o di specifiche funzioni, al fine di ottimizzare l’uso 
di risorse umane ed economiche a disposizione, nonché di velocizzare i tempi di 
erogazione dei vari servizi e delle informazioni rivolte al cittadino. Viene riportato in 
questo trattato il casi sui rifiuti solidi urbani di un Comune della parte orientale della 
Sicilia, il Comune di Scicli, con tutte le problematiche e contraddizioni relative al 
servizio, con un avvio verso una “raccolta differenziata” fino ad una “raccolta 
differenziata spinta” la cd. raccolta “porta a porta”, un avvio lento e irto di problemi 
vista la scarsa influenza che si ha a livello di cambiamento culturale della 
cittadinanza; quindi siamo ben lontani dai risultati ottenuti nei comuni del nord di 
Treviso. Abbiamo analizzato il concetto partendo da un excursus storico, dalla genesi 
della forma di stato Welfare State del xx secolo, un confronto con gli altri sistemi 
giuridici delle altre nazioni, sino ad analizzare da vicino lo stato italiano dal periodo
II 
 
della seconda guerra mondiale con un ingerenza da parte della nostra Costituzione, 
dove articoli come l’art. 41 e l’art.43 si occupano espressamente dei servizi pubblici 
locali. Abbiamo visto nel primo capitolo di questa trattazione i vari passaggi della 
normativa, le varie riforme avvenute nel tempo, con le modifiche rapportate 
all’esigenze del periodo di riferimento relative ai servizi, nonché i vari tipi di gestioni 
degli enti locali. Dalla legge di Giolitti sino ad arrivare alle ultime novità del 
recentissimo art. 15 del decreto legge n. 135 del 2009, confrontandolo con l’art. 
23bis, dove viene rafforzato il concetto dell’in house providing, della gara ad 
evidenza pubblica, distinguendo i regimi in ordinario e derogatorio, è abrogato parte 
della disciplina dell’art. 113 del TUEL, da parte dell’art. 15,  che si ritiene 
incompatibile con la norma. Nel secondo capitolo affrontiamo la tematica rapportata 
in ambito europeo partendo dal concetto di liberalizzazione e gli obiettivi posti 
dall’art.86 del Trattato CEE. Sottolinea come il servizio viene inteso a livello 
comunitario, mettendo in evidenza i concetti di monopoli naturali e monopoli legali. 
Viene messo in rilievo il concetto della concorrenza come sinonimo di 
liberalizzazione, quale apertura verso il mercato; si fanno due distinzioni tra
III 
 
concorrenza per il mercato e concorrenza nel mercato. Gli strumenti utilizzati sono la 
yardstick competion e la direttiva Bolkestein del 2006/123/CE relativa ai servizi nel 
mercato interno. Tutto viene visto sotto l’ottica del concetto di globalizzazione, 
percepito dai cittadini non come fase di sviluppo ma come rischio socio-economico. 
Altri strumenti utilizzati sono la carte dei servizi e il contratto di servizio, che 
consentono all’ente locale di controllare l’erogazione del servizio. Viene trattato il 
nuovo Patto di stabilità interno fino a vedere le leggi settoriali, legge Galli per il 
settore idrico e decreto Ronchi per il servizio dei rifiuti, andando a terminare con le 
rispettive direttive quadro, quella riferita al servizio delle acque del 2000/60/CE e 
quella sui rifiuti del 2008/98/CE per un’azione comunitaria in materia di acque e 
rifiuti. Infine nel terzo e ultimo capitolo viene completato il discorso 
dell’esternalizzazione prendendo il servizio dei rifiuti, dalla nozione alla 
classificazione sino alla prevenzione ed al recupero nonché al riciclaggio. Viene 
trattato il nuovo sistema informatico sulla tracciabilità dei rifiuti solidi urbani 
(hiamato SISTRI), inoltre viene effettuato uno studio analitico sulla tariffa dei rifiuti
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urbani con la distinzione tra il regime TARSU e regime Tia. Concludendo con 
propositi e soluzioni da applicare, anche relative al caso.
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EXCURSUS LEGISLATIVO: Dall’azienda municipalizzata a oggi 
 1.1Genesi 
 
      A partire dalla metà del secolo XIX, l‟industrializzazione e l‟urbanizzazione 
fanno esplodere la domanda per i servizi essenziali delle comunità locali: 
distribuzione dell‟acqua, dell‟energia elettrica, del gas, l‟illuminazione pubblica, il 
trasporto pubblico locale, la raccolta rifiuti. Queste attività vengono sottratte al 
mercato e attribuite alle collettività locali, che ne assicurano la gestione diretta 
oppure li affidano ai privati, riservandosi ampi poteri di controllo e la fissazione di 
tariffe riservate all‟utenza. Alla fine del medesimo secolo, vennero create autorità 
specifiche di regolazione settoriale (Regulatory Authorities). Nel corso del XX 
secolo si sviluppa la forma del Welfare State (Stato sociale), secondo cui i pubblici 
poteri, oltre ad esercitare la loro autorità in base alle loro attribuzioni dovevano 
assicurare la fruizione di beni e servizi a tutta la collettività. L‟affermazione del cd. 
Stato pluriclasse, ha comportato una maggiore flessibilità verso le esigenze sociali 
che partivano dal basso. Ciò ha determinato, gradualmente, una crescita qualitativa e
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quantitativa dell‟intervento dello Stato, ed ha rappresentato anche un determinante 
propulsore per il riequilibrio economico e sociale 
1
.  
     Nel periodo storico in cui i sistemi giuridici contenevano norme e “Common law” 
(cioè il tradizionale complesso di norme consuetudinarie), tra cui l‟ordinamento 
americano, i servizi di public utilities (imprese che gestiscono servizi d‟interesse 
generale, servizi pubblici essenziali, in mercati non concorrenziali) alcuni servizi 
venivano erogati da parte degli imprenditori privati per soddisfare un particolare 
interesse della collettività. 
1.1.2 IL Servizio pubblico nello Stato italiano 
     Dopo la seconda guerra mondiale, i paesi industrializzati, hanno accolto i principi 
interventisti e si sono creati dei presupposti per un nuovo sistema economico. Nel 
periodo fascista, successivo alla guerra, la municipalizzazione ebbe una battuta di 
arresto, poiché molti servizi furono affidati ai privati, riducendo notevolmente il 
numero delle aziende pubbliche. L‟Italia e altri paesi come la Francia ad economia 
                                                             
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1
) G. PALLIGGIANO, atti del convegno, La riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza 
economica, 26 giugno 2010.
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mista con accentuati caratteri di dirigismo; infatti l‟economia si propone durante 
l‟esperienza della crisi degli anni ‟30, dove il settore economico non è più solo 
privato, presenta la convivenza tra le attività economiche svolte dai privati e quelle 
svolte dallo Stato; per cui i poteri non necessariamente sono pubblici, cioè di 
derivazione statale, solitamente troviamo una combinazione di poteri statali di 
regolamentazione, di autorità pubbliche, di indirizzo e di controllo. “Nell‟economia 
mista lo sviluppo e la stabilità del sistema non sono soltanto valori e impegni politici, 
ma sono assunti e affidati come interessi pubblici in senso stretto. Per realizzare gli 
obiettivi essenziali, lo Stato ha bisogno di molte risorse, quando non è in grado di 
procurarsele con le sole entrate tributarie, chiederà prestiti ai privati, contrarrà cioè 
debiti, ricorrendo allo strumento del debito pubblico.  
      Nei sistemi a economia mista i privati rimangono liberi di prendere decisioni 
economiche che ritengono più convenienti” 
2
.  
   “L’economia mista sovverte i presupposti, di fatto, sui quali si sono sviluppate le 
regole dello Stato liberale. Perciò la disciplina del mercato che ci deriva dall‟800, è 
del tutto inadatta alla regolamentazione dell‟economia mista che si è organizzata a 
                                                             
(
2
) G. VISENTINI, Economia mista ed economia di mercato: il caso italiano, LUISS maggio 2001
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partire del primo „900. I poteri pubblici vestono la parte dei poteri privati; così 
accade che da un lato l‟azione pubblica si svincola dalle responsabilità del diritto 
pubblico senza essere sottoposto alle responsabilità del diritto privato, mentre dal 
loro canto i privati perdono nei confronti dell‟azione pubblica le guarentigie dello 
Stato di diritto. In questo gioco di forme viene a cadere la separazione dei poteri e il 
loro bilanciamento reciproco, che secondo caratteri del liberismo economico, 
contribuiscono al fondamento della democrazia politica” 
3
 
      Si fanno diverse distinzioni di servizi. Con riferimento all‟attività economica, si 
distingue il servizio pubblico dall‟attività a contenuto sociale, che mira a finalità 
esclusivamente sociali e non comporta l‟erogazione di un corrispettivo, anche se nei 
termini di tariffa piuttosto che di prezzo per gli utenti. Quindi viene inteso il servizio 
pubblico come attività destinata a soddisfare la domanda del pubblico degli utenti. 
    Un altro genere di classificazione di servizio pubblico, che ebbe il suo culmine 
negli anni ‟60 del secolo scorso, fu quella in senso soggettivo ed in senso oggettivo.         
La prima, qualifica tutte quelle attività economiche svolte dai pubblici poteri, la 
seconda , invece, è volta a fornire la nozione di servizio pubblico in base alle sue 
                                                             
(
3
) G. VISENTINI, La teoria della personalità giuridica ed i problemi della società per azioni, in riv. 
Soc. 1999.
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caratteristiche in termini di “essenzialità del servizio”. Quest‟ultima contrapposizione 
ha trovato slancio dopo l‟entrata in vigore della Costituzione fino agli anni ‟60, 
quando i due concetti tendono a convergere. “In particolare grazie alla concezione in 
senso oggettivo del servizio pubblico, si viene a riconoscere il carattere oggettivo ed 
essenziale del servizio secondo un‟interpretazione degli art. 41 e seguenti della 
Costituzione che allora si consolidò. Il disposto degli artt. 41, comma 2, e 43 
conferisce al legislatore una discrezionalità ampia che, di fatto, coincide con l‟ambito 
soggettivo dei pubblici poteri”
4
.  
     Nel nostro ordinamento, solo l’art.43 della Costituzione si occupa espressamente 
dei servizi pubblici e costituisce il fondamento della municipalizzazione. Tale norma 
prevede che l‟attività di impresa in determinati settori, riferita ai servizi pubblici 
essenziali, sia svolta esclusivamente dalla mano pubblica (o cooperativa di lavori)” 
5
.    
      Inoltre, bisogna distinguere tra assunzione di servizio ed erogazione:  
                                                             
(
4
) G. DI GASPARE, Servizi pubblici locali in trasformazione, CEDAM, 2010.  
(
5
) G. PALLIGGIANO, atti del convegno,  La riforma dei servizi pubblici locali di rilevanza 
economica, 26 giugno 2009