Ricorso in via principale delle regioni a statuto speciale

CAPITOLO I
CORTE COSTITUZIONALE E REGIONI 1. Profili storici e funzioni della Corte Costituzionale Sotto la rubrica “Garanzie costituzionali”, il titolo VI della 
Parte Seconda della Costituzione disciplina, nella Sezione I, la 
Corte Costituzionale. Si rileva come, nella topografia del testo 
costituzionale, la stessa rigidità della Costituzione risulti assunta 
quale “garanzia” della Costituzione medesima. Ed in certo senso è 
vero che il principio della rigidità del testo costituzionale sta a 
garantirne il contenuto da abrogazioni e modifiche, che si volesse 
disporre con semplice legge del Parlamento: cioè, in termini 
politici, in forza del mutevole arbitrio di una maggioranza 
qualsiasi. 
Questa medesima garanzia si estende, peraltro, anche alle 
leggi formalmente costituzionali, autorizzate a modificare ed 
integrare la Costituzione, strettamente intesa in senso documentale. 
In altre, parole quella rigidità che si presenta come garanzia del 
testo della Costituzione, diventa subito dopo, garanzia di tutte le 
norme poste da fonti costituzionali: siano queste la stessa 
Costituzione; siano le leggi di revisione e le altre leggi 
costituzionali di cui all’art. 138 Cost., in quanto a loro volta 
egualmente sopraordinate rispetto ad ogni altra fonte.
Ma una siffatta “garanzia” rimarrebbe astratta, se non fosse 
in pari tempo precostituito un congegno diretto a renderla 
operante,e questo congegno, consiste nella Corte costituzionale, 
come appare subito chiaro ad una prima lettura dell’art. 134 Cost. 
che ad essa attribuisce in primo luogo la competenza a giudicare 
4
“sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi 
e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni”.
L’istituzione della Corte costituzionale risponde quindi, 
sostanzialmente, ad esigenze ulteriori, che informano il nostro 
ordinamento e alle quali, può a sua volta, ricondursi lo stesso 
principio della preminenza delle fonti di ordine costituzionale nei 
confronti di ogni altra fonte normativa e di qualsiasi altro atto di 
pubbliche autorità, per supreme che siano 1
.
È il principio di legalità, che sta a fondamento così della 
rigidità costituzionale, come della istituzione della Corte 
costituzionale: le competenze della quale non si limitano, infatti, al 
controllo sulla costituzionalità delle leggi, ma investono più 
largamente e profondamente molteplici aspetti, suscettibili di dar 
luogo a contestazioni e conflitti, della dinamica dei poteri politici. 
A norma dell’art. 134 della Cost. spetta altresì alla Corte giudicare 
“sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello stato e su quelli tra lo 
Stato e le Regioni”; nonché sulle accuse promosse contro il Capo 
dello Stato “per alto tradimento o attentato alla Costituzione”. E 
spetta, infine, alla Corte giudicare sull’ ammissibilità del 
referendum abrogativo, per quanto riguarda atti suscettibili di 
essere sottoposti a tale referendum.
Alquanto complesso e intricato è il corpus delle norme che 
regolano la struttura e l’esercizio delle funzioni della Corte: 
emanate per tappe successive, non senza incertezze e disarmonie 
lungo l’arco di tempo lungo un ventennio 2
.
Vengono in considerazione in primo luogo le poche 
disposizioni nel testo della Costituzione, negli artt. 134 a 137: 
quattro articoli in tutto ai quali resta da aggiungere l’art. 127, 
relativo all’ impugnazione da parte dello Stato delle leggi delle 
Regioni a Statuto ordinario. Disposizioni aventi ad oggetto analogo 
1 V. CRISAFULLI, Corte costituzionale e principio di legalità in Lezioni di diritto 
costituzionale , Cedam, Padova, 1984 p. 223.
2 T. MARTINES, Diritto costituzionale , Giuffrè Milano, 1994 – 2005.
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a quest’ultima si rinvengono poi, con riguardo all’impugnazione 
delle leggi delle regioni a Statuto speciale e delle Provincie di 
Trento e Bolzano, nei rispettivi statuti costituzionali, eccezion fatta 
per quello della regione siciliana, che prevedeva, l’apposita Alta 
Corte. Trova sede del pari fuori dal testo costituzionale la 
disposizione che aggiunge, alle attribuzioni originariamente 
spettanti alla Corte in base all’art. 134 Cost., anche quella di 
giudicare sull’ ammissibilità delle richieste di referendum 
abrogativo: art. 2 della legge cost. 2 marzo 1953, n. 1.
A loro volta, gli art. 135 e 137 Cost. Demandano a 
successive leggi di completare la disciplina della materia, che è 
stata altresì integrata in larga misura dalla stessa Corte con le 
proprie disposizioni regolamentari, finché, a più di 10 anni 
dall’inizio del funzionamento della Corte, sono ancora intervenute 
la legge cost. n. 2 del 1967, sostituendo, tra l’altro, con una nuova 
formulazione, il testo originario dell’ art. 135 Cost.,nonché le leggi 
25 gennaio 1962, n. 20, 18 marzo 1976, n. 65, e la n. 170 del 1978.
Un primo rinvio alla legge ordinaria era contenuto nell’art. 
135, e vi è rimasto anche nel testo modificato oggi in vigore, 
quanto alle cause di incompatibilità con lo status di giudice 
costituzionale .
Dal conto suo, l art. 137 Cost., primo comma, riserva ad una 
legge costituzionale “di stabilire” le condizioni, le forme, i termini 
e le garanzie di indipendenza dei giudici; a norma del successivo 
secondo comma, invece, “con legge ordinaria sono stabilite le altre 
norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della 
Corte”. Certe cose possono farsi solo con legge costituzionale; altre 
con semplice legge ordinaria 3
.
3 V. CRISAFULLI, Le leggi costituzionali del 1948 e del 1943 e la legge ordinaria 11 marzo 
1953, n. 87 per la prima attuazione della Corte in Lezioni di diritto costituzionale , Cedam, 
Padova, 1984.
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1.1. Le leggi costituzionali del 1948 e del 1953 e la 
legge n. 87 per la prima attuazione della Corte Sul fondamento della riserva di cui al primo comma dell’art. 
137 Cost. è intervenuta la legge cost. del 9 febbraio del 1948, n. 1, 
che, nei suoi 4 articoli, regola succintamente il duplice modo di 
accesso alla Corte (in via incidentale e in via di azione), dettando 
altresì alcune norme a garanzia della indipendenza dei giudici.
È successivamente intervenuta la legge cost. 11 marzo 1953, 
n. 1. che ha, tra l’altro, aggiunto alle competenze attribuite alla 
Corte dall’ art. 134 Cost. quella di giudicare sulle richieste di 
referendum abrogativo, rinviando la disciplina del relativo giudizio 
alla legge ordinaria sul referendum: che sarà poi la legge del 25 
maggio 1970, n. 352.
Evidentemente la legge cost. del 1953 deve considerarsi 
interamente sganciata dalla riserva di cui all’art.137 Cost., che 
nulla prevedeva a riguardo; e lo stesso vale per le disposizioni sui 
giudizi di accusa, poiché tali giudizi non erano a loro volta 
ricompresi nel rinvio a legge costituzionale contenuto nel primo 
comma dell’ art.137. A tale rinvio, invece, essa si ricollega per la 
parte concernente lo status di giudici costituzionali.
Ma la disposizione di maggior rilievo della legge cost. del 
1953 è quella dell’art. 1 che fotografa la situazione normativa 
concernente la Corte in quella data, nei termini seguenti: “La Corte 
costituzionale esercita le sue funzioni nelle forme, nei limiti ed alle 
condizioni di cui alla Carta costituzionale, alla legge cost. 9 
febbraio 1948, n. 1, ed alla legge ordinaria emanata per la sua 
prima attuazione delle predette norme” 4
.
4 G. DE VERGOTTINI, Diritto costituzionale , Cedam, Padova, 2006.
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1.2. Le disposizioni regolamentari della Corte Il riferimento che abbiamo qui da ultimo (“alla legge 
ordinaria emanata …”) ha un oggetto ben preciso: la legge 11 
marzo 1953, n. 87, la quale parafrasando la dizione dell’art. 137 
Cost., laddove questo affidava a legge ordinaria di porre “e altre 
norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della 
Corte”, si intitola, appunto, “Norme sulla costituzione e sul 
funzionamento della Corte costituzionale”.
È in questa legge, che indicheremo per brevità legge n. 87, 
che si rinviene la maggior parte delle disposizioni sullo 
svolgimento delle funzioni della Corte relativamente a tutte le 
specie di giudizi, fatta eccezione soltanto per quelli sulle richieste 
di referendum (contenute nella legge del 25 maggio 1970).
La legge n. 87 comprende, infatti: a) disposizioni sulla 
organizzazione della Corte (norme, cioè, “necessarie alla 
costituzione” dell’organo, di cui alla riserva di legge ordinaria del 
secondo comma dell’art. 137); b) disposizioni che prescrivono 
cause di incompatibilità dei giudici, oltre a quelle già fissate 
nell’art. 135 Cost.; c) disposizioni disciplinanti i giudizi di 
competenza della Corte, diversi da quelli in ordine ai quali il primo 
comma dell’art. 137 pone una riserva di legge costituzionale (e 
cioè: giudizi sui conflitti di attribuzione e giudizi sulle accuse); d) 
disposizioni disciplinanti altresì quei giudizi di legittimità 
costituzionale delle leggi, che lo stesso primo comma dell’ art. 137 
riserva a legge costituzionale, ma che solo imperfettamente e molto 
sommariamente, come pure si è detto, erano stati in realtà regolati 
dalle leggi costituzionali del 1948 e del 1953.
Per quest’ultima parte, dunque, la legge n. 87 incide su 
materia che poteva ritenersi, inizialmente, riservata a legge 
costituzionale ma qui si rileva tutta l’importanza di quella specie di 
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“ricognizione del terreno” operata dall’ art. 1 del 1953, 
nell’elencare le disposizioni a norma delle quali la Corte “esercita 
le sue funzioni”. La riserva di legge costituzionale scritta nel primo 
comma dell’ art. 137 è stata, cioè, intesa dal legislatore in stretta 
correlazione col comma successivo, che rinvia a legge ordinaria per 
“le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento 
della Corte”, e cioè come una riserva che incontra il limite della 
“necessarietà” di ulteriore disciplina: necessarietà, può 
soggiungersi, in rapporto al fine pratico di mettere la Corte in 
condizione di poter cominciare a funzionare, com’è detto 
chiaramente nell’ art 1 della legge cost. del 1953, dove la legge 87 
è indicata, infatti, come la “legge ordinaria emanata per la prima 
attuazione” delle norme sulla Corte. E, trattandosi di 
interpretazione “autentica”, contenuta in una fonte formalmente 
costituzionale, non rileva discutere se e fino a qual punto una 
siffatta interpretazione sia sostenibile alla stregua delle disposizioni 
“interpretate”. È noto, infatti, che la cosiddetta interpretazione 
autentica non è vera interpretazione, e si impone comunque agli 
operatori del diritto in forza dalla fonte normativa da cui è 
espressa.
5
In quest’ordine di idee, la legge n. 87, in quanto legge di 
attuazione, deve ritenersi autorizzata a disporre anche oltre, purché 
non contro, la normativa di fonte costituzionale, giustificandosi 
così che ne abbia talvolta precisato e delimitato il significato, 
esplicitando principi da questa sottointesi. Per altro verso, e con 
esclusivo riguardo alle sue disposizioni concernenti i giudizi di 
legittimità costituzionale delle leggi essa dovrebbe considerasi di 
una speciale competenza attributiva al legislatore ordinario “una 
tantum” , per rendere possibile il concreto avvio dell’attività della 
Corte: competenza da ritenersi perciò esaurita una volta conseguito 
5 V. CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, II, L’ ordinamento costituzionale italiano 
( La Corte costituzionale ), Cedam, Padova 1984.
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lo scopo, per far nuovamente posto, in futuro, alla competenza 
della legge costituzionale, così come originariamente previsto dall’ 
art. 137, primo comma.
La legge n. 87 non è soltanto quella che più analiticamente e 
con maggior ampiezza disciplina l’esercizio delle competenze della 
Corte, ma anche quella in cui si rinviene la previsione espressa 
della potestà regolamentare a quest’ultima spettante. L’art. 14 (ora 
sostituito senza sostanziali modificazioni dall’art. 4 della legge n. 
265 del 1958) stabilisce, infatti, che la “Corte può disciplinare 
l’esercizio delle sue funzioni con regolamento approvato a 
maggioranza dei suoi componenti” (e cioè a maggioranza assoluta) 
e pubblicato nella Gazzetta ufficiale. A sua volta, il successivo art. 
22, dopo aver dichiarato, nel suo primo comma, che “nel 
procedimento davanti alla Corte costituzionale, salvo per i giudizi 
sulle accuse, si osservano, in quanto applicabili, anche le norme del 
regolamento per la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede 
giurisdizionale“, soggiunge, nel secondo comma, che “norme 
integrative possono essere stabilite dalla Corte nel suo 
regolamento”. Si noti che è questa la prima volta nell’esperienza 
giuridica italiana che ad un organo esplicante le sue funzione 
secondo i moduli tipici della funzione giurisdizionale spetta 
regolare autonomamente la procedura dei giudizi di sua 
competenza 6
.
Più in generale, sono evidenti le analogie e le diversità 
rispetto alla potestà regolamentare attribuita alle Camere dagli art. 
64 e 72 Cost.: in entrambi i casi, abbiamo il riconoscimento di una 
nuova normativa per quanto concerne l’organizzazione interna 
dell’organo e lo svolgimento delle sue attività; in entrambi, è 
prescritta per l’approvazione dei regolamenti la maggioranza 
assoluta del collegio disposta, altresì, la pubblicazione in Gazzetta. 
6 V. CRISAFULLI , Le disposizioni regolamentari della Corte in Lezioni di diritto 
costituzionale , Cedam, Padova, 1984.
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Senonché nel caso delle Camere, si può senz’altro affermare la 
presenza di una “riserva” di regolamento, costituzionalmente 
stabilita e tale pertanto da escludere, sulla materia cui si riferisce, la 
competenza della legge ordinaria; laddove, nel caso della Corte, 
l’attribuzione di competenza regolamentare risulta espressa 
formalmente in una legge ordinaria. Con la duplice conseguenza, 
che non soltanto non ci sarebbe una “riserva”, escludente 
l’intervento della legge ordinaria, ma altresì ed in primo luogo che 
sarebbe sempre in facoltà di quest’ultima sopprimere la potestà 
regolamentare della Corte o ridurne l’ambito.
Prevale, perciò, in dottrina la tendenza un diverso 
fondamento alla potestà regolamentare della Corte, al di là del dato 
testuale rappresentato dagli artt. 14 e 22 della legge n. 87: i quali, 
allora, avrebbero valore meramente cognitivo e dichiarativo di un 
principio, che, essendo implicito nella normativa dei testi 
costituzionali, sarebbe da considerarsi costituzionalmente 
anch’esso, non solo materialmente, ma altresì formalmente. 
Sembra, infatti, che l’autonomia normativa, almeno sotto l’aspetto 
di potestà di autorganizzazione, inserisca necessariamente alla 
figura ed alla “posizione“ nel sistema di un organo, come la Corte, 
al quale è demandato di giudicare della conformità alle norme 
costituzionali di atti e di comportamenti dei supremi organi dello 
Stato, a cominciare dal Presidente della Repubblica, dal Parlamento 
e dalle Regioni. Le disposizioni dei testi costituzionali che 
garantiscono la piena indipendenza dei membri della Corte 
postulano e presuppongono il principio che sia garantita anzitutto 
l’indipendenza della Corte, come istituzione complessiva e come 
collegio, da ogni possibile ingerenza di estranei poteri: ciò implica, 
a sua volta, che ad essa sia riconosciuta un’ampia potestà di 
autodisciplinare, con proprie norme, il suo funzionamento 7
.
7 V. CRISAFULLI, La struttura della Corte in Lezioni di diritto costituzionale , Cedam 
Padova, 1970
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In questo ordine di idee, d’altronde, si è orientata la stessa 
giurisprudenza della Corte in due occasioni, diverse, ma, sotto certi 
profili, analoghe. Così una, prima volta, quando ha ritenuto 
desumibile dagli artt. 134 Cost. e dalle leggi cost. 9 febbraio 1948, 
n. 1, e 11 marzo 1953, n. 1, il principio della gratuità degli atti dei 
procedimenti davanti ad essa svoltisi, tuttavia formalmente 
enunciato soltanto in legge ordinaria, e precisamente nell’ art. 21 
della legge n. 87 e nell’art. 3 della legge n. 265 del 1958; ed una 
seconda volta, quando ha giudicato costituzionalmente illegittima 
la norma del codice penale che attribuiva al Ministro della 
giustizia, anziché alla Corte stessa, di dare l’autorizzazione a 
procedere per il delitto di vilipendio dalla Corte, argomentando, 
anche qui, dalla “posizione” della Corte, riguardata nel complesso 
delle sue funzioni, quale risulta dalla normativa della Costituzione 
e delle leggi cost.
Più largamente, il convincimento della esistenza di una sfera 
rimessa all’autonomia regolamentare della Corte appare 
chiaramente condiviso dal costante comportamento di tutti gli 
operatori giuridici. Di tale autonomia regolamentare la Corte ha 
fatto largo uso, anche in deroghe a singole disposizioni della legge 
n. 87 ovvero integrandone la normativa, senza incontrare resistenze 
apprezzabili nella cerchia dei soggetti interessati, a cominciare 
dagli organi parlamentari e dal Governo, che, in persona del 
Presidente del Consiglio, è rappresentato processualmente nei 
giudizi dinanzi ad essa dall’Avvocatura generale dello Stato. Ed 
invero, da un lato, nessuna legge ordinaria è mai intervenuta a 
contraddire alle norme autonomamente poste dalla Corte; né, 
d’altro lato, la validità di alcuna tra esse è stata mai contestata dalle 
parti in giudizio, pur se in qualche modo incidenti sui loro diritti, 
obblighi ed oneri. È avvenuto, invece, che sia stato eliminato 
(sempre con legge costituzionale) l’istituto della “ prorogatio ” dei 
giudici costituzionali, che era previsto in disposizioni 
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