2
dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, nonchè gli artt. 1 bis, 2, 3, 4, 5 e 8 del
decreto-legge 30 dicembre 1988 n. 551 convertito, con modificazioni, dalla
legge 21 febbraio 1989 n. 61”
1
-.
A fianco alla espressa abrogazione delle disposizioni menzionate, la legge in
questione ha adottato la tecnica di non applicare talune disposizioni in essa
contenute a particolari categorie di contratti, anch’esse esplicitamente
indicate. Il riferimento e’ al co. 2 dell’ art. 1 della nuova legge che prescrive
la non applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 2, 3, 4, 7, 8 e 13 ai
contratti di locazione relativi agli immobili vincolati ai sensi della legge 1
giugno 1939, n. 1089, o inclusi nelle categorie catastali A/1, A/8 e A/9, che
sono sottoposti esclusivamente alla disciplina di cui agli artt. 1571 e ss. del
codice civile qualora non siano stipulati secondo le modalità di cui al co. 3
dell’ art. 2 della presente legge; agli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
ai quali si applica la relativa normativa vigente, statale e regionale; agli
alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche; e- fatto salvo l’art. 8- ai
contratti di locazione stipulati dagli enti locali in qualità di conduttori per
soddisfare esigenze abitative di carattere transitorio, ai quali si applicano le
disposizioni di cui agli artt. 1571 e ss. del cod. civ. V’è da aggiungere che a
tali ultimi contratti non si applica l’art. 56 della legge 27 luglio 1978 n. 392.
Si e’ detto a proposito della individuazione di quest’ultima categoria di
contratti che “probabilmente la norma si riferisce ai casi in cui il contratto sia
stipulato da un ente territoriale, come un comune, per soddisfare esigenze
abitative di carattere transitorio a favore o di un proprio funzionario o di
sfrattati rientranti in una categoria protetta, in attesa che sia disponibile un
alloggio di edilizia pubblica”.
2
1
Recante “Misure urgenti per fronteggiare l’eccezionale carenza di disponibilità
abitative”
2
G. Grasselli,”La locazione di immobili”, Padova, 1999, p.49
3
Tuttavia, “siffatta tecnica legislativa”, si legge, “non può non suscitare
perplessità per i problemi che determina nel momento applicativo”.
3
E cio’ risulta palesemente dalla formula più complessa adottata dal legislatore
rispetto al passato. Infatti l’art. 26 della legge n. 392/78 individuava contratti
ai quali espressamente non si applicavano tutte le disposizioni contenute nel
Capo I, riguardanti la disciplina complessiva delle locazioni di immobili
urbani adibiti ad uso di abitazione (vale la pena di ricordare che la rubrica
dell’ art. 1 della l. 392/78 si riferiva alla locazione di “immobili urbani adibiti
ad uso di abitazione”, mentre l’art. 1 della legge n. 431/98 menziona
semplicemente gli “immobili adibiti ad uso abitativo”)
4
, invece l’art. 1 della
legge 9 dicembre 1998 n. 431 enumera specificamente le norme non
applicabili che, tuttavia, non esauriscono l’ intera nuova disciplina delle
locazioni abitative cui pure la legge si intitola.
E, ancora, mentre per le prime quattro ipotesi di cui al citato art. 26 della
legge n. 392/78 (“Le disposizioni di cui al presente capo non si applicano:
a)alle locazioni stipulate per soddisfare esigenze abitative di natura transitoria,
salvo che il conduttore abiti stabilmente nell’immobile per motivi di lavoro o
di studio; b)alle locazioni relative ad alloggi costruiti a totale carico dello
Stato per i quali si applica il canone sociale determinato in base alle
disposizioni vigenti; c)alle locazioni relative ad alloggi soggetti alla disciplina
dell’ edilizia convenzionata; d)alle locazioni relative agli immobili inclusi
nelle categorie catastali A/8 e A/9”), la disapplicazione della legge era da
considerarsi totale, per quanto riguardava l’ipotesi di cui all’art.26 co.1 lett. a)
3
V. Cuffaro, “La riforma delle locazioni abitative”, Ipsoa, 1999,p. 6
4
G.Grasselli, op.ult.cit., Padova, 1999, p.37 :”La definizione di immobile urbano
sembrerebbe escludere tutti gli immobili posti al di fuori della c. d. cerchia urbana. Ma la
giurisprudenza non ha seguito un criterio topografico per individuare le due categorie: la
qualifica di urbano o di rustico dell’ immobile locato va infatti determinata in base, non
alla sua ubicazione, ma alla sua destinazione”
4
della legge n. 392/78, qualora il conduttore avesse abitato stabilmente nell’
immobile per motivi di lavoro o di studio era derogata la sola disposizione
relativa alla durata minima quadriennale, rientrando la fattispecie nelle
previsioni del co. 2 dell’ art. 1 ,l. n. 392/78.E’ qui opportuno soffermarsi sul
percorso storico che ha seguito la categoria delle locazioni transitorie che e’
estranea al codice civile che non fissa alcun minimo di durata dei rapporti di
locazione (per i limiti massimi si vedano gli artt. 1573 e 1607 cod. civ.).E’
solo con la l. 392/78 che le esigenze abitative del conduttore, prime relegate al
rango di motivi individuali, divengono elementi indicativi della causa. “Il
modello adottato nell’ art. 26 della legge n.392/78 trova il suo equilibrio nel
binomio tra tutela del contraente debole e limitazioni dell’ autonomia
privata”.
5
Successivamente con l’entrata in vigore della legge 359/92, si e’ aperto un
acceso dibattito in sede dottrinale che la Suprema Corte ha placato stabilendo,
con nettezza, l’incompatibilità di contratti stipulati per esigenze transitorie del
conduttore con il tipo introdotto dall’ art. 11 co. 2 della l. 359/92. A seguito
della l. n. 431/98 un contratto di locazione stipulato per esigenze abitative
transitorie del conduttore prima dell’ entrata in vigore della riforma resterà
assoggettato, fino alla sua scadenza, alla disciplina dell’ art. 26 della l. n.
392/78 (norma, come si ricorderà, abrogata in relazione ai rapporti non in
corso, dal 30 dicembre 1998);viceversa le locazioni transitorie rinnovate
tacitamente ai sensi dell’art. 2, co. 6, della l. n. 431/98 sono disciplinate dal
co. 1 dello stesso articolo.
5
C. M. Verardi, “i contratti di locazione di natura transitoria e per esigenze abitative
degli studenti universitari”, in Rass. delle loc. e cond. , 2000,p.7
5
Solo un breve accenno alla considerazione, più volte rimarcata dalla Corte di
Cassazione, che l’ onere della prova delle esigenze abitative transitorie,
incombe sul conduttore, che sarà chiamato, a seconda dei casi, a provare ad
es. la obiettiva inesistenza delle esigenze abitative transitorie menzionate nel
contratto, dalle quali e’ stato fatto derivare un canone locativo superiore a
quello legale
6
,la sussistenza dell’ accordo simulatorio
7
,la conoscenza da parte
del locatore della reale situazione delle sue esigenze abitative transitorie a
fronte del chiaro dettato del contratto di locazione, e cosi’ via…
La prima differenza che emerge dal confronto tra l’art. 26 della l. n. 392/78 e
l’art. 1 della l. n. 431/98 consiste nella scelta del legislatore di non
menzionare le “locazioni stipulate per soddisfare esigenze abitative di natura
transitoria”, nè di fare salve le motivazioni “di lavoro o di studio”.
In conclusione, mentre, secondo la normativa abrogata, le locazioni aventi
carattere transitorio senza che ricorressero motivi di studio o di lavoro, erano
totalmente sottratte alla normativa dell’ equo canone, cosi’ non e’, invece, per
la legge di riforma, che comprende nel suo ambito di applicazione – sia pure
con regole diversificate- tutti i contratti di locazione ad uso abitativo,
ancorchè a carattere transitorio e indipendentemente dalle motivazioni – di
studio o di lavoro- della transitorietà.
Al riguardo si è osservato che “la mentalità della legge dell’equo canone è
dura a morire, anche fra i proprietari di casa”. Molti si affannano tuttora a
ricorrere a “praticoni” e ad inventare tortuose vie per locare un immobile per
breve tempo (si vedono, così, foresterie fasulle, comodati vari, locazioni
verbali, etc.).Ma il rimedio è, spesse volte, peggiore del male.
6
Cass., III sez. civ. , 28 aprile 1999, n. 4230, in Rass.Loc. e Cond.,1999,2,p.261
7
Cass., III Sez. civ. , 23 febbraio 1999, n. 1529, in Rass.Loc.Cond.,1999,2,p.261
6
Si dimentica, infatti, che la nuova legge per locazioni abitative prevede che
locazioni transitorie possano essere stipulate anche per esigenze del solo
locatore(che le esigenze dovessero essere presenti –contemporaneamente- sia
in capo a quest’ultimo che in capo all’ inquilino, era stata una trovata
estemporanea di qualche affrettato commentatore della prima ora, di cui
hanno fatto giustizia commenti più approfonditi e –in ogni caso- gli accordi
territoriali applicativi o, perlomeno tutti quelli firmati Confedilizia)
8
.
Nelle locazioni a carattere transitorio regolate dall’art. 5, l. 9 dicembre 1998,
n. 431 non debbono peraltro essere comprese le locazioni stipulate per brevi
periodi con finalità turistiche, che rappresentano una specie del genere
previsto dalla lett. c)del co. 2 dell’ art.1 della stessa legge. Stante la medesima
finalità considerata dalla lett. c) del co. 2 della legge n. 431 del 1998 sono
pertanto da ritenersi escluse dall’applicazione della disciplina ivi contemplata
le locazioni destinate a soggiorni, anche di non breve periodo, ma per
villeggiatura in località turistiche.
Perciò se si dà in locazione una villa, o un appartamento, a scopo di
villeggiatura per un dato periodo di tempo senza soluzione di continuità, si è
senz’altro in presenza di una “locazione turistica”: regolata, quindi, solo dal
codice civile, sulla base dell’ ultima legge in materia di locazioni abitative.
Ma, ci si chiede,
9
se la locazione è stagionale le cose non cambiano? Le
“locazioni stagionali” fino a qualche tempo fa erano prese in considerazione
in quanto tali- e come tali, dalla legge n. 392/78,disciplinate- solo se ad uso
diverso dall’abitativo.
8
C. Sforza Fogliani, “Nuova legge locazioni, problemi interpretativi”, in Arch. loc. e
cond.,2000,p.186
9
C. Sforza Fogliani, ”Nuova legge locazioni, problemi interpretativi”, in Arch. Loc. e
cond.,2000,p.185
7
Ora, però, anche per quelle abitative c’è una disciplina speciale, conchè
peraltro tali locazioni non abbiano durata inferiore ad una settimana all’ anno
e siano previste per almeno tre anni: è il D.L.vo 9 novembre 1998 n. 427(più
conosciuto come normativa sulla multiproprietà), che stabilisce particolari
obblighi e diritti rispettivamente a carico e a favore delle parti contraenti. In
presenza di una locazione stagionale che presenti le caratteristiche di cui si è
detto, appare allora dovuto il ricorso alla normativa da ultimo citata.
Mancando, invece, tali caratteristiche, deve ritenersi che si possa fare ricorso
anche per le locazioni stagionali alla normativa generale, non derogata da
alcuna normativa speciale.
Inoltre “sembra opportuno sgombrare il campo da un possibile equivoco,
ingenerato dal possibile rapporto con la disciplina dettata nel D.L.vo n.
427/98. Le disposizioni di tale decreto, recante l’attuazione della direttiva n.
94/47/CE concernente la tutela dell’ acquirente per taluni aspetti dei contratti
relativi all’ acquisizione di un diritto di godimento a tempo parziale di beni
immobili, riguardano anch’esse la disciplina di un contratto ma concernono
fattispecie affatto diverse da quelle cui fa riferimento l’art. 1 della legge in
esame”
10
.
Nel periodo di vigenza della passata disciplina, in dottrina era sorto il dubbio
se, nella nozione di “transitorietà” potessero o meno rientrare le “abitazioni
secondarie”. Il dubbio e’ stato sciolto dalla Corte di Cassazione
11
, secondo cui
la nozione di locazione per esigenze abitative transitorie doveva intendersi in
senso estensivo, comprensivo cioè di quei rapporti abitativi destinati a dimora
in genere diversa dalla normale e continuativa residenza del conduttore.
10
V. Cuffaro, “Finalità turistiche e transitorietà della locazione”, in Arch. Loc. e cond.,
2000, p.206
11
Cass.,22 luglio 1981,n. 4712, in Arch.Loc.Cond.,1981, p.386;Cass.,1 dicembre 1983,n.
7200, in Foro Italiano, 1983,I,p.2038
8
Una particolare figura di contratto non espressamente prevista dalla legge e’
quella della locazione “ad uso di foresteria”. Con tale termine si intende “una
zona annessa alle sedi di particolari comunità, riservata agli ospiti, quasi
sempre parenti o amici degli appartenenti alla comunità stessa.”
12
Quando si
parlava di contratto ad uso foresteria, secondo una recente definizione
dottrinaria, “ci si riferiva a quel preciso contratto con cui si destinava un
alloggio, non all’ uso diretto del conduttore, ma a favore di soggetti collegati
all’ ente conduttore sotto il profilo delle attività svolte, delle funzioni
ricoperte e degli interessi perseguiti”.
13
Se il godimento dell’ immobile viene concesso quale corrispettivo, sia pure
parziale, della prestazione lavorativa, quando il godimento stesso risulti
funzionale al rapporto di lavoro, le disposizioni della legge n. 392/78 non si
applicavano, trattandosi di un contratto atipico. Ora, nel silenzio della l. n.
431/98, “deve ritenersi che tali contratti siano sottratti altresì alla nuova
disciplina”.
14
Allo stesso modo e’ opinione pacifica che il contratto che ha per
oggetto non solo il godimento di un immobile per abitazione, ma altresì
prestazioni di servizi, si distingue dalla semplice locazione e, pertanto, come
non era soggetto alla disciplina dell’ equo canone, non sarà soggetto alla
disciplina della nuova legge. E’ questo il caso del contratto di residence (che
ha per oggetto la locazione di un immobile dotato di locali e servizi comuni –
sale da gioco, sale da lettura, sale di ritrovo e talvolta bar, ristorante- corredati
di tutto l’occorrente per la vita quotidiana, con possibilità per gli utilizzatori
di usufruire di una serie di altri servizi, quali il lavaggio e la stiratura della
12
Lazzaro, “Le locazioni ad uso abitativo”,Milano, 1991, p.88
13
S. Rezzonico, “I contratti transitori”,Il Sole 24 Ore,-Guida normativa,1998, p.36
14
G. Grasselli, “Locazione di immobili”,Padova,1999,p.68
9
biancheria personale o di dotazione dell’ alloggio), del contratto di
affittacamere (caratterizzato sia dall’ organizzazione, dalla professionalità,
dall’abitualità della fornitura a terzi di camera e servizi, che dalla precarietà e
brevità dei soggiorni)
15
,del contratto di albergo (in forza del quale
l’albergatore si obbliga a prestazioni molteplici ed eterogenee, che vanno
dalla locazione dell’ alloggio, alla fornitura di servizi, al deposito senza che la
preminenza riconoscibile alla locazione possa valere, sotto il profilo causale, a
far assumere alle altre prestazioni carattere meramente accessorio)
16
.
Sicuramente al di fuori dell’ ambito della disciplina speciale restano il diritto
di abitazione e il comodato. Il primo costituisce invero un diritto reale
immobiliare, e non un rapporto obbligatorio, “seppur arduo può essere nella
pratica individuare, con riguardo ad un contratto avente ad oggetto la cessione
del godimento di una casa per la durata della vita del beneficiario, la
ricorrenza di un atto costitutivo di diritto reale di abitazione, anziché di un
contratto di locazione”
17
,mentre il secondo si distingue per l’essenziale
gratuità, ossia per l’assenza di qualsiasi vantaggio, posto a carico del
comodatario, che si ponga come corrispettivo del godimento della cosa con
natura di controprestazione.
15
Cass. 12 giugno 1984 n. 3493, in Giust. Civ. 1984,I, 2781
16
Cass. 28 novembre 1994 n. 10158 in Arch. Loc.1995,p.347
17
A. Scarpa, "Altre ipotesi estranee alla disciplina speciale delle locazioni abitative", in
“Rass. delle Loc. e Cond.”, 1999,p. 15
10
Par.2 Disciplina applicabile ai contratti in corso al 30 dicembre 1998
Va, peraltro, a questo punto precisato che, se è vero che a partire dal 30
dicembre 1998, data di entrata in vigore della legge n. 431/98, numerosi
articoli della legge 392/78 che caratterizzavano i contratti di locazione di
immobili destinati ad abitazione sono stati abrogati, è altrettanto vero che, ai
sensi dell’ art. 14 co.5 della nuova legge, gli stessi contratti, se non ancora
scaduti, restano soggetti alla normativa precedente “per la loro intera durata”.
Recita, infatti, il citato co.5 dell’ art. 14, l. 9/12/98, n.431:”Ai contratti per la
loro intera durata ed ai giudizi in corso alla data di entrata in vigore della
presente legge continuano ad applicarsi ad ogni effetto le disposizioni
normative in materia di locazioni vigenti prima di tale data”. Sebbene la
norma non definisca i contratti ai quali faccia riferimento, si ritiene che si
tratti dei contratti di locazione abitativa stipulati prima della entrata in vigore
della legge e non ancora scaduti. Se nessuna questione interpretativa sorge in
relazione alle controversie in corso, viceversa molti sono gli interrogativi, per
quanto riguarda la sorte dei contratti che andranno a scadere in data
successiva all’entrata in vigore della legge 431/98,dovuti “ad una evidente
affrettata formulazione del comma”
18
aggiunto all’art.14 a seguito di un
emendamento nel corso della discussione al Senato.
Dubbi interpretativi peraltro aggravati dalla formulazione del co. 1 dell’ art.1,
a norma del quale “i contratti di locazione di immobili adibiti ad uso abitativo,
di seguito denominati contratti di locazione, sono stipulati o rinnovati,
successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, ai sensi dei
co. 1 e 3 dell’ art.2”.
18
G.Grasselli, “Locazione di immobili”, Padova, 1999, p.70
11
Riepilogando, con l’entrata in vigore della legge 9 dicembre 1998 n. 431, tutti
gli immobili ad uso di abitazione, con la sola esclusione di quelli indicati
tassativamente dal co.2 dell’ art.1, sono attratti nel regime normativo della
legge di riforma, con la precisazione che la destinazione abitativa presuppone
“un rapporto di permanenza e stabilità tra la cosa locata e un soggetto che ne
gode”
19
.
E’ necessario aggiungere che, nei limiti in cui è possibile e lecito per ragioni
oggettive o per l’assenza di espressi divieti di legge, la destinazione dell’
immobile locato ad un uso piuttosto che ad un altro rimane prerogativa del
locatore, alla condizione che, alla previsione contrattuale corrisponda poi, nel
corso del rapporto, l’uso effettivo. E, se così non dovesse avvenire, a seconda
che si prospetti un’ipotesi di simulazione o di mutamento illegittimo della
destinazione, vi potrà essere come conseguenza o l’adeguamento della
normativa all’uso effettivamente voluto dalle parti ovvero la risoluzione del
contratto ai sensi dell’ art. 80, l. n. 392/78 o quantomeno, ai sensi dell’art.
1587 n.1) c.c.
19
Cosentino- Vitucci, “Le locazioni dopo le riforme del 1978-1985”,Torino,1986,p.266
12
Par.3 Osservatorio della condizione abitativa
L’art. 12 della legge 9 dicembre 1998 n. 431 costituisce presso il Ministero
dei Lavori Pubblici “l’osservatorio della condizione abitativa”, istituito
dall’art. 59 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, con il compito di
effettuare la raccolta dei dati nonché il monitoraggio permanente della
situazione abitativa.
La norma, cioé, ribadisce la finalità dell’organo ministeriale richiamando sia
la raccolta di tutti i dati in sede centrale da parte delle sezioni periferiche, sia
il collegamento organico con gli uffici periferici regionali.
In particolare, l’art. 59 del citato decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112,
che conferisce funzioni e compiti amministrativi dello stato alle Regioni e agli
Enti locali, in attuazione della delega contenuta nella legge 15 marzo 1997, n.
59, ha previsto che: “Sono mantenute allo stato le funzioni e i compiti
relativi” - fra gli altri - “all’acquisizione, raccolta, elaborazione, diffusione e
valutazione dei dati sulla condizione abitativa: a tali fini é istituito
l’osservatorio della condizione abitativa” .
In questo modo é stata manifestata la scelta di affidare al Ministero dei Lavori
Pubblici, anziché al Ministero di Grazia e Giustizia, come era nella
precedente abrogata normativa della legge 392 del 1978, la gestione operativa
della normativa in materia di locazioni urbane.
Questa previsione legislativa, come é stato segnalato, tende a sottolineare “il
carattere definitivo e stabile della nuova disciplina a fronte del carattere
provvisorio con cui era nata la legge sull’equo canone”
20
.
20
A. Bucci, “La disciplina delle locazioni abitative dopo le riforme”, Cedam, 2000, p. 4
13
Par.4 Finalità della riforma
Sulla base dell’esperienza derivante dalla inefficace scelta liberalizzatrice
operata con la c. d. legge sui patti in deroga, introdotta con l’intento di riaprire
il mercato dell’ affitto, è maturato il convincimento che il principio della
contrattazione collettiva nel settore abitativo fosse da ergere a caposaldo del
“corretto” funzionamento, dal punto di vista degli interessi in gioco, del
contratto di locazione. E che tutto ciò fosse sentito da una grande fetta della
comunità era indubitabile visto che la nuova legge sulle locazioni scaturisce
da una battaglia parlamentare alla quale si è giunti attraverso una proposta di
legge di iniziativa popolare che porta la firma di duecentomila cittadini.
Legge che “non raccoglie tutto ciò che avremmo voluto, ma rappresenta
comunque un notevole passo in avanti contro coloro che ritenevano, e sono
tanti, che l’unica strada da seguire fosse la liberalizzazione completa del
mercato dell’ affitto”
21
.
Senz’altro, come rilevato da più parti, l’abrogazione ex co. 4 dell’ art. 13 della
nuova legge, di molte disposizioni della legge n. 392 del 1978, rappresenta “la
connotazione qualificante la riforma, che sembra caratterizzarsi più per la
normativa abrogata che per quella introdotta ex novo”
22
.
Come precisato nella Relazione dell’ VIII Commissione Permanente della
Camera dei Deputati, presentata dalla Presidenza il 25 novembre 1998,
costituisce specifico obiettivo della riforma quello di “attuare una scelta di
liberalizzazione controllata del settore delle locazioni a fini abitativi,
definendo a tale scopo un complesso di regole nell’ambito delle quali possono
trovare spazio una maggiore autonomia negoziale delle parti, la possibilità di
21
La nuova riforma degli affitti”, Sunia, Maggioli Editore, 1999,p.25
22
N. Izzo, "L'abrogazione delle norme della legge sull'equo canone", in Rass. Loc. e
Cond.,1999, p.162
14
scelta tra diverse soluzioni contrattuali ed un quadro di maggiori certezze
giuridiche in ordine al rientro in possesso dell’ immobile locato al termine del
contratto”. La relazione prosegue sottolineando che “per quanto riguarda i
profili relativi alla valutazione della necessità dell’ intervento legislativo e
della collocazione delle norme nell’ordinamento, va rilevato che il testo
modifica la disciplina del settore e, con l’intento di riordinare
sistematicamente e di semplificare la materia, interviene con la tecnica della
abrogazione espressa della previgente normativa” che rappresenta l’altro
obiettivo specifico dell’ intervento normativo ed alla quale viene attribuita
consapevolmente una funzione strumentale per la realizzazione della modifica
della legislazione del settore locatizio.
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