Il finanziamento della salute alla luce del federalismo fiscale

1 
 
Introduzione 
 
Questo lavoro di tesi ha per oggetto il finanziamento della salute 
alla luce del neointrodotto federalismo fiscale. La scelta di un tale 
argomento è stata guidata dalla consapevolezza dell‟importanza 
fondamentale che ricopre la tutela della salute, la quale costituisce un 
preciso diritto del cittadino e un interesse pubblico di primaria 
importanza entrambi sanciti nella nostra Carta costituzionale. Proprio 
per questo, l‟esigenza di individuare un meccanismo di finanziamento 
percorribile nelle diverse fasi storiche del nostro Paese, è stata da 
sempre posta in primo piano nei vari soggetti politici che si sono 
succeduti. La tesi si propone (in un ovvio spazio ristretto) di dare una 
visione più o meno organica del tema, sottolineando i passaggi 
cruciali che ci sono stati nel sistema di finanziamento della salute, fino 
alla graduale introduzione del federalismo fiscale. 
Il  lavoro si articola in quattro capitoli. 
Nel primo capitolo verrà trattata l‟evoluzione storica della salute, 
partendo dall‟Unità d‟Italia, percorrendo le principali tappe che 
l‟hanno caratterizzato. Il che verrà analizzato come il concetto di 
salute sia cambiato negli anni, attraverso la sua suprema 
consacrazione nella Carta costituzionale. Un exursus che passa 
attraverso dall‟istituzione del sistema mutualistico, alla riforma 
ospedaliera, alla prima fondamentale tappa, ovverosia l‟introduzione 
del Servizio sanitario nazionale e delle sue due successive modifiche, 
la riforma bis ( d.lgs. n. 502 del 1992) e la ter (d.lgs. n. 229 del 1999).  
Nel secondo capitolo verrà trattato il graduale passaggio dal sistema 
contributivo a quello impositivo. Un passaggio segnato da alcuni
2 
 
principi ispiratori quali: l‟universalità, l‟uguaglianza e la globalità 
dell‟intervento socio-assistenziale. Un meccanismo di finanziamento 
che vede la sua evoluzione da un sistema dove la contribuzione dei 
lavoratori garantiva loro le prestazioni necessarie, ad un sistema di 
imposizione attraverso il quale finanziare il diritto alla salute. Un 
meccanismo che col tempo è risultato fuori dal controllo delle logiche 
razionali, generando enormi debiti nel settore, creando inefficienze di 
qualsiasi genere. Una spesa incontrollata che ha visto porsi dei limiti, 
attraverso l‟istituzione del Patto di stabilità a livello Europeo e la 
relativa introduzione del Patto di stabilità interno. Attraverso gli 
accordi conclusi in Conferenza permanente si sancivano gli accordi, 
dai quali scaturivano i cosiddetti Patti per la salute.  
Nel terzo capitolo verrà analizzato la nascita del federalismo fiscale 
a partire  dall‟accenno di volontà consacrato nella Legge n. 133/99 e 
nel suo decreto attuativo n.56/2000. Successivamente si analizzerà la 
modifica del Titolo V della Carta costituzionale, nella fattispecie 
quella riguardante l‟art. 119. 
 Una modifica che ha prodotto vari tentativi di attuazione, 
attraverso l‟istituzione dell‟Acoff (Alta commissione di Studio) nel 
2003, fino ad arrivare al primo tentativo di d.d.l. delega licenziato dal 
Governo Prodi nel 2007. Un tentativo fallito solo per la poca durata 
del suo Governo. Un tentativo ripreso successivamente ad opera del 
Ministro Calderoli dal quale ne è scaturito all‟attuale legge dello Stato  
n. 42 del 2009 recante “Delega al governo in materia di federalismo 
fiscale in attuazione dell‟art. 119 della Costituzione”. 
Nel quarto e ultimo capitolo si tratterà del trinomio federalismo, 
sanità e sociale. Un argomento trattato alla luce degli ultimi 
provvedimenti attuativi del federalismo fiscale e della loro incidenza
3 
 
nel settore sanitario e socio-assistenziale. Nella parte finale verrà 
dedicata attenzione alla proposta da parte del Governo di riformare 
l‟assistenza sociale. Una riforma della quale si dovrà necessariamente 
tenere conto vista l‟importanza che ricopre un tale argomento.
4 
 
        
I. L’EVOLUZIONE STORICA DELLA SALUTE 
 
I.1 - Dall‟Unità d‟Italia all‟Alto Commissariato. 
Il sistema della salute in Italia ha visto susseguirsi, al suo interno e 
nell‟arco degli anni, numerosi cambiamenti, sia da un punto di vista 
strutturale che normativo. Le trasformazioni, avvenute nel sistema 
salutistico, al variare delle esigenze e del contesto storico, hanno visto 
modificare la concezione stessa di salute, percepita in principio, come 
mantenimento dell‟ordine pubblico minacciato dalle pestilenze e 
carestie causate dalle guerre, fino ad arrivare ai giorni nostri alla 
percezione di salute come un valore tangibile
1
. Da tale valore non si 
può prescindere, atteso che riguarda direttamente il singolo e la 
collettività. A seguito dell‟unificazione del Regno d‟Italia sono stati 
molteplici gli interventi legislativi che hanno modificato l‟assetto della 
salute, primo fra tutti la legge Rattazzi del 3 agosto 1862  n. 753, la 
quale introdusse la prima disciplina per le opere che si occupavano del 
soccorso e dell‟assistenza alla popolazione più in difficoltà. Essa si 
rivolgeva agli istituti di carità, di beneficienza e qualsiasi ente morale 
avente come scopo l‟assistenza ai bisognosi. 
 Nel 1865 con la legge del 20 marzo n. 2248, si ebbe una prima 
stesura di una legge organica in materia sanitaria, una stesura 
uniforme riguardante l‟organizzazione sanitaria pubblica, di 
connotazione piramidale, con a capo il Ministero dell‟interno, da cui 
dipendeva l‟Ufficio della sanità. In periferia i Prefetti, in qualità di 
rappresentanti del Governo nelle rispettive Province, i Sottoprefetti e i 
                                                        
1
 Alemanno G. S., Il nuovo servizio sanitario nazionale, Piacenza, 1993.
5 
 
Sindaci in quanto funzionari o ufficiali del Governo negli enti 
territoriali locali. 
 Accanto a queste figure operavano, parallelamente: il Consiglio 
superiore di sanità, il consiglio sanitario di provincia o circondario, 
infine, la Commissione municipale di sanità
2
. A seguito di tale 
provvedimento normativo, intervenne la legge n. 5849 del 22 
dicembre 1888, per regolamentare «la tutela dell‟igiene e della sanità 
pubblica». Essa costituì il secondo pilastro del sistema sanitario 
italiano. Con la legge del 17 luglio 1890 n. 6972, comunemente nota 
come “Legge Crispi”, lo Stato italiano si dotò della prima “norma 
quadro” in materia di assistenza e beneficenza pubblica, trasformando 
gli ospedali, le case di riposo, le opere pie, gli asili e qualsivoglia ente 
morale da enti privati in Istituti pubblici di assistenza e beneficenza. 
Successivamente, seguirono altri importanti provvedimenti, tra i quali 
citiamo i più importanti: la legge del 14 febbraio 1904 n. 36 sui 
manicomi e gli alienati; il t.u. approvato con R.D. 1° agosto 1907 n. 
603 recante il coordinamento delle precedenti disposizioni; la legge 
del 10 luglio 1910 n. 445 sugli ordini professionali sanitari; la legge 
del 22 maggio 1913 n. 468 sull‟ordinamento delle farmacie e il d.lgs. 
del 3 dicembre 1923 n. 2880 che attuò un notevole decentramento 
delle competenze delle autorità sanitarie
3
. 
 Con il T.U. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934 n. 1265 si 
riordinavano le esperienze precedenti e si ristrutturò la sanità  a livello 
organizzativo. Con questo intervento normativo si introdusse un 
meccanismo di regolazione che per la prima volta mirava ad una più 
                                                        
2
 Bolino G., L’organizzazione dei servizi sanitari, Milano, 1979. 
3
 Quaranta A., Il sistema di assistenza sanitaria, Milano,1985.
6 
 
efficace sanità territoriale e istituiva il primo modello di rete 
assistenziale. 
 Siffatto provvedimento costituì l‟elemento legislativo più 
rappresentativo, tale da essere ritenuto ancora oggi, un significativo 
riferimento del sistema ordinamentale sanitario
4
. Il suddetto Testo 
unico era composto da 10 Titoli, comprendenti circa 394 articoli. In 
particolare provvedeva: 
 a riorganizzare ordinamento e le attribuzioni 
dell‟amministrazione sanitaria; 
 a disciplinare l‟esercizio delle professioni, delle arti sanitarie e le 
attività soggette a vigilanza sanitaria (esercizio delle professioni 
sanitarie ausiliarie, del servizio farmaceutico, della produzione e 
del commercio di specialità medicinali, della fabbricazione, 
vendita e impiego di sieri, vaccini e prodotti assimilati etc.) 
 a regolamentare l‟igiene del suolo e dell‟abitato; 
 a disciplinare la tutela igienica dell‟alimentazione dell‟acqua 
potabile e degli oggetti di uso personale; 
 all‟emanazione di provvedimenti contro le malattie infettive e 
sociali; 
 a fissare le norme disciplinanti l‟attività di polizia mortuaria e le 
regolamentazioni locali di igiene, sanità a polizia veterinaria. 
Il periodo antecedente la seconda Guerra Mondiale fu caratterizzato 
dalle competenze specifiche dei Comuni per la spesa della salute e 
dall‟assistenza ai non abbienti, e dalle varie funzioni di controllo da 
parte di Province e Governo centrale. La responsabilità della salute era 
affidata all‟Autorità politico-amministrativa generale, coadiuvata da 
                                                        
4
 Jorio E., Diritto sanitario, Milano, 2006.
7 
 
funzionari tecnici e organi tecnico-consultivi. Centralmente 
l‟organizzazione sanitaria era affidata al Ministero dell‟Interno, nella 
cui cerchia operava una Direzione generale della Sanità e un Consiglio 
superiore della Sanità. Il Prefetto
5
 costituiva l‟autorità sanitaria della 
provincia. Egli era coadiuvato dal medico e dal veterinario provinciale 
e da un Consiglio Sanitario del quale ne era presidente. Il Sindaco, a 
livello comunale, era l‟autorità sanitaria del luogo. I Comuni
6
 
provvedevano alla vigilanza igienica e alla profilassi delle malattie 
trasmissibili con personale e mezzi adeguati ai bisogni locali, ovvero 
attraverso l‟attività del Sindaco, il quale, affiancato dall‟Ufficiale 
Sanitario-Medico capo del comune, provvedeva all‟assistenza 
sanitaria attraverso i «medici condotti
7
» e alle «ostetriche condotte». 
Può essere d‟interesse riportare la definizione del medico condotto 
data dal Codice: «il Medico condotto è l‟Autorità sanitaria del 
Comune ed Ufficiale sanitario dello Stato. Oltre alla cura dei malati, 
nei limiti e secondo le norme del rispettivo capitolato del Consorzio, 
egli veglia sulla salute pubblica della sua circoscrizione sanitaria
8
». 
 Questo personale svolgeva la propria attività sotto la supervisione 
dell‟Ufficiale Sanitario, prestando la loro opera, a pagamento, anche a 
chi non aveva diritto all‟assistenza gratuita
9
. Questo periodo è 
                                                        
5
 Art. 2 del T.U. del 27 luglio 1934 n. 1265. 
6
 Art. 3 del T.U. del 27 luglio 1934 n. 1265. 
7
 Art. 56 del T.U. del 27 luglio 1934 n. 1265 recita testualmente: “I medici 
condotti hanno l'obbligo di cooperare alla esecuzione dei provvedimenti di igiene 
e di profilassi che siano ordinati dalla autorità sanitaria comunale e dalle autorità 
superiori; nell'ambito della rispettiva condotta debbono disimpegnare il servizio 
antimalarico e quello di vaccinazione, anche se i regolamenti comunali non ne 
facciano espresso obbligo”. 
8
Giannico L., Amministrazione sanitaria: storia, in G. De Cesare, M. S. 
Giannini, Dizionario di diritto sanitario, Milano, 1984. 
9
 Guiducci P. L., Il servizio sanitario nazionale, Milano, 1999.
8 
 
contraddistinto dalla lotta contro le malattie infettive acute e contro le 
infezioni croniche, in particolare tubercolosi e sifilide (ivi). 
 Con il Dlt. del 12 luglio 1945 n. 417, venne istituito l‟Alto 
Commissariato per l‟igiene pubblica, direttamente dipendente dal 
Consiglio dei Ministri, al quale venivano affidate “la tutela della 
sanità pubblica, il coordinamento e la vigilanza tecnica sulle 
organizzazioni sanitarie e sugli enti che hanno lo scopo di prevenire e 
combattere le malattie sociali”, sostituendo la Direzione Generale di 
Sanità. 
 
I.2 – La Costituzione. 
Il 1° gennaio 1948 entrò in vigore la Costituzione repubblicana.  
Definita come fonte suprema del diritto, essa sancì i principi 
fondamentali alla base del nostro ordinamento, fornendo piena 
legittimazione alla tutela della salute. Nella più importante struttura 
giuridico-normativa, trovò il giusto riconoscimento la tutela del diritto 
alla salute, esattamente  nell‟art. 32 della nostra Carta Costituzionale, 
il quale recita: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale 
diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure 
agli indigenti.  
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario 
se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso 
violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana».  
Si tratta di una norma programmatica che indica una linea di tendenza 
nella quale deve svilupparsi l‟ordinamento. Tale norma eleva a 
principio costituzionale quello della rilevanza, individuale e collettiva,
9 
 
della salute
10
.  Essa rappresenta una condizione di benessere da 
conservare nel tempo o, meglio, un valore percepito dal soggetto e 
generato da una serie complessa e interdipendente di fattori esterni e 
interni al soggetto stesso, con la conseguenza che lo stesso concetto di 
«salute» può variare nel tempo e, contemporaneamente, la variazione 
delle politiche e gli strumenti della tutela giuridica in favore di essa
11
. 
L‟art. 32 sottende il riconoscimento di due profili essenziali del 
diritto
12
: il primo inteso come “difesa dell‟integrità fisio-psichica della 
persona umana di fronte alle aggressioni o alle condotte comunque 
lesive di terzi”, in relazione al quale, il diritto alla salute si configura 
come un “diritto erga omnes, immediatamente garantito dalla 
Costituzione, e come tale, direttamente tutelabile e azionabile dai 
soggetti legittimati nei confronti degli autori dei comportamenti 
illeciti”. Il secondo concepito come pretesa a ricevere prestazioni 
positive da parte della Repubblica per la tutela della salute, in termini 
di “diritto a trattamenti sanitari”, il quale è soggetto alla 
“determinazione degli strumenti, dei tempi e dei modi di attuazione 
della relativa tutela da parte del legislatore ordinario
13
”. 
L‟ordinamento, da sempre, ha dedicato molto tempo alla tutela della 
salute e all‟integrità fisio-psichica. Infatti, già nel periodo precedente 
all‟approvazione della Costituzione, esisteva una disciplina, tanto 
civile che penale, consistente nel divieto per l‟individuo di disporre 
del proprio corpo – inteso quale oggetto autonomo su cui esercitare i 
propri poteri e diritti reali e personali – finalizzata al mantenimento 
                                                        
10
 Quaranta A., Il sistema… op. cit., Milano, 1985. 
11
 Bifulco R., Celotto A., Olivetti M. (a cura di), Commentario alla Costituzione, 
Volume I, Torino, 2006. 
12
 Morana D., La salute nella Costituzione Italiana, Milano, 2002. 
13
 Corte Cost., sent. n. 445/1990 cit.
10 
 
dell‟integrità biologica (art. 5 c.c.) e, inoltre, una serie di sanzioni 
dirette a colpire la lesione di particolari aspetti del bene salute (artt. 
581 «lesioni e percosse» e 582 «lesione personale» c.p.)
 14
. La Carta 
fondamentale aveva segnato un punto di passaggio epocale, 
riconoscendo, da un lato, una «posizione centrale alla tutela e alla 
realizzazione della persona umana, […] intesa come qualcosa di 
assolutamente unico e non separabile, composto da corpo e mente e, 
dall‟altro, sancendo la fondamentalità del diritto alla tutela della salute 
senza porre distinzioni tra aspetti della stessa». Questo tipo di visione 
imponeva il superamento di una visione patrimonialistica della 
persona e, soprattutto, dell‟adeguamento di questo concetto ai rapidi 
mutamenti sociali (ivi). 
Quindi, per salute intendiamo l‟insieme fisico e psichico dell‟integrità, 
entrambe oggetto della libertà di autodeterminazione entro i limiti 
propri del diritto alla salute, distinguendosi per i caratteri 
dell‟essenzialità, dell‟indisponibilità, dell‟intrasmissibilità, opponibili 
erga omnes come tutti i diritti della personalità
15
.  
 Nella prima parte dell‟art. 32 l‟intento del legislatore costituzionale 
era quello di far emergere il diritto alle prestazioni sanitarie, 
esercitabile «sia nei confronti dei soggetti pubblici che nei confronti 
dei soggetti privati, ed è condizionato al possesso al possesso della 
capacità economica di sopportarne i costi» (ivi). E‟ possibile, quindi, 
che l‟erogazione delle prestazioni sanitarie, possa risultare gratuita o 
essere offerta in forma di compartecipazione parziale o totale a carico 
del destinatario, in funzione di una scelta discrezionale del legislatore, 
                                                        
14
Bifulco R., Celotto A., Olivetti M. (a cura di), Commentario…op. cit., Torino, 
2006. 
15
Ibidem
11 
 
correlata alla disponibilità finanziarie
16
. Tale onere spetta al legislatore 
il quale dovrà dare attuazione al dettato costituzionale e determinare 
“strumenti, tempi e modi” della tutela della salute, scegliendo non solo 
l‟assetto organizzativo per assicurare il soddisfacimento del diritto a 
prestazioni, ma anche il livello di impegno finanziario pubblico nel 
coprire i costi delle singole prestazioni
17
. 
Nella seconda parte, emerge chiaramente un altro fondamentale 
aspetto, quello della scelta terapeutica, accanto al quale si colloca, un 
altro importante principio in materia, cioè quello della libertà della 
salute. Secondo tale principio, la legge può imporre soltanto singoli 
trattamenti sanitari e un non generale obbligo a curarsi. Il limite 
principale è quello di non poter imporre trattamenti sanitari, se non per 
manifesta disposizione legislativa, nel pieno rispetto della persona 
umana, non potendo attraverso un atto di legge, invadere gli ambiti 
vitali nei quali, l‟individuo deve poter necessariamente disporre, in 
piena libertà, della propria qualità di essere umano e della sua 
                                                        
16
Bifulco R., Celotto A., Olivetti M. (a cura di), Commentario… op. cit., Torino, 
2006. L‟impostazione concretamente seguita dal legislatore italiano nella storia 
repubblicana non è sempre stata la stessa. L‟indomani dell‟approvazione della 
Costituzione, il perdurare di una situazione di fatto analoga a quella pre-
repubblicana aveva di fatto legittimato un‟interpretazione «minimale» del dettato 
contenuto nel primo periodo del comma 1 del 32 Cost. L‟assistenza sanitaria era 
innanzi tutto legata alla contribuzione mutualistica e all‟azione dei corpi 
intermedi. Sul finire degli anni settanta è radicalmente cambiata. Il legislatore, 
com‟è noto, ha preferito estendere il più possibile il concetto di gratuità che la 
Costituzione imponeva soltanto nei confronti degli indigenti: il diritto a 
prestazioni nei confronti delle strutture sanitarie pubbliche è stato interpretato 
come un «diritto a ricevere cure pagate in prevalenza con denaro pubblico». E‟ 
con l‟avvento degli anni novanta, dinnanzi a sempre maggiori indilazionabili 
esigenze di contenimento della spesa pubblica, il legislatore è tornato a ridurre 
l‟aera della gratuità, traducendo il diritto a prestazioni in un diritto – di fatto – 
condizionato dalla compartecipazione del beneficiario alla spesa.  
17
 Morana D., La salute nella Costituzione Italiana, Milano, 2002.
12 
 
condizione di primarietà costituzionale
18
. In dottrina, si è già 
evidenziato come possa esistere la possibilità del diritto al rifiuto delle 
cure, inteso come il potere del singolo di decidere se essere 
destinatario o meno di una particolare terapia. Questo potere di 
autodeterminazione, pur non essendo previsto nel dettato 
costituzionale, troverebbe ugualmente garanzia, ove per i trattamenti 
sanitari obbligatori si chiede, da un lato, il rispetto della dignità umana 
e, dall‟altro, si impongono i trattamenti sanitari obbligatori solo in casi 
particolari previsti dalla legge e a garanzia della salute della 
collettività
19
. 
 La salute, diventa realmente una posizione di diritto soggettivo 
tutelata in via diretta dalla Costituzione e il diritto della sua tutela, 
viene disegnato come un diritto irrinunciabile e, come un requisito 
assoluto, qualitativo, incondizionato appartenente alla persona umana. 
Questa prerogativa non si limita allo stato personale, ma va ben oltre, 
estendendosi sino alla tutela del diritto ambientale, in cui l‟uomo vive, 
agisce e custodisce la propria salute nel modo che la Costituzione 
vuole e garantisce
20
. Infatti, come la stessa giurisprudenza 
costituzionale ha evidenziato nel corso degli anni settanta, dalla 
codificazione del diritto alla salute discende sia il diritto soggettivo 
della persona, che l‟interesse della collettività a godere di un ambiente 
salubre. La salute della persona viene ritenuta così una diretta 
conseguenza dell‟ambiente in cui vive. In realtà già Costantino 
Mortati, in uno scritto del 1961 pose in evidenza come:  
                                                        
18
Alemanno G. S., Il nuovo servizio sanitario, Piacenza, 1993. 
19
Bifulco R., Celotto A., Olivetti M. (a cura di), Commentario… op. cit., Torino, 
2006. 
20
 Corte di Cassazione 6 ottobre 1972, n. 5172 e Corte Costituzionale 26 luglio 
1979, n. 88.
13 
 
lo Stato repubblicano abbia posto come somma direttiva della propria 
azione la protezione e lo sviluppo della personalità dei singoli, non 
solo nel senso negativo della sua preservazione da ogni attentato da 
parte di altri, ma in quello positivo dell’esigenza di predisporre le 
condizioni favorevoli al suo pieno svolgimento. Ed è ovvio come tra 
tali condizioni debba necessariamente ed in via primaria rientrare la 
salute, bene strumentale necessario allo svolgimento stesso
21
. 
L‟art. 38 recita «Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi 
necessari per vivere ha diritto al mantenimento ed alla assistenza 
sociale.  
I lavoratori hanno diritto che siano provveduti ed assicurati mezzi 
adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, 
invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. 
Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione ed 
all’avviamento professionale. 
Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituzioni 
predisposti o integrati dallo stato». Esso attribuisce al cittadino 
posizioni giuridiche soggettive differenti: al primo comma riconosce 
un diritto al mantenimento e all‟assistenza sociale in capo ad ogni 
cittadino che risulti inabile al lavoro e sprovvisto di mezzi necessari 
per vivere e, per tanto, pone tra i compiti primari dello Stato quello di 
intervenire in favore di chi si trovi in condizioni di “indigenza e 
inabilità”. Il secondo comma, invece, riconosce ai lavoratori un diritto 
per il quale siano previsti e assicurati mezzi adeguati alle loro 
esigenze di vita in presenza di eventi che possano incidere 
negativamente sulla loro attività lavorativa (e cioè in caso di 
                                                        
21
 Mortati C., La tutela della salute nella Costituzione Italiana, in Riv. Infortuni 
e malattie professionali, 1961.
14 
 
infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione 
involontaria)
22
. L‟art. 38 guarda al settore della sanità in modo 
differente rispetto all‟art 32, assicurando ai lavoratori un sistema di 
tutela adeguato a garantire loro una copertura a livello economico e 
retributivo, nell‟occasione in cui si verifichi una diminuzione o perdita 
della capacità lavorativa che abbia ripercussioni inevitabili sullo stato 
generale della persona, ovvero nell‟eventualità in cui si verifichi uno 
stato di infortunio, malattia, invalidità permanente tale da non poter 
garantirsi i mezzi per vivere una vita dignitosa.  In realtà, tale norma 
non nasce con finalità dirette alla salute, ma subentra, attraverso la 
previsione della tutela economica, nell‟eventualità in cui la persona 
abbia una perdita parziale o totale della sua efficienza lavorativa. 
Dunque, l‟apparato normativo costituzionale del nostro paese pare 
offrire garanzia non solo alla salute, attraverso l‟art. 32, ma anche al 
venir meno della salute, (alla non salute) cioè a quello stato soggettivo 
che investe l‟individuo relegandolo, nella maggioranza dei casi, in una 
posizione distaccata e lontana da quella della gente sana
23
. In seguito, 
questo concetto ha avuto un ulteriore ampliamento in diverse 
direzioni, sia da un punto di vista puramente biologico che da un 
punto di vista etico-sociale. Pertanto dal diritto alla salute si è andato 
enunciando il diritto all‟ambiente salubre, considerato come un 
prolungamento e naturale evoluzione del primo (ivi). In sostanza, non 
si può considerare l‟esistenza della salute con riferimento solo una 
situazione momentanea dell‟essere fisico o psico-fisico dell‟individuo, 
ma anche nel suo ambiente esterno, dove vive e svolge la sua attività 
lavorativa, che costituisce a volte, perdita dello stato di salute. La 
                                                        
22
 Morana D., La salute… op. cit., Milano, 2002. 
23
 Ibidem.