Sentenze costituzionali additive di prestazione: orientamenti e prospettive

 5
derivanti dalle pronunce additive in questione. È noto infatti 
come proprio mediante le sen-tenze additive la Corte per un 
verso sconfina nella sfera di discrezionalità del legislatore, 
aggiungendo alle disposizioni impugnate nuove norme, per altro 
verso, nel prevedere l’attribuzione o l’e-stensione di diritti di 
prestazione a favore di una maggiore quantità di interessati, 
finisce col gravare il bilancio dello Stato di nuove (o maggiori) 
spese senza indicare i mezzi per farvi fronte. 
Se da un lato questi profili problematici hanno spesso 
interessato la dottrina, dall’altro lato la stessa Corte ha affrontato 
nel-la sua giurisprudenza le questioni derivanti dalle sentenze 
additive, con particolare riferimento all’aspetto della violazione 
del vincolo di copertura finanziaria di cui all’art. 81 u.c. della 
Costituzione. 
I giudici della Consulta, infatti, pur nella convinzione che il 
vincolo di copertura finanziaria non sia direttamente riferito 
anche alla Corte, hanno manifestato una progressiva 
sensibilizzazione al-l’esigenza di non creare eccessivi squilibri 
del bilancio dello Stato, sino a giungere al segnalato nuovo e 
consistente self restraint, che sembra rappresentare, allo stato 
attuale, una vera tendenza innovativa forse finalmente in grado di 
 6
offrire un’adeguata risposta alla necessità di contenere gli effetti 
erogatori delle additive di prestazione e di produrre un incisivo 
mutamento nell’uso della tanto discussa tecnica decisoria delle 
sentenze additive. 
 7
CAPITOLO I 
 
Le sentenze additive. 
 
§1.  LE SENTENZE DI SPESA IMPREVISTA. 
 
Il fenomeno delle sentenze che comportano oneri imprevisti 
di spesa aggiuntiva a carico dello Stato investe un’ampia 
tipologia di decisioni, tanto della giurisprudenza ordinaria quanto 
di quella costituzionale. Tuttavia, gli effetti che queste decisioni 
comportano sull’ordinamento e la loro incidenza sulla finanza 
pubblica non sono omogenei per tutti i tipi di pronunce, nel senso 
che il danno economico maggiore per lo Stato proviene dalle 
decisioni che pre-vedono nuove o maggiori spese, senza però 
specificare i mezzi di copertura necessari per farvi fronte, in 
contrasto a quanto dispone l’art. 81 u.c. della Costituzione (“ogni 
altra legge che comporti nuove o maggiori spese deve indicare i 
mezzi per farvi fronte”). 
È opportuno, allora - al fine di specificare la tematica 
oggetto di questo studio -, ricercare, tra le diverse forme di 
sentenze “co-stose”, quelle che maggiormente possono avere 
 8
rilevanza sotto il profilo della spesa pubblica, nel senso 
immediatamente sopra esposto. 
In primo luogo, si può affermare che indubbiamente non 
sollevano alcun problema di copertura le sentenze dei giudici 
comuni che accolgono interpretazioni estensive delle leggi di 
spesa (o anche riduttive delle disposizioni che importano introiti), 
dalle quali possono venire disattese le previsioni in ordine 
all’equilibrio finanziario, adottate in sede di approvazione della 
legge di bilancio: i maggiori oneri conseguenti dipendono solo 
dall’erronea previsio-ne di spesa e (di solito) hanno, comunque, 
una scarsa incidenza sul bilancio, a causa dell’efficacia inter 
partes delle pronunce dei giudici comuni. Inoltre, in questi casi il 
legislatore è sempre abilitato a sottrarsi alle conseguenze, o 
attraverso la modifica della legge, eventualmente anche 
retroattiva, o nella forma dell’inter-pretazione autentica
2
. 
Nell’ambito della giurisprudenza costituzionale, invece, si 
possono profilare tipi di sentenze che sono causa soltanto 
indiretta di nuovi oneri: ad esempio, può accadere che fonte delle 
                                          
2
Su questo aspetto, cfr. GUSTAVO ZAGREBELSKY, Problemi in ordine ai costi 
delle sentenze costituzionali, in AAVV, Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, 
u.c., della Costituzione, Milano, Giuffrè, 1993, pp. 99ss. 
 9
nuove o maggiori spese non sia di per sé la situazione normativa 
venutasi a creare a seguito dell’emanazione della sentenza, ma la 
- eventuale - necessità di rinnovare atti compiuti sulla base della 
normativa dichiarata incostituzionale
3
.  
Rispetto a tali spese, allora, non sembra possano porsi 
problemi di copertura ex art. 81 u.c., Cost., così come nel caso 
delle sentenze relative a leggi che stabiliscono la misura 
dell’indennità di espropriazione
4
. Quanto a queste ultime, per la 
verità, posto che da esse possono derivare spese superiori sia per 
eventuali e-spropriazioni future che per quelle ancora in corso, 
relativamente alle quali era stata già stanziata una somma 
complessiva molto in-feriore
5
, si è da taluno prospettata l’ipotesi 
di una loro parziale o totale ascrivibilità alla categoria delle 
                                          
3
Casi del genere sono riscontrabili nelle sentenze n.284 del 1987 (che ammette a 
partecipare ai giudizi per l’inquadramento nel ruolo dei ricercatori i lettori privi di una certa 
anzianità di servizio), n.399 del 1988 (che consente di beneficiare della riserva di posti nei 
concorsi magistrali anche ai “precari”) e n.39 del 1989 (che consente di partecipare ai 
giudizi di idoneità per l’accesso nel ruolo dei ricercatori universitari confermati i lettori 
incaricati ex art.24, legge n.62 del 1967).  
Effetto di queste sentenze può essere la necessità di effettuare nuovamente i 
concorsi, dai quali erano stati esclusi determinati soggetti che secondo la Corte avevano 
diritto a parteciparvi. 
4
V. sentenze n.155 del 1976, n.5 del 1980, n.223 del 1983. 
5
ENRICO GROSSO, Sentenze costituzionali di spesa “che non costino”, Torino, 
Giappichelli, 1991, p. 16. 
 10
sentenze comportanti oneri privi di copertura. Si è detto, infatti, 
che le sentenze in materia di espropriazione, che costringono gli 
enti pubblici a definire le procedure espropriative in corso e ad 
intraprendere le ulteriori espro-priazioni necessarie alla 
realizzazione dei pubblici interessi sulla base di una situazione 
normativa sopravvenuta (ciò che comporta un naturale aggravio 
di spese), possano, quantomeno parzialmente, rientrare nel 
suddetto genus, qualora, innanzitutto, si sia del-l’avviso che una 
nuova legge che aumenti l’indennità di esproprio sia soggetta 
all’onere di copertura ex art.81 u.c.; la questione riguarda solo le 
procedure espropriative in corso (che non possono essere 
interrotte), in quanto, per quelle ancora da intraprendere, le 
autorità competenti alla realizzazione delle opere cui gli espropri 
sono preordinati dovranno fare riferimento di volta in volta alle 
somme concretamente disponibili
6
. 
Tuttavia, queste condizioni si vanificano se si applica il 
consolidato orientamento della Corte, secondo il quale l’obbligo 
di copertura ex art. 81 non ricorre quando l’onere introdotto da 
una nuova legge non è quantificabile a priori (sentenza n. 478 del 
                                          
6
FILIPPO DONATI, Sentenze della Corte costituzionale e vincolo di copertura 
finanziaria ex art. 81 Cost., Giur. Cost., 1989, II-2, p.1515. 
 11
1987), soprattutto se destinato a ripercuotersi su esercizi 
finanziari di molto posteriori (sentenza n. 431 del 1983). 
E, d’altro canto, vi è chi sostiene che da tali sentenze 
derivano maggiori oneri pubblici non diversamente da quanto 
può accadere per il verificarsi di un qualsiasi evento economico 
che determini l’aumento del prezzo di beni che l’amministrazione 
ha bisogno di acquistare; e che, infine, una legge che determina 
in qual-siasi misura l’indennità di espropriazione non va soggetta 
all’ob-bligo di copertura, dal momento che le spese pubbliche vi 
saranno solo se e quando si procederà all’espropriazione: 
saranno, semmai, le leggi che prevedono delle espropriazioni che 
dovranno rispettare il disposto dell’art. 81, u.c.
 7
. 
Allora, in base al predetto orientamento consolidato della 
Corte e a tali ultime considerazioni, sembra davvero arduo 
ricondurre le sentenze in materia di espropriazione alle pronunce 
comportanti oneri privi di copertura. 
                                          
7
Cfr. DOMENICO SORACE, L’art. 81, quarto comma Cost., e tre tipi di sentenze 
della Corte costituzionale, in AAVV, Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, 
u.c., della Costituzione, Milano, Giuffrè, 1993; DOMENICO SORACE - ANDREA TOR-
RICELLI, La tutela degli interessi tra Corte costituzionale e Parlamento: le sentenze della 
Corte che comportano nuove o maggiori spese, in Le istituzioni nella recessione, a cura di 
Marco Cammelli, Bologna, Il Mulino, 1984. 
 12
Nuove o maggiori spese possono derivare anche da quelle 
decisioni in materia di imposte, tasse e contribuzioni, che 
dichiarano l’illegittimità di norme d’entrata: in tali ipotesi lo 
Stato è infatti costretto a reperire nuove risorse o a distribuire 
quelle precedenti per reintegrare l’equilibrio finanziario delineato 
dalla legge di bilancio. Ma chi parte dal presupposto che tali 
spese siano “co-stituzionalmente imposte”(ex art. 53, Cost.) pone 
tali pronunce fuori dal vincolo di copertura (anche considerando 
che l’art. 81 parla solo di “spese”)
 8
. Altri
9
, invece, hanno 
sostenuto il contrario, in particolare richiamando la normativa di 
“contabilità generale dello Stato in materia di bilancio” (art. 11 
ter, legge 468 del 1978, introdotto dall’art. 7, legge 362 del 
1988), che equipara espressamente, in relazione all’obbligo di 
copertura, le leggi che impongono nuove o maggiori spese a 
                                          
8
ALDO CORASANITI, Introduzione ai lavori del Seminario, in AAVV, Le 
sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della Costituzione, cit., p. 3. 
DOMENICO SORACE, L’art. 81, quarto comma Cost., e tre tipi di sentenze della Corte 
costituzionale, in AAVV, Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della 
Costituzione, cit., pp. 178-179.  
9
ENRICO GROSSO, Sentenze costituzionali di spesa “che non costino”, cit., 
FILIPPO DONATI, Sentenze della Corte costituzionale e vincolo di copertura finanziaria 
ex art. 81 Cost., cit. 
 13
quelle che riducono le entrate
10
. Anche in tal caso, dunque, la 
questione non è pacifica. 
Si è presentato anche il caso di ipotesi di pronunzie 
caducatorie che hanno eliminato un breve termine di decadenza 
per l’e-sercizio di un diritto di credito nei confronti della 
Pubblica Amministrazione in modo che migliaia di nuovi ricorsi, 
che sarebbero stati dichiarati inammissibili, hanno potuto essere 
presentati, sicché l’Amministrazione pubblica ha dovuto far 
fronte a nuove impreviste richieste di pagamento
11
.  
Al di là di questo caso particolare, le caducatorie sono state 
da taluno ricomprese tra le sentenze che comportano nuovi o 
mag-giori oneri. Non manca, infatti, chi afferma che i problemi 
derivan-ti dai costi aggiuntivi previsti da sentenze non si 
traducono imme-diatamente né si esauriscono in problemi di 
tipologia formale delle decisioni: effetti analoghi, secondo questa 
dottrina, possono scatu-rire tanto da pronunce di mero 
                                          
10
L’art. 27, l. 468/’78, relativo agli enti compresi nella “finanza pubblica allargata”, 
dispone l’obbligo di copertura per le leggi che determinano oneri, “anche sotto forma di 
minori entrate”. 
11
Ad esempio: sent. 8/1976 (che ha annullato la disposizione che prescriveva il 
termine perentorio di novanta giorni per la proposizione alla Corte dei Conti dei ricorsi in 
materia di pensioni civili), sent. 97/1980 (che ha annullato analoga norma in materia di 
pensioni di guerra). 
 14
annullamento, quanto da altre tecniche decisorie - create dalla 
Corte (sulle quali v. infra) -, quali le pronunce interpretative di 
rigetto e le additive
12
.  Va peraltro tenuto conto che tale 
impostazione deriva da un modo particolare di intendere il 
vincolo ex art. 81 u.c., di cui si tratterà nel prossimo capitolo. 
In un ambito così variegato e malcerto di sentenze “che 
costano”, sembra opportuno soffermarsi in particolar modo sulle 
sentenze costituzionali di spesa, rispetto alle quali “più 
macrosco-picamente scende in campo l’art. 81, u.c., Cost.”
13
, e 
che si manifestano principalmente in decisioni attinenti a materie 
come l’im-piego pubblico, la previdenza sociale, l’assistenza 
pubblica (ad es. su minimi retributivi, assistenza sociale e 
sanitaria, capacità contributiva, integrazione al minimo dei 
trattamenti previdenziali); de-cisioni comportanti aggravi 
finanziari non solo per lo Stato, ma anche a carico degli enti 
rientranti nella cosiddetta “finanza pubblica allargata”
14
, stante 
                                          
12
D. SORACE - A. TORRICELLI, op. cit.; D. SORACE, ult. op. cit.; G. 
ZAGREBELSKY, Problemi in ordine cit. 
13
GUSTAVO ZAGRBELSKY, Problemi in ordine ai costi delle sentenze 
costituzionali, in AAVV, Le sentenze della Corte costituzionale e l’art. 81, u.c., della 
Costituzione, cit. 
14
Ad es.: Comuni, Province e relative aziende, enti pubblici non economici compresi 
alla tab.A allegata alla l. 468/’78, enti ospedalieri, aziende autonome dello Stato e altri enti 
 15
l’obbligo di copertura finanziaria delle leggi ad essi relative (v. 
retro, nota 10). 
Ciò che rende peculiari tali pronunce (oltre alla mancata 
osservanza dell’art. 81 u.c.) è il fatto che esse implicano un 
problema di portata più ampia dal punto di vista della 
configurazione stessa della nostra forma di governo: esse 
costituiscono infatti una risposta della Corte costituzionale - 
inedita rispetto ai principî ed alla normativa in materia di 
controllo di costituzionalità delle leggi - ai comportamenti 
omissivi del legislatore, una risposta in positivo, cioè, rispetto a 
ciò che il legislatore ha omesso di dettare, allo scopo di rimediare 
alla violazione della Costituzione; da ciò scaturiscono, appunto, 
implicazioni molto rilevanti circa il rapporto tra il giudizio di 
costituzionalità delle leggi e la sfera di azione del Parlamento. 
Nel descrivere tale fenomeno, dunque, è utile partire proprio 
dalle situazioni in cui si possono riconoscere dei comportamenti 
omissivi del legislatore. 
                                                                                                           
previsti dall’art. 25, l. 468/’78. Poiché l’art. 81 u.c. si applica anche alle regioni, rilevano le 
sentenze che alterino il loro equilibrio di bilancio e anche quelle che abbiano respinto 
impugnazioni proposte in via principale dallo Stato contro leggi regionali di spesa  per 
mancata previsione di fondi di copertura. 
 16
§2.   GENESI E FORMA DELLE SENTENZE ADDITIVE. 
 
Le norme costituzionali sono norme elastiche, in certa 
misura indeterminate: la loro origine storica, quali formule 
compromissorie di forze sociali e politiche molto diverse, fa sì 
che tali norme debbano lasciare grande spazio all’opera di 
attuazione del legislatore e di altre istanze istituzionali ed 
extraistituzionali. 
Tuttavia, il meccanismo dell’attuazione costituzionale è 
stato   ostacolato di frequente dall’inerzia del Parlamento, 
facendo così sorgere il problema di come sanzionare e rimediare 
all’omissione legislativa, del se e quale soggetto possa 
intervenire in funzione surrogatoria del legislatore. 
La sindacabilità, presso la Corte, delle omissioni legislative 
contrastanti con imperativi costituzionali, oltre ad essere ormai 
una realtà pluridecennale della giurisprudenza costituzionale, non 
trova un grosso ostacolo dottrinario nelle datate obiezioni, 
secondo le quali la sovranità del legislatore permetterebbe a 
quest’ulti-mo un’incontrastata “libertà di non fare”
15
: la sovranità 
                                          
 
15
PIERRE MONTANÉ DE LA ROQUE, L’inertie des pouvoirs publics, Toulouse, 
Impr. moderne, 1950; JAKOB SEIWERTH, Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde 
 17
è infatti limitata da una costituzione rigida, la cui osservanza è 
affidata al controllo di costituzionalità sostanziale (il nostro 
ordinamento, più che sul principio di separazione dei poteri, è 
basato su quello dei checks and balances, che richiede il 
controllo reciproco fra loro dei supremi organi costituzionali e 
trova una delle sue più tipiche manifestazioni nel sindacato di 
costituzionalità delle leggi
16
). 
È bene, in primo luogo, considerare quale tipo di omissione 
interessi il sindacato di costituzionalità, partendo da una 
classificazione ormai ricorrente
17
: si è di fronte ad omissioni 
“assolute” nell’ipotesi in cui il legislatore si sia astenuto 
dall’emanare qualsiasi normativa ordinaria di attuazione del 
disposto costituzionale; si tratta, invece, di omissioni “relative” 
nell’ipotesi in cui il legislatore abbia attuato solo parzialmente la 
                                                                                                           
gegenüber Grundrechtsverletzungen des Gesetzgebers durch Unterlassen, Berlin, Walter 
de Gruyter & co., 1962; A. von KÖHLER, Kann der Gesetzgeber durch Schweigen die 
Verfassungswirklichkeit ändern?, in Neue Juristische Wochenschrift, 1955, p. 1089. 
16
COSTANTINO MORTATI, Appunti per uno studio sui rimedi giurisdizionali 
contro comportamenti omissivi del legislatore, Il Foro Italiano, 1970, Parte V-11, c.153. 
17
Classificazione proposta da FRANZ WESSEL, Die Rechtsprechung der 
Bundesverfassungsgericht zur Verfassungsbeschwerde, in Deutsches Verwaltungsblatt, 
1952, p.161, e ripresa dalla dottrina italiana: cfr. C. MORTATI, Appunti per uno studio cit.; 
GAETANO SILVESTRI, Le sentenze normative della Corte costituzionale, Giurisprudenza 
Costituzionale, 1981, I, 2, p.1706;  NICOLA  PICARDI, Le sentenze «integrative» della 
Corte costituzionale, in Scritti in onore di C. Mortati, Milano, Giuffrè, 1977, IV, p.604. 
 18
Carta costituzionale, dettando una disciplina inidonea a coprire 
tutte le fattispecie ipotizzabili e profilatesi in un certo settore, con 
conseguente lesione del principio di uguaglianza. 
Nella versione originaria tedesca di tale bipartizione si 
sosteneva la insindacabilità costituzionale delle prime, a causa 
della mancanza della stessa norma impugnabile, e la 
sottoponibilità del-le seconde al controllo della Corte, in specie 
sotto il profilo della violazione del principio di uguaglianza. 
Un autorevole esponente della dottrina italiana ha, invece, 
precisato che la mancanza di ogni disciplina di legge per l’attua-
zione di un principio costituzionale non impinge sul sindacato 
co-stituzionale, in quanto la norma impugnabile può ricavarsi dal 
sistema
18
. 
In realtà, la bipartizione sopra esposta pare poco efficace e 
non conviene pertanto soffermarsi solo su essa; infatti, la 
distinzione tra omissioni relative e omissioni assolute, anche se 
ha il merito di avvertire l’esigenza di una delimitazione delle 
attribuzioni della Corte nei confronti del potere legislativo, ha 
                                          
18
C. MORTATI, Appunti per uno studio cit., che sostiene, inoltre, che le omissioni 
relative sono suscettibili di giudizio costituzionale anche allorché sia lesa qualsiasi altra 
direttiva costituzionale (e non solo il principio d’eguaglianza); ma tale affermazione è 
meno pacifica.