3
INTRODUZIONE
Questa tesi si propone di approfondire un argomento, la legge elettorale e il
sistema costituzionale, che dal dopoguerra fino ad oggi è stato al centro del
dibattito politico-istituzionale, suscitando l‘interesse di noti giuristi e politologi,
stimolando la creazione di movimenti d‘opinione e provocando scontri e polemiche
molto accese tra i diversi soggetti politici.
La legge elettorale è infatti un argomento che interessa non solo forze politiche
ed attori istituzionali, ma anche il semplice cittadino elettore la cui effettiva
possibilità di partecipare alla gestione della res publica è determinata dalle norme
in essa legge contenute.
Ed oggi, a poco più di quattro anni dall‘ultima importante riforma dalla legge
elettorale, ritengo che affrontare questo tema sia più che mai utile ed attuale per
aiutarci a capire come si è giunti alla situazione odierna ed acquisire, mediante la
conoscenza dell‘argomento, uno spirito critico che ci consenta di saper riconoscere
quali sono le proposte dei nostri politici che possono ritenersi accettabili e quali
quelle da osteggiare.
Occorre subito precisare che un sistema elettorale è molto più che un
meccanismo tecnico di traduzione dei voti degli elettori in seggi .Sono i sistemi
elettorali che infatti determinano le modalità di esercizio della sovranità popolare,
che condizionano la forma di governo incidendo sui rapporti che si vengono a
stabilire tra i supremi organi costituzionali (corpo elettorale, potere legislativo e
potere esecutivo), e che incidono anche sul numero e sul ruolo dei partiti politici in
competizione .
È evidente dunque che non si possono trattare i sistemi elettorali senza tener
conto degli effetti da questi prodotti sulla struttura politica e istituzionale dello Stato.
In questo elaborato, ho infatti cercato di descrivere il funzionamento dei sistemi
4
elettorali senza perdere mai di vista l‘effetto da questi prodotto sull‘assetto
costituzionale .
Ogni sistema elettorale utilizzato in un determinato momento storico ha infatti
influenzato in maniera differente il sistema costituzionale ed il sistema politico,
creando intorno ad esso equilibri, alleanze e divergenze che puntualmente sono
state poi spazzate via dall‘adozione di un nuovo sistema elettorale legato ad una
nuova fase politica.
La mia tesi si propone di ripercorrere le diverse fasi politiche che hanno
caratterizzato il nostro Paese dal 1946 ad oggi, con particolare attenzione rivolta al
sistema elettorale adottato in ciascuna di queste fasi e agli effetti da questo
prodotti sul sistema costituzionale.
L‘elaborato si compone di cinque capitoli.
Il primo capitolo è fondamentale per la comprensione dei successivi. In esso,
infatti, vengono presentate le principali tipologie di sistemi elettorali, secondo la
tradizionale classificazione operata in dottrina tra sistemi maggioritari e sistemi
proporzionali, cui negli anni 90 si sono aggiunti i sistemi misti che oggi vengono
adottati da gran parte delle moderne democrazie europee. Vengono ovviamente
messi in luce sia gli aspetti positivi che quelli negativi di ciascuna formula
elettorale. Per quanto riguarda i sistemi maggioritari, se da un lato dovrebbero
garantire una maggiore stabilità governativa, dall‘altro determinano un forte effetto
di sottorappresentazione delle minoranze.
Per quanto concerne invece i sistemi proporzionali, essi hanno una maggiore
capacità proiettiva, cioè tendono a ―fotografare‖ la realtà, assegnando a ciascuna
forza politica un numero di seggi in proporzione al numero di consensi ottenuti.
Nella realtà i sistemi proporzionali puri difficilmente vengono adottati, ed il livello di
proporzionalità viene determinato dalla presenza di correttivi come premi di
maggioranza e soglie di sbarramento.
Il secondo capitolo si compone di tre paragrafi, tutti riguardanti aspetti
estremamente delicati .
5
Il primo paragrafo si concentra sui principi costituzionali in materia elettorale, in
particolare sugli articoli 48, 49, 56 e ss. della Costituzione. Ogni legge elettorale
deve conformarsi pienamente ai principi contenuti in detti articoli, pena la lesione di
diritti fondamentali che il Costituente ha voluto riconoscere a tutti i cittadini ed
ovviamente l‘incostituzionalità della legge.
Nel secondo paragrafo viene analizzata la compatibilità dei sistemi elettorali con la
Costituzione, dando voce ai principali orientamenti della dottrina in materia.
Nonostante infatti il Costituente abbia scelto di non vincolare il futuro legislatore
con una disciplina rigida circa la formula elettorale da adottare, ma si sia limitato a
dettare norme di principio e a disciplinare aspetti secondari, non sono mancati
autorevoli studiosi che hanno sostenuto la tesi proporzionalista, ritenendo che il
sistema proporzionale sia il solo a poter essere considerato compatibile con la
nostra Costituzione.
Il terzo paragrafo riguarda un aspetto oggi molto discusso, ovvero la relazione
esistente tra sistemi elettorali e forme di governo, con particolare attenzione rivolta
ovviamente al parlamentarismo italiano ma senza tralasciare le esperienze di
presidenzialismo e semi-presidenzialismo a cui oggi molti italiani guardano con
interesse , ipotizzandone una possibile importazione in Italia.
Il terzo capitolo si concentra invece sul profilo storico. Dopo un‘analisi del sistema
elettorale sostanzialmente proporzionale adottato per la ―Prima Repubblica‖, il
capitolo ripercorre le più importanti vicende che hanno condotto al terremoto
politico dei primi anni novanta e all‘adozione del Mattarellum, sistema misto con
prevalenza dell‘elemento maggioritario, a seguito del referendum elettorale del
1993.
Ma le polemiche nei confronti del sistema elettorale non si placarono, e così dopo
pochi anni si cominciò nuovamente a sottolineare l‘esigenza di una riforma
elettorale .
Il quarto capitolo rappresenta il cuore della tesi, in quanto si propone di analizzare
nel dettaglio la vigente legge elettorale, di metterne in luce vizi e virtù. Alla
descrizione del contesto politico in cui la legge 270 del 2005 è nata e degli aspetti
6
tecnici segue un‘analisi degli elementi che sono stati maggiormente criticati e la cui
legittimità costituzionale risulterebbe alquanto dubbia.
Inoltre, la messa alla prova della nuova legge elettorale in occasione delle elezioni
politiche del 2006 e del 2008 ha riacceso il dibattito sulla necessità di una nuova
legge elettorale per la ―Terza Repubblica‖. Trovare un accordo in Parlamento
sembra al momento però impossibile dato che ogni forza politica è alla ricerca non
di una legge elettorale rispettosa dei diritti dei cittadini e che consenta di avere
governi stabili ma di una legge elettorale che sia funzionale esclusivamente alle
proprie immediate e contingenti esigenze partitiche .
7
Capitolo I
I Sistemi elettorali
In modo generale, è possibile definire il sistema elettorale come ―l'insieme delle
regole e delle procedure che disciplinano tutte le operazioni che precedono,
accompagnano e seguono lo svolgimento delle elezioni ―
1
, finalizzate alla
traduzione dei voti in seggi.
Vi rientrano dunque l'insieme delle norme che disciplinano le modalità di indizione
delle elezioni, l'esercizio del voto, l'elettorato attivo e passivo, la presentazione
delle candidature, la campagna elettorale ed il suo finanziamento, l'allestimento
delle sezioni elettorali e le altre fasi del procedimento elettorale fino al conteggio
dei voti espressi e all‘assegnazione dei seggi in palio.
Il termine viene spesso utilizzato in modo più ristretto, intendendo concretamente
il meccanismo attraverso cui in una democrazia rappresentativa le preferenze degli
elettori vengono trasformate in voti e i voti in seggi.
Rokkan ha rilevato che qualsiasi tipo di classificazione dei sistemi elettorali deve
partire dall‘analisi di sei differenti dimensioni:
1) chi vota;
2) il peso di ciascun elettore;
3) la standardizzazione delle procedure e la libertà di scelta;
4) il tipo di circoscrizione;
5) i livelli di scelta offerti all‘elettore ;
6) la procedura di calcolo con cui i voti sono trasformati in seggi.
Mentre i primi tre punti si riferiscono al concetto più ampio di legislazione
elettorale, i rimanenti si connettono in modo più specifico ai sistemi elettorali intesi
1
Definizione di G. Pasquino In: Amato & Barbera (ed) Manuale di diritto pubblico , Il Mulino , 1997 .
8
in senso stretto e vengono considerati i tre elementi fondamentali di ciascun
sistema d‘elezione.
Quando si trattano i sistemi elettorali, un problema da affrontare è capire se, e in
che modo, il sistema elettorale riesca a influenzare l‘elettore nell‘espressione delle
sue preferenze. Se cioè, il tipo di sistema elettorale adottato convinca l‘elettore ad
incanalare il suo voto in un modo piuttosto che in un altro
2
.
In base alla intensità dell‘attitudine manipolativa esercitata sulla scelta dell‘elettore
i sistemi elettorali vengono considerati forti o deboli.
E' forte un sistema che manipola e che incide in misura rilevante sulla scelta
dell'elettore, condizionandola e vincolandola, come ad esempio il plurality system
inglese, sistema maggioritario a collegio uninominale dove è sufficiente che il
candidato ottenga la maggioranza relativa dei consensi per essere eletto.
Un sistema che invece attribuisce all'elettore una più ampia possibilità di scelta e
che non lo condizioni in maniera incisiva è definito debole . Classico esempio di
sistema debole è lo scrutinio proporzionale di lista a collegio plurinominale e con
utilizzazione dei resti in sede di collegio unico nazionale come ad esempio il
sistema adottato nella Germania di Weimar.
Vi sono poi i sistemi che si collocano nella posizione mediana della scala di
intensità manipolativa, il cui carattere di << compromesso>> li rende adatti a
situazioni difficili, tra cui ricordiamo il doppio turno
3
.
2
Cfr. LANCHESTER F. , Sistemi elettorali e forme di governo, Bologna, Il Mulino , 1981.
3
Per una riflessione approfondita sul punto V. FISICHELLA D. , voce Elezioni, in Enc. del diritto , p.650
9
1.1 Elementi fondamentali di un sistema elettorale
Come accennato, gli elementi fondamentali di un sistema elettorale sono tre: la
dimensione del collegio, il tipo di scelta che spetta all'elettore e la formula
elettorale.
Ciascuno di questi elementi corrisponde a una diversa fase del procedimento
elettorale: la ripartizione territoriale è infatti preliminare rispetto al voto, la scelta è
contestuale ad esso e le regole per la traduzione dei voti in seggi si applicano in
un momento successivo all'espressione del voto.
La dimensione e la natura del collegio sono elementi fortemente caratterizzanti un
sistema elettorale, tanto da poter incidere sui risultati attesi dall'utilizzo della
formula.
Solitamente, il collegio viene identificato adottando il criterio territoriale e quindi
utilizzando la residenza come parametro per l'individuazione degli elettori che
appartengono ad esso, ma anche altri parametri possono essere utilizzati per
stabilire l'appartenenza ad un collegio quali ad esempio la razza, la religione, la
casta; i collegi così identificati vengono definiti personali o non territoriali.
Ad eccezione di Israele e Olanda, dove l'intero paese costituisce il collegio unico
nazionale, la stragrande maggioranza dei paesi adottano circoscrizioni di
dimensioni sub-nazionali che possono variare notevolmente in termini di
magnitudine, cioè del numero di seggi assegnati all'interno di ciascuna di esse.
Possiamo quindi distinguere tra collegio uninominale dove risulta eletto un solo
candidato e il collegio plurinominale in cui vengono eletti due o più candidati.
Generalmente il collegio uninominale si associa ad una formula maggioritaria di
assegnazione dei seggi mentre i collegi plurinominali si adattano a quelle
proporzionali.
La scelta che spetta all'elettore, che varia a seconda della disciplina elettorale
adottata, può essere una scelta categorica o ordinale.
Nel primo caso si tratta di una scelta secca : l'elettore può esprimere una sola
10
preferenza per il partito o il candidato che predilige e non ha dunque alcuna
importanza se la differenza tra un candidato e l'altro o tra un partito e l'altro sia per
lui di grande o piccola portata, come accade nel collegio uninominale dove si può
votare un solo candidato. Essa riflette il principio ―un uomo, un voto‖.
Diversamente, la scelta ordinale fa sì che l'elettore possa esprimere un ordine di
preferenze come nel caso del voto singolo trasferibile, vigente in Irlanda
4
.
L 'adozione della scelta ordinale conferisce all'elettore maggiore libertà di scelta e
gli consente di condizionare maggiormente il risultato finale mentre la scelta
categorica limita la libertà di scelta dell'elettore ma rende più agevoli le procedure
di calcolo dei voti e l'attribuzione dei seggi.
Le modalità di espressione del voto dipendono a loro volta dalle modalità in cui si
esprimono le candidature, singolarmente o raggruppate in liste.
Le liste possono essere rigide (dette solitamente ―bloccate‖), semirigide o libere.
Nel primo caso l‘ordine di precedenza ai fini della elezione tra i candidati compresi
nella lista viene stabilito dai partiti politici e non può essere modificato dall‘elettore.
L‘adozione della lista rigida comporta un maggiore potere nelle mani delle
segreterie dei partiti e lo svilimento del ruolo dell‘elettore.
Tuttavia, essa può assumere un ruolo fondamentale per evitare il frazionismo
intrapartitico, il trasformismo dei singoli eletti e l‘instaurazione di rapporti clientelari
su base locale tra cittadini ed esponenti politici
5
.
La lista semirigida è il sistema delle liste concorrenti nel quale l‘ordine di
precedenza tra i candidati, stabilito in partenza dai presentatori delle liste, è
4
Il voto singolo trasferibile è una formula elettorale proporzionale a voto di preferenza che permette
all’elettore di assegnare più di una preferenza numerando i candidati sulla scheda elettorale. Questo sistema
unisce due vantaggi : la possibilità di indicare il candidato preferito e la capacità di minimizzare il numero di
voti non rappresentati.
L’elettore indica il suo ordine di preferenza scrivendo un numero accanto al nome di ciascun candidato
elencato nella scheda. Al primo spoglio si contano le prime preferenze e si assegnano i seggi a coloro che
raggiungono la soglia richiesta con le loro prime preferenze ricevute; qualora rimangano dei seggi non
assegnati, si effettua un secondo spoglio con cui si ripartiscono le schede che indicano il candidato più
votato come prima preferenza, assegnandole in base alle seconde preferenze ivi riportate e si continua fino
a che ci sono candidati con un numero di voti superiore al necessario per essere eletti.
5
In questo senso, MOSCHELLA G. & GRIMAUDO P. in: Riforma elettorale e trasformazione del partito
politico, Giuffrè editore, 2008.
11
sempre valido ma può essere modificato dagli elettori
6
.
All‘elettore è data l‘alternativa di votare la lista accettando la graduatoria dei
candidati o di modificarla.
Diversamente, con la lista libera gli elettori hanno la possibilità di esprimere una o
più preferenze per i candidati oltre la preferenza per la lista e sono eletti coloro che
hanno riportato il maggior numero di preferenze.
Il terzo elemento costitutivo di un sistema elettorale è la formula elettorale, definita
come “il meccanismo di trasformazione dei voti in seggi che ha la funzione di
interpretare le preferenze elettorali espresse dagli elettori sulle schede nell'ambito
di un collegio come base per una distribuzione legittima di seggi tra i concorrenti‖
7
.
Concretamente, è quella regola che stabilisce la relazione precisa tra voti e seggi.
La distinzione fondamentale è tra formule maggioritarie e formule proporzionali alle
quali corrispondono due analoghe tipologie generali di sistemi elettorali, i
maggioritari e i proporzionali, basati sulle rispettive formule.
A partire dagli anni 90 si è ampliata una terza categoria, quella dei sistemi misti.
1.2 I sistemi maggioritari
Un sistema elettorale è maggioritario se il voto si esprime in collegi (di regola
uninominali) nei quali il vincitore è chi taglia per primo il traguardo, il cosiddetto
first-the post system
8
.
La scelta dell'elettore è canalizzata e alla fine ristretta a una sola alternativa.
Tra i sistemi maggioritari esistenti si è soliti operare una distinzione fondamentale:
il majority e il plurality.;il primo risponde all' esigenza di assicurare la
rappresentanza solo a chi ottiene la maggioranza assoluta dei consensi; il
6
Cfr. Temi Romana , Rassegna di dottrina e giurisprudenza a cura del Consiglio dell’Ordine degli avvocati di
Roma,Anno LVI n. 1-3 ,genn/dic 2008
7
Definizione di LANCHESTER F. in Sistemi elettorali e forme di governo , Bologna , Il Mulino,1981. p. 98.
8
Definizione di SARTORI Giovanni in Ingegneria costituzionale comparata , Bologna, Il Mulino, 1994
12
secondo invece assegna i seggi semplicemente a chi prende più voti
indipendentemente dalla quota raggiunta.
Nel sistema majority un candidato deve raggiungere o superare la maggioranza
assoluta (50% +1) per essere eletto al primo turno. Tale formula è utilizzata
raramente nelle elezioni per i parlamenti nazionali perchè, a meno che non vi si
introducano dei correttivi, si possono produrre situazioni di stallo nelle quali nessun
partito o candidato riesce a vincere un dato seggio. Tali correttivi possono essere o
del tipo adottato in Australia o la previsione di un secondo turno elettorale come
avviene in Francia .
Il preferential voting australiano prevede infatti che ogni elettore possa esprimere
un ordine di preferenza dei candidati. Ove nessuno dei candidati raggiunga la
maggioranza assoluta in base alle prime preferenze si procede eliminando il
candidato ultimo arrivato e si ridistribuiscono tra gli altri candidati le rispettive
seconde preferenze che si trovano sulle schede dell'eliminato e così finchè non si
raggiunge un candidato maggioritario.
La V Repubblica francese ha adottato la soluzione del ballottaggio: ove al primo
turno nessun candidato riesca ad ottenere la maggioranza assoluta dei consensi si
procede ad una seconda votazione tra i candidati che hanno raggiunto una certa
soglia
9
al primo turno, consentendo così nella seconda tornata l'eleggibilità anche
a maggioranza relativa.
In Francia si utilizzano dunque due sistemi elettorali a doppio turno :uno per
l‘elezione del Capo dello Stato e uno per i deputati dell‘Assemblea Nazionale .
In generale però, il sistema a doppio turno è poco utilizzato per l‘elezione dei
membri di organi collegiali; si utilizza invece di frequente per l‘elezione di organi
monocratici come ad esempio in Italia per l‘elezione del Sindaco e del Presidente
della Provincia.
L' ammissione al secondo turno può essere variamente regolata; può essere
consentita soltanto a coloro che abbiano conseguito una certa percentuale di
9
Sono ammessi al secondo turno coloro che al primo turno hanno goduto delle preferenze di almeno un
ottavo degli aventi diritto al voto, soglia che si traduce approssimativamente nel 20% dei voti validi.
13
suffragi al primo turno ovvero solo ai due candidati che abbiano ottenuto il
maggior numero di voti.
Il sistema a doppio turno incoraggia l' elettore a esprimere un voto sincero al primo
turno, mentre comporta la tendenza al voto strategico nella seconda tornata.
Inoltre, la riduzione del numero dei candidati può avvenire a causa del
comportamento degli stessi , i quali concordano ritiri e alleanze al fine di
massimizzare le probabilità di successo.
Il sistema elettorale a doppio turno si colloca in una posizione mediana della scala
di intensità manipolativa e questo sembra renderli particolarmente adatti a
situazioni difficili.
Le formule a maggioranza relativa (plurality) sono sicuramente più semplici e
sono storicamente le più antiche. Ai fini dell'assegnazione del seggio è richiesto
che il candidato ottenga la maggioranza relativa, cioè quel ―pacchetto‖ di voti che
supera tutti gli altri anche se resta sotto il 50% dei votanti .
La maggioranza necessaria per essere eletti dunque dipende anche da variabili
esterne al sistema elettorale quali il numero dei candidati o delle liste e la
distribuzione del sostegno elettorale.
Quindi, quanto più elevato è il numero dei partiti /candidati tanto più bassa è la
soglia percentuale alla quale può essere vinto il seggio.
Ad esempio, se vi sono cinque candidati e una distribuzione omogenea dei voti
potrebbe bastare poco più del 20% dei voti per essere eletti e il restante quasi 80
% rimarrebbe non rappresentato.
I sistemi maggioritari tendono infatti alla realizzazione del principio ―the winner
takes all‖ e la sottorapresentazione delle minoranze è il principale effetto negativo
della loro applicazione.
I partiti più deboli infatti anche se ottengono voti nei singoli collegi possono non
riuscire ad ottenere nemmeno un seggio, soprattutto se il loro elettorato è
territorialmente molto frazionato. Diversamente, saranno agevolati i partiti con un
elettorato più concentrato, ad esempio i partiti regionalisti che pur essendo
minoritari a livello nazionale hanno un seguito elettorale maggioritario in alcuni
14
collegi che gli consente di ottenere più seggi rispetto ad altri partiti con maggiore
forza a livello nazionale ma con consensi dispersi su tutto il territorio.
Il sistema maggioritario accresce dunque per alcuni partiti il rischio di un
insuccesso totale e che i voti ottenuti vadano sprecati. Questo induce quindi molti
partiti a coalizzarsi per superare l‘implicita soglia di rappresentanza ma, nel
compiere questa scelta, essi devono tenere conto di alcuni fattori quali la distanza
ideologica tra un partito e l'altro, la fedeltà degli elettori, il rischio di sconfitta. Infatti
maggiore è il rischio di una sconfitta elettorale, più forte è l'incentivo a costituire
una coalizione. Ma le coalizioni tra partiti non omogenei ideologicamente rischiano
in un primo tempo di allontanare gli elettori e in un secondo tempo, qualora siano
riuscite a vincere le elezioni, creano instabilità all‘interno della coalizione
governativa contrariamente a quello che è il fine principale dei sistemi
maggioritari, cioè avere governi forti e stabili.
Va infine sottolineato che, come conseguenza complessiva e finale dei vari
caratteri che un sistema maggioritario a collegio uninominale sviluppa nei partiti e
nel sistema partitico, ne risulta impedita ogni possibilità di rappresentanza
parlamentare per i partiti anti-sistema, cioè per quei partiti che lavorano per
distruggere il regime democratico ed instaurare un ordine nuovo
10
.
1.3 I Sistemi proporzionali
Al fine di ovviare agli effetti di sottorappresentazione delle minoranze prodotti dai
sistemi maggioritari, i primi ad essere stati utilizzati nella storia dei sistemi
rappresentativi, sono stati introdotti i sistemi proporzionali, volti a consentire che
tutti gli orientamenti politici siano rappresentati in proporzione alla loro forza.
Generalmente, ai fini dell'assegnazione dei seggi si tiene conto di tutte le liste di
candidati che abbiano ottenuto una quantità di voti almeno pari ad una
percentuale minima che viene definita quoziente elettorale. I seggi vengono
10
Cfr. FISICHELLA D. , Voce Elezioni , Enciclopedia del diritto, p.656
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
