L'armonizzazione del diritto dei consumatori: l'armonizzazione minimale e massimale, due tesi a confronto

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Introduzione 
 
Il diritto europeo dei consumatori rappresenta una disciplina 
relativamente molto giovane, perché giovane è l’idea di tutelare il consumatore, 
quale categoria economica e sociale. 
La necessità di introdurre norme asimmetriche volte a correggere lo squilibrio 
esistente tra la posizione contrattuale delle due parti contraenti, consumatori da un 
lato, professionisti/commercianti dall’altro, nasce dal fatto che, solo in Europa, i 
consumatori rappresentano il 56% del PIL dell’Unione Europea eppure occupano 
una posizione contrattuale inferiore rispetto alla controparte.  
I primi interventi che in qualche modo possono essere ricondotti ad una forma di 
tutela del consumatore si collocano verso la fine dell’Ottocento, ma è solo negli 
anni Sessanta del Novecento, grazie all’interesse di sociologi ed economisti, che, 
dapprima negli Stati Uniti e poi in Europa, emergono la figura del consumatore 
come categoria giuridica da tutelare e il consumerism come movimento 
d’opinione, di informazione, di contrasto e concertazione
1
 volto a promuovere e 
difendere il ruolo dei consumatori all’interno dello Stato moderno.  
Il diritto europeo dei consumatori si presenta come una materia in continua 
evoluzione la cui storia può essere suddivisa in tre fasi
2
: la prima, che va dalla 
storica risoluzione del Consiglio del 14 aprile 1975, vera pietra miliare del diritto 
europeo dei consumatori, fino all’Atto Unico Europeo è una fase in cui la 
protezione dei consumatori è permeata dall’idea di stato sociale e in cui la 
Commissione sembra quasi venire incontro ai bisogni degli Stati membri. La 
seconda, che si estende dal 1987 fino ai primi anni Novanta, rappresenta la vera 
rottura con il passato perché l’Atto Unico Europeo cambia il diritto di protezione 
dei consumatori a diritto del consumo puro e semplice sottomesso alla 
realizzazione del mercato interno; mentre la terza, ancora in corso, vede una 
nuova trasformazione da diritto del consumo a diritto dei cittadini o della 
cittadinanza. 
                                      
1
 ALPA G., Introduzione al diritto dei consumatori, Laterza, Roma-Bari 2006 
2
 MICKLITZ H.-W., De la nécessité d’une nouvelle conception pour le développement du droit 
de la consommation dans la Communauté Européenne, in CALAIS-AULOY J., Etudes de droit 
de la consommation Liber amicorum Jean Calais-Auloy, Dalloz, Paris 2004
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In questa terza fase si è assistito anche ad un sostanziale cambiamento 
nell’approccio della Commissione rispetto al metodo di approssimazione delle 
varie disposizioni nazionali in tema di protezione del consumatore, passando da 
un approccio di tipo minimale a misure di completa armonizzazione.  
Il principio di armonizzazione minimale, che ha costituito la filosofia dominante 
dalla nascita del diritto europeo dei consumatori fino al 2002, consente agli Stati 
membri di mantenere o introdurre misure più restrittive a tutela dei consumatori 
rispetto a quelle dell’Unione Europea; per contro l’armonizzazione massimale non 
permette ai Paesi membri di discostarsi dalla disciplina fissata dalla normativa 
comunitaria e di applicare al loro interno regole divergenti, ma punta il riflettore 
esclusivamente sul legislatore europeo. La portata di questi due approcci è 
evidentemente molto diversa perché se il primo ha finora permesso di evitare la 
stasi dell’attività comunitaria consentendo ai singoli Stati membri di continuare a 
rispondere alle aspettative dei propri cittadini, rispettando tradizioni giuridiche e 
socio-culturali diverse, il secondo rimette tutto nelle mani dell’UE con 
conseguenze significative soprattutto sul sistema privatistico di ciascuno Stato 
membro.  
Il passaggio da armonizzazione minimale a misure di completa armonizzazione è 
stato condotto quasi in sordina dalla Commissione senza che fosse aperto un 
dibattito tra le parti interessate per valutare i potenziali benefici e i possibili 
svantaggi del nuovo approccio. Il presente lavoro, quindi, senza pretendere di 
essere esaustivo, si pone l’ambizioso obiettivo di confrontare i pregi e i difetti 
dell’uno e dell’altro approccio cercando possibilmente di capire quale sia il livello 
di armonizzazione che risponda meglio alle esigenze di tutela dei consumatori 
europei. Dopo un excursus storico in cui saranno analizzate le tappe fondamentali 
dell’evoluzione del diritto europeo dei consumatori, l’attenzione sarà rivolta 
dapprima al principio di armonizzazione minimale, per il quale è più facile fornire 
una valutazione degli effetti positivi e negativi che ha prodotto, quindi sarà 
studiata l’armonizzazione massimale proponendo le considerazioni della 
Commissione e quelle più critiche della dottrina.
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1. Il diritto europeo dei consumatori 
 
La nascita del diritto dei consumatori è collocata da alcuni storici del 
diritto francese, o del diritto statunitense
3
 alla fine dell’Ottocento, anche se, più 
che di una vera disciplina volta alla protezione del consumatore, si trattava di 
misure adottate per la tutela della salute pubblica, come ad esempio la legislazione 
penale contro le frodi alimentari
4
. Fu solo negli anni Sessanta, con lo sviluppo del 
capitalismo e delle società opulente, che nacque la figura del consumatore così 
come l’intendiamo noi oggi, vale a dire come categoria economica e sociale.  
Patria di quel movimento di opinione e d’azione volto a rivendicare il ruolo 
centrale del cittadino e della sua protezione nell’ambito dell’organizzazione di 
uno Stato moderno
5
, al quale poi sarà dato il nome di consumerism, furono gli 
Stati Uniti
6
, terra dei consumi per eccellenza. Il primo Capo di Stato ad erigersi a 
difesa dei consumatori fu proprio il Presidente americano J. F. Kennedy, il quale 
in un famoso messaggio al Congresso nel marzo del 1962 dichiarò la necessità di 
riconoscere ai consumatori il diritto di essere informati, di conoscere il vero costo 
degli interessi passivi, di conoscere il vero contenuto dei prodotti, di migliorare la 
qualità della vita e di essere rappresentati
7
.  
Negli anni Sessanta ma soprattutto negli anni Settanta del Novecento, il 
movimento del consumerism si diffuse anche in Europa: a difesa dei consumatori 
nacquero le prime associazioni private, furono stampati opuscoli e articoli, fecero 
la loro apparizione le prime trasmissioni radiofoniche e televisive
8
 e alcuni Paesi, 
in particolare quelli economicamente più avanzati, adottarono le prime misure 
veramente riconducibili al diritto dei consumatori
9
. In quegli stessi anni, però, 
proseguiva anche il processo di costituzione e ampliamento della Comunità 
                                      
3
 ALPA G., Il diritto dei consumatori, Laterza, Roma-Bari, 2002, 3 
4
 Ibidem 
5
 BENACCHIO G., Diritto privato della Comunità Europea, Cedam, Padova, 2004, 297 
6
 La prima Consumer Union fu fondata nei primi anni Trenta, ma è appunto solo negli anni 
Sessanta che il consumerism si diffonde ottenendo i primi risultati concreti. 
7
 ALPA G., Il diritto dei consumatori, op. cit. 
8
 Ibidem 
9
 L’unica eccezione a questo fermento di idee e di organismi a tutela dei consumatori era 
rappresentata dall’Italia, Paese in cui le poche associazioni dei consumatori disponevano di scarsi 
mezzi, la letteratura economica era piuttosto contenuta e l’opinione pubblica era poco sensibile 
alle tematiche del consumerism.
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Economica Europea (CEE), quindi temendo che la proliferazione di norme 
divergenti a tutela dei consumatori potesse ostacolare la realizzazione del mercato 
interno, la CEE decise di intervenire. Ciascuno Stato membro, infatti, aveva 
sviluppato un modello di tutela che rifletteva le proprie esigenze politiche e 
tradizioni socio-culturali e già in quegli anni erano facilmente distinguibili quattro 
filoni giuridici: il filone del Common law, il filone del diritto romano, quello del 
diritto tedesco e infine il filone del diritto scandinavo
10
. 
Nei Paesi di Common law la tutela dei consumatori era limitata alla sicurezza dei 
prodotti e al diritto della concorrenza; i Paesi appartenenti al filone del diritto 
romano, grazie all’attivismo francese, vantavano un certo sviluppo in materia di 
tutela dei diritti dei consumatori ma erano un po’ carenti sul lato 
dell’informazione; in Germania e nei paesi caratterizzati dal diritto tedesco solo 
alcuni aspetti del diritto dei consumatori erano sviluppati; infine, nei Paesi 
scandinavi il diritto dei consumatori era già molto avanzato e sia nell’ambito della 
sicurezza dei prodotti che in materia di protezione degli interessi commerciali era 
garantito ai consumatori un elevato livello di tutela
11
. 
In un contesto normativo così eterogeneo, la CEE tentò di europeizzare le 
problematiche comuni a tutti gli Stati membri, al fine di garantire ai professionisti 
trattamenti equivalenti che non fossero d’ostacolo alla loro attività e ai 
consumatori una tutela più adeguata e più uniforme.  
Nel 1972 a Parigi, i Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri della CEE 
incaricarono la Commissione di stendere un programma a tutela del 
consumatore
12
 e, tre anni dopo, fu approvata la storica risoluzione
13
 del 14 aprile 
1975 con la quale si posero le basi del diritto europeo dei consumatori.  
 
 
                                      
10
 MICKLITZ H.-W., De la nécessité d’une nouvelle conception, op. cit., 729 
11
 Ibidem 
12
 Nel frattempo la Commissione istituì il Comitato Consultivo dei Consumatori (C 283 del 1973) 
con il compito di ricevere i pareri dei consumatori e delle loro associazioni circa le iniziative 
adottate o in corso di adozione da parte della CEE.  
13
 Programma preliminare della Comunità Economica Europea per una politica di protezione e di 
informazione del consumatore, G.U.C.E. C 92/1 del 25 aprile 1975