Sicurezza energetica e tutela degli investimenti nel quadro dell'Energy Charter Treaty

7 
 
 
CAPITOLO I 
 
SICUREZZA ENERGETICA ED ENERGY CHARTER TREATY 
 
SOMMARIO: 1.1 Introduzione - 1.2 La nozione di sicurezza energetica nel diritto 
internazionale – 1.3 Sicurezza energetica nell‟Energy Charter Treaty - 1.4 La storia 
dell‟ECT - 1.5 La situazione attuale - 1.6 Conclusione 
 
 
1.1 Introduzione 
L‟evoluzione tecnologica della società moderna richiede e richiederà sempre di più in 
futuro, un immenso e continuo apporto di energia e, di conseguenza, la produzione di 
energia è destinata ad aumentare costantemente.  
Per permettere di soddisfare la domanda energetica mondiale agli attuali tassi di 
crescita, si stima infatti che fino al 2030 saranno necessari in media, oltre mille miliardi di 
dollari di investimenti internazionali ogni anno nel settore dell‟energia
1
. Si tratta di una 
cifra enorme, soprattutto considerando che i FDI hanno subito un forte calo negli ultimi 
anni
2
, che necessita, per essere raggiunta, di un‟efficace regolamentazione internazionale e 
uno schema di cooperazione fra gli stati che possa garantire la tutela degli investimenti 
effettuati da investitori provenienti dai paesi più sviluppati, nei territori dove le risorse 
energetiche sono ripartite.  
Gli altri grandi obiettivi della comunità internazionale relativi al settore energetico sono 
la protezione del commercio e del transito, lo sviluppo di un impianto normativo uniforme 
in materia di ambiente e, in ultima istanza, la creazione di una situazione di sicurezza 
dell‟approvvigionamento. 
                                                           
1
 Fonte: International Energy Agency, World Energy Outlook 2010.  
2
 Questo calo è stato causato dalla crisi economica mondiale ed ha colpito principalmente i flussi di 
investimento verso i paesi industrializzati, i quali hanno subito un crollo verticale, mentre gli investimenti 
nei paesi in via di sviluppo sono diminuiti in maniere più ridotta. Per approfondimenti sul tema: SAUVANTS  
KARL P. & others, FDI Perspectives, Vale Columbia Center on Sustainable International Investment, 
gennaio 2011.
8 
 
Lo sviluppo di amichevoli relazioni fra paesi produttori e consumatori in campo 
energetico, assume quindi un ruolo fondamentale, come scrive DANIEL YERGIN: «In un 
mondo in cui l‘interdipendenza è sempre crescente, la sicurezza energetica dipenderà 
molto dal modo in cui i paesi gestiscono le relazioni reciproche, se in maniera bilaterale o 
all‘interno di un contesto multilaterale»
3
. 
All‟inizio degli anni novanta, in seguito allo smembramento dell‟URSS e alla fine della 
Guerra Fredda, si sono aperte nuove opportunità di cooperazione internazionale e per la 
prima volta è stato negoziato un trattato multilaterale operante nel settore dell‟energia. 
L‘Energy Charter Treaty è nato come uno strumento per creare un mercato competitivo e 
aperto, nell‟ottica di uno sviluppo sostenibile, attraverso la riduzione dei rischi collegati 
agli investimenti nel settore energetico e al commercio di prodotti energetici. 
Essendo la sicurezza energetica l‟obiettivo fondamentale dell‟ECT, abbiamo deciso di 
cominciare il nostro elaborato con una breve riflessione sull‟argomento, allo scopo di 
valutare, quale sia effettivamente, la portata dell‟ECT da questo punto di vista.  
1.2 La nozione di sicurezza energetica nel diritto internazionale 
Il raggiungimento di una situazione di sicurezza energetica rappresenta una questione 
fondamentale per il funzionamento di ogni economia avanzata, in quanto il bene energia 
assume nel mondo attuale un interesse vitale per lo sviluppo sociale ed economico.  
La disuguale distribuzione delle risorse energetiche a livello globale e le forti differenze 
fra i consumi dei vari paesi, hanno contribuito a creare un mercato globale dell‟energia e 
hanno portato al proliferare di accordi di approvvigionamento fra i diversi stati. La 
concorrenza nel settore energetico e la necessità delle potenze egemoni di ottenere il 
controllo delle maggiori risorse, hanno originato forti attriti e contrasti degenerati più volte 
in aperti conflitti bellici
4
.
 
L‟obiettivo della sicurezza energetica è alla base di una moltitudine di scelte di politica 
estera e interna di uno Stato. Resta tuttavia da definire il significato dell‟espressione 
“sicurezza energetica” nel diritto internazionale. 
                                                           
3
 YERGIN DANIEL, Ensuring Energy Security, p. 82.  
4
 Negli ultimi decenni si sono verificati molti conflitti che possiamo definire “energetici”, a partire dalla 
Guerra del Golfo fino alla recente occupazione militare dell‟Iraq e al recentissimo attacco alla Libia.
9 
 
La definizione più diffusa è quella riportata dall‟International Energy Agency (IEA)
5
 
secondo la quale la sicurezza energetica è costituita da un flusso costante di materie prime 
a prezzi ragionevoli, nel rispetto dell‟ambiente
6
. Tale definizione è da condividere ed è 
sempre in questo senso che ci riferiremo alla sicurezza energetica, nel corso di questo 
lavoro.
 
 
Si tratta di una definizione comprensiva che però non esaurisce il concetto che merita 
quindi di essere esaminato nel dettaglio, potendosi infatti effettuare un‟utile distinzione fra 
sicurezza dal punto di vista oggettivo e dal punto di soggettivo.  
Dal punto di vista oggettivo distinguiamo, riprendendo la definizione dell‟IEA
7
, una 
sicurezza energetica nel breve periodo (short-term energy security), identificata come la 
capacità di un sistema energetico di adeguarsi a improvvisi mutamenti nella domanda e 
nell‟offerta, contrapposta a una sicurezza energetica nel lungo periodo (long-term energy 
security) che invece riguarda gli investimenti necessari allo sviluppo economico e alle 
politiche energetico-ambientali. A questo dualismo breve/lungo periodo appare 
profittevole aggiungere il tertium genus della sicurezza energetica di medio periodo, in 
quanto la finitezza degli idrocarburi non permette, a nostro avviso, di parlare in relazione 
alle politiche che li riguardano, di sicurezza di lungo periodo. 
Perseguire un obiettivo di sicurezza energetica di breve periodo, significa migliorare la 
sicurezza della rete, predisporre riserve di emergenza ma anche stipulare accordi con altri 
stati per una risoluzione rapida di dispute relative al transito o al trasporto. Significa in 
altre parole ricercare una continuità del flusso di approvvigionamento di materie prime 
energetiche e, nel caso il flusso dovesse interrompersi per un lasso di tempo (ad es. per un 
blackout), essere pronti ad affrontarne le conseguenze. 
Per lungo tempo l‟indipendenza energetica è stata un caposaldo della politica 
energetica dei vari paesi, negli ultimi decenni però la domanda è aumentata in modo tale 
che sarebbe impossibile, oltre che economicamente disastroso, per gran parte dei principali 
consumatori (emblematico il caso dell‟Italia) perseguire un obiettivo di autosufficienza da 
fonti estere nel medio periodo. Sicurezza energetica nel medio periodo, significa quindi 
                                                           
5
 International Energy Agency (disponibile su www.iea.org ). 
6
 L‟inserimento della questione ambientale costituisce un‟evoluzione recente ed è dovuto alla maggiore 
sensibilità verso uno sviluppo sostenibile e alle disposizioni del Protocollo di Kyoto. 
7
 Supra nota 5.
10 
 
ora interdipendenza
8
: la creazione di un rapporto stabile fra consumatori e produttori che 
sia vantaggioso per entrambi (nel senso che le parti non abbiano interesse a romperlo). 
L‟interdipendenza è una caratteristica necessaria in un mercato energetico basato sul 
predominio dei combustibili fossili, distribuiti in maniera diseguale tra i vari paesi.  
Nel lungo periodo però questa situazione è destinata a cambiare, in quanto gli 
idrocarburi vanno esaurendosi e vengono rimpiazzati da altre fonti di energia non 
dipendenti dalle materie prime presenti in un territorio, come il solare e l‟eolico, rendendo 
quindi possibile, almeno a livello teorico, una politica di sicurezza energetica basata 
sull‟indipendenza da altri paesi.  
L‟Italia in quanto membro dell‟Unione Europea partecipa attivamente al progetto di 
creazione di un mercato unico europeo dell‟energia, progetto avviato nei primi anni 
novanta e non ancora terminato. Uno dei principali obiettivi è quello di aumentare il potere 
contrattuale dell‟Unione, permettendole di parlare “con una voce sola” sul mercato 
internazionale. Una importante definizione di sicurezza energetica è contenuta nel Libro 
Verde del 2000: «La sicurezza energetica deve mirare a garantire, per il benessere dei 
cittadini e il buon funzionamento dell'economia, la disponibilità fisica e continua dei 
prodotti energetici sul mercato ad un prezzo accessibile a tutti i consumatori (privati e 
industriali), nella prospettiva di uno sviluppo sostenibile conformemente all'obiettivo 
fissato nel trattato di Amsterdam»
9
. 
È necessario specularmente parlare di sicurezza energetica dal punto di vista 
soggettivo, in quanto il concetto cambia per i vari paesi in virtù delle loro risorse, dei loro 
consumi e della loro posizione economica e politica nella comunità internazionale. In 
particolare dal punto di vista soggettivo, è centrale la differenza fra paesi fornitori e paesi 
consumatori. 
La definizione contenuta nel Libro Verde del 2000 è strumentale alla posizione 
dell‟Unione Europea, che è un paese consumatore, riguardo alla sicurezza energetica. Per i 
paesi fornitori (produttori ed esportatori), di regola più poveri e in via di sviluppo, il 
concetto di sicurezza energetica assume un significato leggermente diverso. 
                                                           
8
 ISTITUTO BRUNO LEONI, Sicurezza Energetica: Petrolio e gas tra mercato, ambiente e geopolitica, Torino , 
2007, p. 17. 
9
 
 
Libro Verde, Verso una strategia europea di sicurezza dell‘approvvigionamento energetico, Lussemburgo, 
Bruxelles, 29 novembre, 2000, p. 9.
11 
 
Come nota SERGEY SELIVERSTOV nell‟articolo “Energy Security of Russia and the EU: 
Current Legal Problems”
10
, effettuando un confronto fra il già citato Libro Verde e la 
definizione contenuta nella “Energy Strategy of Russia for the period until 2020”
11
, il 
concetto di sicurezza energetica è molto simile per la Russia come per la Ue e la 
differenza cruciale è appunto quella che, mentre la prima è un esportatore di energia, la 
seconda è un importatore.  
La principale esigenza dei paesi esportatori è quella di vendere i loro prodotti energetici 
al miglior prezzo nel mercato internazionale e, contemporaneamente, attrarre investimenti 
che possano permettergli di sviluppare le proprie risorse energetiche. Le attività di ricerca, 
esplorazione, estrazione e trasporto nel campo degli idrocarburi sono infatti estremamente 
onerose e richiedono un flusso di capitali e una maturità tecnologica, che molte volte i 
paesi in via di sviluppo non possono permettersi. 
In conclusione, la sicurezza energetica, intesa in senso generale di flusso costante di 
materie prime a prezzi ragionevoli, può riferirsi al breve, medio o lungo periodo, a paesi 
consumatori o produttori generando differenti risposte politiche, amministrative, 
legislative.  
In questo lavoro ci soffermeremo sul ruolo ricoperto dall‟ECT come strumento per 
garantire la sicurezza energetica dei suoi membri attraverso una valutazione dell‟efficacia 
di una parte delle disposizioni in esso contenute.  
1.3 Sicurezza energetica nell’Energy Charter Treaty 
L‟ECT è stato firmato a Lisbona il 17 dicembre 1994 e si è imposto negli anni come il 
principale riferimento per la sicurezza energetica nella zona euroasiatica. Attualmente 
conta cinquantatrè paesi membri fra i quali i ventisette dell‟UE unitamente, tra gli altri, a 
Giappone, Australia, Mongolia, Turchia, paesi della CSI e Russia. Particolarmente 
rilevante la situazione di quest‟ultima, che non aveva mai ratificato il Trattato ma lo ha 
                                                           
10
 in Note de l‟Ifri (Institute Français de Relations Internationales), aprile 2009. Disponibile: 
http://www.ifri.org/files/Energie/Seliverstov.pdf. 
11
 Energy Strategy of Russia for the period until 2020. Adopted by the Decision of the Government of 
Russian Federation No. 1234-r dated August 28, 2003.
12 
 
applicato provvisoriamente
12
 per quindici anni, fino a metà del 2009, quando ha deciso di 
abbandonarne l‟applicazione provvisoria, in conseguenza di diversi avvenimenti fra cui il 
caso Yukos
13
 (vedi capitolo IV). 
L‟ECT è un trattato unico nel suo genere e per certi versi innovativo. Si tratta infatti di 
un trattato multilaterale vincolante fin dal momento della sua firma
14
 che copre 
contemporaneamente tutte le forme di cooperazione internazionale in campo energetico: 
protezione e promozione degli investimenti, commercio, transito ed efficienza energetica. 
L‟impatto potenziale dell‟ECT è molto più grande per quanto riguarda il gas naturale e il 
petrolio, a causa della struttura particolare del mercato di questi prodotti energetici e delle 
difficoltà nel trasporto di gas naturale
15
. 
La Parte III dell‟ECT riguarda la protezione e promozione degli investimenti e riveste 
un ruolo fondamentale all‟interno del Trattato. Le disposizioni in essa contenute hanno lo 
scopo di promuovere gli investimenti stranieri nel settore dell‟energia riducendo al 
minimo i rischi, facendo sì che le compagnie straniere siano disposte a contrattare a 
condizioni più favorevoli, anche per gli stati nel cui territorio devono essere compiuti gli 
investimenti. Infatti, più è basso il rischio di un investimento, minore sarà il margine di 
guadagno richiesto per renderlo conveniente, con reciproci vantaggi per investitore e Stato 
ospite. La Parte III relativa agli investimenti assume un‟importanza ancora maggiore nel 
momento in cui molti paesi firmatari (come ad esempio i membri della CSI) non sarebbero 
altrimenti considerati sicure “piazze” di investimento
16
. L‟ECT favorisce il flusso degli 
investimenti internazionali, migliorando quindi la sicurezza energetica di medio e lungo 
periodo. 
                                                           
12
 L‟articolo 45.1 prevede l‟applicazione provvisoria del trattato che è quindi efficace anche in assenza di 
ratifica. Dell‟applicazione provvisoria si parlerà nel terzo capitolo. 
13
 ANDREY A. KONOPLYANIK, Why is Russia opting out of the Energy Charter, in International Affairs, 2010, 
volume 56 , p. 84. 
14
 L‟art. 45(1) dell‟ECT stabilisce che in mancanza di diversa dichiarazione il trattato è applicato 
provvisoriamente ai firmatari prima della sua effettiva entrata in vigore al momento della ratifica 
15
 Mentre il petrolio può essere trasportato con facilità via mare e via terra il gas naturale richiede 
necessariamente la presenza di gasdotti oppure necessita di essere liquefatto (il cosiddetto GNL) e poi 
riconvertito in gas con degli appositi rigassificatori. Queste sue caratteristiche fanno si che non si sia di fatto  
ancora creato un mercato globale del gas a differenza di quanto accade per il petrolio. La possibilità della 
creazione di un cartello dei paesi produttori di gas e di un mercato internazionale con prezzi quotati in borsa 
è discussa nell‟articolo: VILLALOBOS ALBERÙ DIEGO, Applied Price Theory: Prospects for a Gas Opec, 
International Association for Energy Econonomics, Thirq quarter 2010, p. 33. 
16
 Classifica dei paesi più sicuri dove compiere investimenti: http://www.euromoney.com/Article/2773235/ 
Country-risk-March-2011-Country-rankings-and acknowledgements.html.
13 
 
Uno dei punti di forza dell‟ECT è la predisposizione di un efficace meccanismo di 
risoluzione delle controversie fra Parti contraenti e investitori (appartenenti ad altre Parti 
contraenti), basato principalmente sul ricorso all‟arbitrato internazionale. Tale 
meccanismo, previsto dall‟art. 26
17
, ha portato all‟apertura di ben ventinove procedimenti, 
di cui dodici sono stati decisi in maniera definitiva. 
La Parte II dell‟ECT riguarda il commercio di prodotti energetici ed era inizialmente 
basata sulle regole del GATT 1947 (nella versione del 1994) mentre è stata poi modificata 
con il Trade Amendement
18
 adottato nell‟aprile del 1998, al momento dell‟entrata in vigore 
del Trattato, allo scopo di armonizzare le disposizioni in essa contenute con quelle del 
neonato WTO. Tale emendamento è però entrato in vigore solo il 21 gennaio 2010, nel 
momento in cui è stato approvato da più di trenta Stati. 
Il regime emendato del Trattato rappresenta un importante passo per quegli otto stati 
(Azerbaigian, Bielorussia, Bosnia Erzegovina, Kazakhstan, Federazione Russa, 
Tagikistan, Turkmenistan, Uzbekistan) che non hanno ancora aderito al WTO
19
, in quanto 
può aiutare questi paesi a familiarizzarsi con le sue pratiche e discipline, seppure solo in 
riferimento al più limitato campo del commercio energetico, facilitandone un eventuale 
futuro ingresso.  
Un altro ambito interessato dell‟ECT è il transito, inteso come il trasporto di materiale 
energetico da un paese, attraverso almeno un altro paese, fino ad un terzo paese. Le 
disposizioni sul transito sono contenute nell‟art. 7, il quale «already represents the most 
elaborate set of multilateral obligations in existence dealing specifically with energy 
transit flows»
20
. In accordo con i principi del WTO di facilitare il transito in modo libero e 
non discriminatorio, sono partite dal 1999 le negoziazioni per un Transit Protocol comune 
ai membri. Nel corso degli anni sono state elaborate diverse bozze ma non si è ancora 
raggiunto un accordo definitivo in materia in quanto la sicurezza del transito è un obiettivo 
ambizioso e uno dei più difficili da realizzare. Nonostante l‟art. 7 preveda il principio di 
non interruzione del transito
21
, fino a quando non si siano esauriti i mezzi di risoluzione 
                                                           
17
 Del procedimento ex art. 26 si parlerà esaurientemente nel capitolo III. 
18
 Disponibile sul sito www.encharter.org. 
19
 Per una lista dei paesi aderenti al WTO: http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm. 
20
 ENERGY CHARTER SECRETARIAT, Energy Charter Treaty: a reader‘s guide, 2002, p. 31, Disponibile su: 
www.encharter.org. 
21
Si tratta però di un principio condizionato in quanto una Parte contraente può legittimamente interrompere 
il transito attraverso il suo territorio nel momento in cui, una volta esauriti i mezzi di risoluzione delle 
controversie previsti dall‟art. 7, l‟accordo non sia ancora stato raggiunto.
14 
 
delle controversie possibili, le recenti crisi del 2006 e del 2009
22 
(entrambe riguardanti la 
fornitura di gas dalla Federazione Russa) hanno dimostrato che la strada da fare è ancora 
lunga. 
L‟ECT contiene anche numerose disposizioni relative all‟efficienza energetica che sono 
contenute nell‟art. 19 e nel Protocollo sull‟Efficienza Energetica e Connessi Problemi 
Ambientali (PEEREA), sottoscritto insieme al Trattato ed entrato anch‟esso in vigore nel 
1998. L‟art. 19 stabilisce che: «Ai fini di uno sviluppo sostenibile […] ciascuna Parte 
contraente si adopera per ridurre al minimo, in maniera economicamente razionale, 
impatti nocivi per l‘ambiente […] dovute a tutte le operazioni del ciclo dell‘energia». 
Anche se di forte impatto simbolico, l‟art. 19 e allo stesso modo l‟intero PEREEA, hanno 
nella pratica una portata piuttosto limitata. Il protocollo infatti non richiede specifici 
adempimenti ma prescrive un “best effort” degli stati nei confronti delle diverse tematiche 
di efficienza e tutela dell‟ambiente. Difficile quindi stabilire se un paese stia violando o 
meno il protocollo, in quanto teoricamente pare sufficiente che si dimostri di “aver fatto il 
possibile” o che “non c‟era altra via economicamente soddisfacente” per aggirarlo. 
L‟ECT è quindi uno strumento completo, che affronta il problema della sicurezza 
energetica da tutti i punti di vista possibili. In particolare l‟ECT è particolarmente 
incentrato sulla sicurezza energetica di medio periodo, sia in quanto le disposizioni sulla 
protezione degli investimenti, così come quelle sul commercio, sono volte alla creazione 
di una situazione di efficace interdipendenza e anche perché il Trattato si rivolge 
principalmente, nella sua formulazione attuale, al gas e al petrolio che, come abbiamo 
visto, sono fonti energetiche che si stanno esaurendo e non rappresentano quindi una 
soluzione nel lungo periodo. 
1.4 La storia dell’ECT  
Nel 1991 lo smembramento dell‟URSS e la caduta del comunismo cambiarono 
radicalmente il panorama internazionale, modificando il mercato dei prodotti energetici e 
in generale l‟intero settore dell‟energia. 
                                                           
22
 PIRANI SIMON & altri autori, The Russo Ukrainian gas dispute of January 2009: a comprehensive 
assessment, Oxford Institute  for Energy Studies, febbraio 2009.
15 
 
La neonata Federazione Russa e i paesi della CSI possedevano, e possiedono tuttora, 
infatti, un‟enorme fetta delle materie prime energetiche disponibili a livello mondiale. 
Come scrive MEHMET OGUTÇU
23
: «The collapse of communism in Europe and the former 
Soviet Union has transformed world geopolitics and global energy projections […] the 
previously little known territory of Eurasia is forcefully entering the global scene in many 
fronts in which its energy resources and associated problems figure prominently». 
La possibilità di interagire con un territorio così vasto e scarsamente sfruttato 
commercialmente rappresentava un‟enorme opportunità per i paesi dell‟Europa 
occidentale e l‟Unione Europea aveva una forte necessità di nuove fonti di 
approvvigionamento per diversificare il suo mix energetico e ridurre la sua dipendenza dai 
paesi OPEC. I tentativi di rendersi autosufficiente dal punto di vista energetico erano 
falliti, in quanto le riserve presenti “in loco”, sfruttate in maniera intensiva fin quando era 
stato possibile, si stavano esaurendo e, comunque, non erano sufficienti a far fronte alla 
costante crescita nella domanda. In più la decisione di alcuni stati, fra i quali l‟Italia, di 
abbandonare o ridurre il ricorso all‟energia nucleare in conseguenza del disastro di 
Chernobyl, avevano aumentato la dipendenza dall‟estero. Preoccupata per la sua sicurezza 
energetica futura, l‟UE, da una parte, spingeva per la creazione di un libero mercato 
interno dell‟energia e, dall‟altra, cercava nuovi paesi produttori con i quali instaurare 
solide relazioni commerciali. 
Allo stesso tempo, i paesi dell‟ex Unione Sovietica attraversavano una fase di crisi 
economica e anche la Federazione Russa, di gran lunga il più ricco di mezzi, aveva visto 
diminuire notevolmente la sua produzione energetica e questo aveva avuto pesanti 
ripercussioni sull‟intero sistema industriale e sull‟economia in generale. 
In maggiori difficoltà si trovavano i paesi della CSI, i quali avevano ereditato dall‟ex 
URSS un apparato tecnologico ormai obsoleto e non erano in grado di svilupparsi a causa 
della mancanza di capitali, degli scioperi e della generale instabilità politica. La situazione 
è descritta in questo modo da JAMES P.DORIAN e EUGENE M.KHARTUKOV: «The industry 
operates below capacity and is plagued with outdated technology and equipment, rising 
production costs, capital shortages and labour strikes, in addition to general economic 
                                                           
23
 MEHMET OGUTÇU, Eurasian Energy Prospects and Politics: Need for a Long term Western Strategy, in 
THOMAS WÄLDE (a cura di), The Energy Charter Treaty: An East-West Gateway for Investment and Trade,  
Walde, 1996, p. 68.