Il potere di grazia del Presidente della Repubblica

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INTRODUZIONE 
 
Dopo la storica sentenza della Corte Costituzionale ( la n. 200 del 2006 ), con la quale ha definito in 
modo risolutivo la titolarità di concessione della grazia, la dottrina ha per lungo tempo cessato di 
approfondire il tema. Solo di recente, nel novembre del 2010, durante un convegno
1
 a Messina 
dedicato alla figura e al ruolo del Presidente della Repubblica nell'attuale fase costituzionale e 
politica, venne introdotto il tema relativo al potere di grazia 
2
del Capo dello Stato, arricchito da 
numerosi dati statistici forniti dalla stessa Presidenza della Repubblica
3
.  L'attenzione da parte dei 
media (e anche della dottrina ) a questo ritorno in scena fu minimo e poco interessato . Infatti non 
vennero dedicate al fatto che poche righe, peraltro molto brevi
4
. 
Eppure molto tempo prima, durante la XIV legislatura (tra il 2003 e il 2006) , le questioni attinenti 
alla grazia e, in particolare, alla titolarità del relativo potere sono state al centro dell'attenzione, 
coinvolgendo in aspri dibattiti una dottrina, nettamente divisa al suo interno nel definire a chi 
appartenesse l'ultima parola sulla concessione dell'istituto di clemenza .  
Infatti, nel corso di quella legislatura, da parte di un movimento trasversale ai partiti era nata la 
proposta di chiedere al  Capo dello Stato di concedere la grazia ad Adriano Sofri e Ovidio 
Bompressi, condannati  in modo definitivo per l'omicidio del commissario Calabresi. L'obiettivo da 
parte di molti  politici era non solo quello di intervenire a favore dei due detenuti per via della loro 
difficile condizione di salute, ma era anche di usare la grazia per chiudere in modo definitivo un 
periodo storico, quello del terrorismo rosso, molto controverso. La spinta per tale iniziativa era stata 
la richiesta di clemenza, negata, presentata dalle figlie di Ovidio Bompressi. Infatti sulla strada per 
la concessione si frappose l'allora Ministro della Giustizia Castelli, che, respingendo l'istanza delle 
donne per ben due volte, suscitò la reazione negativa sia da parte di molti membri del Parlamento (e 
anche di molti esponenti del mondo culturale in generale ) sia della stessa Presidenza della 
Repubblica. L'allora Capo dello Stato Ciampi, sebbene inizialmente avesse rispettato la posizione 
del Guardasigilli, manifestò in seguito la volontà di concedere la grazia a Ovidio Bompressi, e 
invitò il Ministro Castelli a predisporre l'atto, a cui il titolare della Giustizia si oppose. Da questo 
diniego nacque una dura contrapposizione tra le due alte cariche dello Stato, che spinse il 
Parlamento, con esiti infruttuosi, a cercare di approvare progetti di legge, e anche modifiche 
costituzionali, per superare tale veto ministeriale. Invece nel 2006, con la citata sentenza n. 200, fu  
                                                 
1 Incontro studio “Evoluzione del sistema politico-istituzionale e Ruolo del Presidente della Repubblica” a Messina e 
a Siracusa il 19 e 20 novembre 2010 organizzato dalla Fondazione Bonino-Pulejo Messina , dalla Università di 
Messina e dalla Fondazione Universitaria Megara Ibleo. 
2 Intervento di A.Puggiotto dell'Università di Ferrara del 19 novembre 2010. 
3 Vedi Capitolo 5,p.120ss 
4 Gazzetta del Sud “ Il ruolo del Presidente della Repubblica nell'evoluzione del sistema istituzionale”,p.18 del 19 
novembre 2010 ;  Gazzetta del Sud , “Il Presidente e le sue prerogative” p.19 del 20 novembre 2010
6 
 
la Corte Costituzionale, adita dal Capo dello Stato tramite il conflitto di attribuzione dei poteri 
contro il Ministro Castelli, a risolvere il problema, riconoscendo la titolarità di concessione di 
questa clemenza al Presidente della Repubblica. Dopo tale decisione, che suscitò diverse polemiche, 
l'attenzione a questo istituto di clemenza, e alle sue problematiche, cominciò a diminuire fino a far 
cadere nel più assoluto silenzio le relative questioni. 
Questa tesi si propone, a distanza di tempo da quei fatti e dalla emotività di quei giorni, di 
esaminare come si configuri l'istituto della grazia, ricostruendo le posizioni in ordine alla titolarità 
della sua concessione, oggetto della sentenza n. 200 della Corte Costituzionale del 2006. 
Infatti, per comprendere meglio la portata e il significato di quella storica decisione, è necessario 
esaminare l'istituto della grazia partendo dal quanto previsto nei precedenti ordinamenti giuridici,  
ponendo una particolare attenzione allo Statuto Albertino del 1848 ( la prima carta costituzionale, 
dal 1861 e per oltre  ottanta anni, dell'Italia unita), che, nell'art. 8, disciplinava l'istituto di clemenza 
in esame. Nella vigenza di quella Costituzione vennero a verificarsi i vari problemi applicativi e 
interpretativi di questo istituto, che si ripresentarono in forma simile in epoca repubblicana. 
Dopo questa trattazione storica  si procederà poi ad analizzare la grazia nell'attuale ordinamento 
giuridico italiano, partendo dalle norme  che la regolano, presenti nel Codice Penale e di Procedura 
Penale ( art. 174 del C.P., art. 681 C.P.P.). Si tratterà successivamente quanto previsto dalla 
Costituzione con l'art. 87, comma 11, ponendo l'attenzione, sotto il profilo costituzionalistico, al 
potere attribuito al Capo dello Stato. Infatti si esaminerà, antecedentemente al 2006, l'atto di grazia 
in generale, la sua natura e la sua finalità (e anche con i relativi profili di costituzionalità ), e si 
valuterà  come si inserisce tra gli atti del Presidente della Repubblica, evidenziando le 
problematiche relative alla controfirma del Ministro della Giustizia e mostrando anche le diverse 
opinioni della dottrina in merito. Inoltre, per completare la trattazione in esame, si citerà la 
possibilità della concessione della grazia in ambito militare. Infine si evidenzieranno i pochi casi di 
contrasto, verificatesi in epoca repubblicana, tra i Presidenti della Repubblica e i Ministri della 
Giustizia nel concedere la grazia,  dimostrando che i dissensi tra Ciampi e Castelli non furono un 
caso isolato e imprevisto. 
Si darà attenzione  anche ai tentativi compiuti , tra il 2003 e il 2006, dal Parlamento  di modificare 
la disciplina della concessione della grazia. L'esito di questi interventi parlamentari fu negativo in 
quanto vennero ostacolati dai contrapposti interessi politici. Diversamente, nel 1986, fu approvata la 
legge n. 663 (Modifiche alla legge sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure 
privative e limitative della libertà) che, sebbene approvata per altre ragioni, incise, indirettamente, 
sull'istituto della grazia, e che  per tale ragione verrà, brevemente, illustrata. 
Successivamente verranno esaminati, relativamente al potere di grazia, prima i pronunciamenti dati 
dai tribunali amministrativi nel 2004, poi le decisioni della Corte Costituzionale prima del 2006,
7 
 
evidenziando gli elementi relativi a questa clemenza, individuati dalla Consulta nel tempo. 
Poi, dopo una breve analisi dell'ordinanza di ammissione n. 354 del 2005, si tratterà in maniera 
approfondita la sentenza n. 200 del 2006 della Corte Costituzionale, che, come detto, ha definito in 
modo definitivo il potere di grazia e la sua titolarità.   
In ultimo si esaminerà il comportamento dell'attuale Presidenza, che, per prima, è stata chiamata ad 
esercitare il potere di grazia alla luce della pronuncia della Corte Costituzionale. Infatti, esaminando 
la prassi tenuta dal Capo dello Stato Napolitano nel concedere o meno questa clemenza, dovrebbe 
essere possibile delineare come si configuri attualmente il potere di grazia del Presidente della 
Repubblica, non trascurando comunque i problemi, interpretativi e applicativi, che attualmente 
persistono nonostante il citato pronunciamento della Corte Costituzionale.
8 
CAPITOLO 1 
 
IL POTERE DI GRAZIA PRIMA DELL'ENTRATA IN VIGORE DELLA 
COSTITUZIONE REPUBBLICANA 
 
 
1. La Grazia dall'epoca antica alle Costituzioni preunitarie. 
 
La grazia, ovvero la clemenza rivolta verso chi  è condannato, è un potere conosciuto e 
attuato sin da tempi remoti. Inizialmente non era distinto nelle sue varie forme a noi 
oggi conosciute quale la grazia vera e propria, l'amnistia e l'indulto, ma variava a 
seconda dei casi e delle necessità. 
Era quasi un attributo di carattere divino che riconosceva al Sovrano il potere di 
mitigare il rigore della legge 
1
. 
Sicuramente questo istituto era noto nell'antico oriente, nell'antico Egitto, nel mondo 
ebraico, nel mondo greco (come testimoniano alcuni autori come Tucidide e 
Demostene), in Italia era noto al  popolo estrusco e nell'era monarchica dell'antica Roma 
e comunque fece parte degli ordinamenti giuridici di tutti i popoli civili dell'antichità
2
. 
E' proprio nell'ordinamento giuridico romano che venne meglio a delinearsi questo 
istituto . 
Nell'epoca repubblicana vi erano due figure: la Provocatio ad popolum e la Integrum 
restitutio . 
La prima prevedeva che i condannati alla pena di morte o ad altre pene potessero fare 
appello contro la sentenza del magistrato direttamente al popolo romano. Erano 
ammessi solo i cittadini romani ed era escluso il ricorso per alcuni gravi delitti come il 
parricidio, il tradimento e le impurità delle vestali 
3
. 
La seconda, la più frequente, era una legge votata dai comizi che rimetteva le pene ed 
estingueva il reato facendo riottenere al condannato la cittadinanza romana perduta. 
Necessitava l'esistenza di una res giudicata e poteva essere a favore di uno o più 
                                                 
1 Brunialti A., “ Grazia “ in Enciclopedia giuridica italiana , vol VII ,parte II ,Milano 1935 ,p. 517 
2 Brunialti A., op.cit., p. 516 ; Saracco G. La Grazia e suoi effetti penali- Torino ,1907 ,p 7ss 
3 Ruiz A. , Storia del diritto romano, II ed anastatica ,Napoli , 1964 , p. 171
9 
soggetti 
4
. 
Nell'epoca imperiale tale prerogativa a partire da Augusto venne prima esercitata 
dall'imperatore assistito dal Senato e poi in modo autonomo non senza notevoli abusi
5
. 
Essa  era distinta in due tipi: la Indulgentia principis e l'Abolitio. 
La prima aveva per oggetto la pena e poteva essere concessa a una o più persone. Agiva 
ex nunc e quindi era molto simile all'attuale grazia, lasciando però pregiudicati i diritti 
dei terzi come accade con l'indulto attuale. E poteva condurre alla Integrum restitutio
6
. 
La seconda aveva un'efficacia molto più ampia potendo intervenire sull'azione penale 
con esiti abolitivi simili all'amnistia
7
. 
Dopo la caduta dell'impero romano tale potere era in mano ai sovrani barbarici ( in 
particolare durante l'occupazione longobarda), ma il suo esercizio era limitato in quanto 
la pena era un diritto della vittima detto “ guidrigildo”
8
. 
Proseguendo nel tempo, la concezione della vendetta privata venne superata da quella 
dell'intervento nei problemi giudiziari da parte dello Stato, al cui vertice era il Re che 
tornò ad esercitare realmente tale clemenza. 
Nell'epoca feudale tale prerogativa venne anche esercitata dai singoli feudatari, ma 
spesso applicandola in modo arbitrario con notevoli abusi e ingiustizie
9
. 
Solo con l'epoca delle monarchie assolute l'istituto della grazia venne a delinearsi nelle 
forme conosciute. 
Il Re era al vertice dello Stato, accentrava su di sé tutte le funzioni pubbliche e poteva 
intervenire con atti generali e particolari sull'esercizio di esse. Nell'ambito giudiziario, 
oltre alla grazia, il Sovrano aveva il potere di sospendere l'efficacia normativa delle 
leggi e la dispensa della loro osservanza. Si era creato in capo alla sua persona un vero e 
proprio Jus Dispensandi, così come si era delineato nel diritto canonico medioevale
10
. 
Nell'evoluzione che porta verso l'instaurazione dei regimi parlamentari moderni il 
potere di grazia si distacca dagli altri sopravvivendo come prerogativa regia, mentre il 
                                                 
4 Rocco A., Amnistia,indulto e grazia nel diritto penale romano, in Rivista penale, vol. XLIX,fasc I, 
Torino ,1899, pp. 10-11 
5 De Francisci P. , Storia del Diritto Romano ,Vol II ,parte I ,Milano, 1941 ,p. 345  
6 Brunialti A. , op. cit., p. 519  ; Rocco A., op. cit. ,p. 13 
7 Brunialti A. , op. cit., p. 520 ss; Rocco A.,op. Cit. p. 23 
8 Brunialti A. , op. cit., p. 522 ss 
9 Tizzo T.L. , Il potere di grazia del Capo dello Stato dalla Monarchia alla Repubblica ,in Rivista della 
Guardia di Finanza,Milano,1998,p. 585 
10 Ainis M., Sulla titolarità del potere di grazia , in Quaderni Costituzionali /a XXIV, n. 1,marzo 2004 
p.98
10 
potere di sospensione e di dispensa, formalmente ancora del Sovrano, tendono nella 
sostanza ad essere assorbiti nella competenza degli organi che esercitano le funzioni 
sulle quali esso interferisce. 
Ad esempio, in Inghilterra nel 1688, i Bill of Rights, emanati dall'Assemblea legislativa, 
negavano al Re il potere di sospendere le leggi e la loro esecuzione. 
In tale fase dunque la grazia restava tra gli atti di prerogativa regia a cui si riconosceva 
la titolarità piena ed esclusiva, diventandone il più prestigioso. 
Ma anche tale concetto di prerogativa cominciò a cambiare natura ed ampiezza. 
Se nel Medioevo tutto era riferito al Re come soggetto preminente dello Stato, in questa 
fase tale potere, discrezionale e personale, cominciò ad essere assorbito dal Governo che 
di fatto lo esercitava pur essendo formalmente del Sovrano
11
. 
Nel Settecento, con l'arrivo dell'età dei lumi e del pensiero culturale che poi sfociò nella 
rivoluzione francese, l'istituto della grazia cominciò a scontrarsi con i principi del 
costituzionalismo moderno basato sulla legalità, sull'uguaglianza e sulla separazione dei 
poteri. 
Infatti la grazia venne vista in modo ostile soprattutto per la discrezionalità con cui 
veniva concessa e che dunque  urtava con il principio di certezza, sfiduciava il concetto 
d'imparzialità della legge e negava il valore dell'uguaglianza. 
Inoltre grande era la fiducia riposta nella possibilità che la legge potesse essere applicata 
in modo automatico da parte delle Corti di Giustizia senza che vi potesse essere un 
errore giudiziario
12
. 
Tutti i grandi pensatori  del tempo ritenevano la grazia un'ingiustizia e un istituto inutile 
quando le leggi erano moderate ed eque
13
. 
Infatti  i costituenti francesi furono pregiudizialmente ostili ad essa anche per l'abuso 
fattone durante l'antico regime: la grazia era un privilegio e la rivoluzione doveva 
eliminare tutti gli abusi senza distinzione tra i cittadini. 
Tale posizione si rifletté in tutte le Costituzioni successive alla rivoluzione nelle quali 
                                                 
11 Zagrebelsky G., “Grazia” in Enciclopedia del Diritto, vol. XIX ,Milano ,1976 ,pp. 757-759 
12 Ainis M., op.cit.,p. 99 
13 C. L. de Montesquieu ,De l'esprit des lois (1748) ,Milano,1999 , vol. I,libro VI,cap. V,p.227 ;  Kant 
E., Antologia degli scritti politici ,Bologna,1961,pp. 204-205; Rosseau J.J. ,Il contratto sociale, in 
Scritti politici,Torino,p.749 ; Feurbach P.J.A., Anti Hobbes ,Milano ,1972 ,p. 113 ; Beccaria C. , 
Opere  Scelte,Firenze ,1950 ,pp. 286-291 ; Filangeri G. ,La scienza della legislazione,Tomo 
terzo,Filadelfia ,1819 ,pp. 436-437
11 
tale istituto venne eliminato
14
. 
A partire dal 1800, dopo la caduta di Napoleone e l'inizio della fase della restaurazione, 
la grazia tornò a ricomparire inizialmente proprio dalla Francia e poi in tutti i sistemi 
giuridici, sia dal 1815 che dal 1848, come prerogativa del Re o del Presidente della 
Repubblica. 
Ciò avvenne per vari motivi tra cui il venir meno del mito del giudice infallibile, la 
necessità di mitigare il rigore della legge nel caso concreto (spesso per ragioni 
umanitarie ), e anche per la maggior sensibilità nei confronti del detenuto visto come 
soggetto che poteva riscattarsi da quanto compiuto. 
Ma sicuramente quello preminente fu il motivo politico, dato che la grazia poteva 
divenire uno strumento politicamente straordinario specie in casi in cui veniva concessa 
a soggetti che erano sostenuti dall'opinione pubblica. Ciò era ben visibile nei casi dei 
delitti politici che, in un secolo di lotte di liberazione nazionale, erano amplificati dalla 
nascente carta stampata, la quale a sua volta influenzava e assecondava l'opinione 
pubblica. 
In queste situazioni la grazia faceva assumere un'aurea particolare, fatta di 
autorevolezza e carica umana, a chi la concedeva. Il Re o il Presidente della Repubblica 
si trovavano a gestire un potere di straordinario impatto emotivo sulla sensibilità 
pubblica, che, specie nell'Ottocento (epoca in cui vigeva in tutti i paesi la pena di 
morte), assumeva un potere di vita o di morte, un potere quasi divino
15
. 
Comunque in linea con i nuovi sistemi democratici la grazia reintrodotta venne 
sottoposta però a limitazioni e restrizioni per impedire che tornasse ad essere uno 
strumento di privilegio. 
Ad esempio, in Inghilterra, l'Act of settlement impediva che la grazia fosse invocata 
contro l'impeachment nei confronti di un componente di governo, in Francia nella 
Costituzione del 1848 era esercitata dall'Assemblea nazionale in caso di condanna dei 
Ministri o di altri soggetti da parte dell'Alta Corte di Giustizia e anche la Costituzione 
americana negava al Presidente la possibilità di graziare in caso d'impeachment. Sempre 
in America i  governatori dei vari stati potevano graziare a volte con l'assistenza delle 
assemblee legislative
16
. 
                                                 
14 Ainis M.,op.cit.,p.99 
15 Ainis M.,op.cit.,p. 100 ; B. Costant ,Principi di Politica (1815),Roma,1970,p.73  
16 Ainis M.,op.cit., pp. 100-101
12 
 
Anche in Italia, in seguito alla caduta di Napoleone e all'inizio della restaurazione, 
vennero concesse nei vari stati italiani esistenti prima dell'unificazione le prime 
Costituzioni scritte, che furono   influenzate del pensiero culturale e giuridico sopra 
descritto  e che risentirono anche dei fermenti successivi ai moti rivoluzionari del 1821, 
del 1831 e soprattutto quelli del 1848. 
La possibilità di graziare i condannati venne riconosciuta al Sovrano, ma quasi mai in 
modo autonomo e assoluto. 
Infatti nello Statuto dello Stato di Lucca del 1805, del Regno d'Italia del 1805 e del 
Regno di Sicilia del 1808 era stabilito che il Sovrano potesse concedere tale clemenza 
solo dopo essersi accordato con altri organi dello Stato, come un consiglio privato 
composto da varie personalità giurisdizionali o  come il Ministro della Giustizia . 
Altre carte costituzionali quali quella del Regno di Napoli del 1815, quella di Sicilia del 
1812 o del 1820 o del 1848 prevedevano la possibilità di concedere la grazia,  limitata 
però da norme costituzionali o da leggi civili e comunque in casi determinati. 
L'atto costituzionale di Gaeta del 1849 e del Ducato di Parma del 1849 escludevano la 
possibilità di graziare i Ministri, mentre la Costituzione del Regno delle due Sicilie del 
1820 prevedeva, inoltre, che l'atto di grazia dovesse essere motivato e reso pubblico, 
unico caso di trasparenza nel panorama costituzionale del tempo. 
Solo in pochi casi dunque venne riconosciuta la piena titolarità di questo istituto di 
clemenza al Re tra cui la Costituzione del febbraio del 1848 del Regno delle due Sicilie, 
lo Statuto dello Stato Pontificio del 1848 e lo Statuto del Granducato di Toscana del 
1848
17
. 
Risulta evidente che, in linea generale, vi era nei vari stati italiani una limitazione al 
potere di grazia da parte del Sovrano. 
Anche in Piemonte, nel Regno di Sardegna, la carta costituzionale adottata prima dello 
Statuto Albertino, ovvero la Costituzione Spagnola del 1821, prevedeva per il Sovrano 
la concessione della grazia ma che doveva, seppur detto in modo generico, conformarsi 
alle leggi
18
. 
Una previsione normativa che poi non venne seguita successivamente. 
                                                 
17 Per il testo delle varie Costituzioni preunitarie Aquarone A.,D'Addio M.,Negri G. , Le Costituzioni 
italiane, Edizioni Comunità ,Milano,1958  
18 Aquarone A.,D'Addio M.,Negri G.,op.cit.
13 
Occorre anche considerare che in tutte le carte venne ribadita la non responsabilità del 
Sovrano dato che la sua persona era sacra e inviolabile . Di conseguenza venne adottata 
la responsabilità dei Ministri per gli atti del Re e, nella maggior parte dei casi, venne 
prevista la controfirma ministeriale per la validità e l'esecuzione degli stessi. 
Due soluzioni giuridiche che vennero riprese nello Statuto Albertino e che 
influenzarono successivamente tutti i problemi relativi alla titolarità della concessione 
della grazia. 
 
2. La grazia nello Statuto Albertino. 
 
Lo Statuto Albertino
19
 venne emanato da parte del Re Carlo Alberto il 4 marzo del 1848 
come carta costituzionale del Regno di Sardegna sulla base dei 14 punti del proclama 
del febbraio dello stesso anno. Venne poi adottato nel 1861 come Costituzione del 
Regno d'Italia e rimase in vigore, anche durante il ventennio fascista, fino al 1948, 
venendo meno con la caduta del sistema monarchico e con la nascita della Repubblica. 
Per lo studio dell'istituto della grazia è interessante soffermarsi su questa carta 
costituzionale in quanto  fu la prima a regolare in modo uguale su tutto il territorio 
nazionale tale clemenza, sovrapponendosi e cancellando le varie disposizioni e modalità 
di applicazione della stessa previste nei precedenti stati preunitari. 
Riferimento base per la grazia era l'articolo 8, che attribuiva al Sovrano il potere di far 
grazia e di commutare le pene.  
Una norma semplice e laconica che pose il problema se tramite esso fosse possibile al 
Re concedere con la grazia anche l'amnistia. Una pronuncia su tale problema si ebbe nel 
1856 da parte del Consiglio di Stato, che da un lato previde la possibilità della 
concessione dell'amnistia da parte del Governo senza l'intervento legislativo, ma che 
dall'altro definì la grazia quale diritto di competenza regia ristretto alla remissione della 
pena, pronunciata in seguito a regolare giudizio. 
In seguito, nel 1865, il nuovo Codice di Procedura Penale introdusse l'amnistia 
sancendo la separazione dei due istituti di clemenza, non senza qualche problema 
applicativo e qualche ambiguità specie da parte dei procuratori del Regno
20
. 
                                                 
19 Per  il testo dello Statuto Albertino Aquarone A.,D'Addio M.,Negri G. , op.cit. 
20 Stronauti M.,Il più bel gioiello della Corona. La grazia nella tradizione costituzionale italiana,in 
Rivista di storia costituzionale ,fasc. VII,2004,p.260 ; Levi ,Amnistia e Indulto,p.93