11
Capitolo primo
Ambiente: alla ricerca di una definizione
1.1 Premessa
Ambiente etimologicamente significa “ciò che sta intorno
5
”. Con dizionario alla
mano verifichiamo che al termine ambiente, nell‟ambito della nozione più
propriamente “ecologica
6
”, vengono ricondotti significati diversi: così lo ritroviamo
quale “complesso delle condizioni esterne materiali, sociali, culturali, nell‟ambito
delle quali si sviluppa, vive ed opera un essere umano
7
”– in cui è evidente il
riferimento al solo essere umano in una visione fortemente antropocentrica - “luogo
nel quale l‟organismo vive
8
”- dove l‟ambiente è posto in relazione a tutti gli esseri
viventi – ovvero, nell‟accezione più globale ed ecocentrica, di “insieme di fattori
biotici (viventi) e abiotici (non viventi) di un ecosistema
9
”.
Ciò che emerge dalle definizioni sopra riportate, è che l‟aspetto semantico della
parola ambiente viene tradotto, in ogni cultura, in un rapporto di relazione che muta a
seconda del soggetto e dei contenuti della relazione.
I significati sopra riportati scandiscono i principali momenti della storia, che
potremmo denominare della “consapevolezza ambientale”, nel loro duplice ma allo
stesso tempo unitario profilo sociale e giuridico.
5
Dal composto di due termini di origine latina: “amb”, intorno, e “entis”, participio del verbo “ire”
6
Il termine “ecologia” sembra doversi ricondurre a Haeckel che nel 1866 lo coniò, riferendosi ad una
“scienza che studia le relazioni degli organismi viventi tra loro e con l‟ambiente in cui vivono. Tale
scienza segue necessariamente un carattere interdisciplinare poiché si occupa di fenomeni che
singolarmente sono oggetto di scienze ben differenti tra loro”
7
Zingarelli N., 1987, Vocabolario della lingua italiana, Bologna, Edizioni Zanichelli
8
Malizia E., 1997, Dizionario del Sapere, Roma, Edizioni Newton
9
Marchello F., Perrini M., Serafini S., 1999, Diritto dell’ambiente corso di ecologia e di educazione
ambientale, Cercola, Edizioni Giuridiche Simone
12
1.2 La storia della consapevolezza ambientale
La prima espressione del rapporto uomo-natura risponde ad un‟esigenza
meramente “istintiva
10
”
di appropriazione, trasformazione e fruizione delle risorse
naturali a disposizione. La prima nozione cosciente di ambiente, infatti, nasce
nell‟ambito ristretto dei rapporti di proprietà, tra confinanti o contraenti, tra
popolazioni vicine, con l‟esigenza di delimitare e tutelare le risorse ambientali a
disposizione e di disciplinare l‟eventuale risarcimento dei danni allo stesso arrecati,
in termini di sottrazione, limitazione, compromissione, di una risorsa di proprietà.
Nonostante il successivo e sempre più diffuso utilizzo in ambito sociale del
termine ambiente, per lungo tempo è mancata una definizione autonoma di ambiente
tanto nell‟accezione di regolamentazione positiva quanto di riconoscimento
nell‟organizzazione pubblica.
E‟ soprattutto con la rivoluzione industriale che l‟atteggiamento culturale assunto
nei confronti dell‟ambiente, il pensiero giuridico ad esso rivolto, muta, si diversifica
ed affina. In questa fase più consapevole della storia ambientale, anche in ambito
socio-economico, il rapporto con l‟ambiente rimane comunque inteso in senso
“utilitaristico”, come diritto sull‟ambiente. In una visione fortemente antropocentrica,
l‟ambiente si rileva quale “fonte di risorse” all‟uso dell‟uomo e per lo più visto come
uno spazio “liberamente appropriabile”, secondo le regole dei rapporti
intersoggettivi.
10
Mantini P., 1991, Lezioni di diritto pubblico dell’ambiente, Cedam, Padova, pag. 32, rileva che “in
passato nella lunga fase caratterizzata dall‟abbondanza dei beni naturali, gli istituti giuridici, di
tradizione romanistica che hanno regolato il rapporto tra l‟uomo e la natura sono stati unicamente
quelli della proprietà, mentre l‟aria, il mare, ed i fiumi ecc., venivano riconosciuti come res comune
omnium, ossia beni comuni le cui sorti potenzialmente interessano a tutti gli individui”
13
Nonostante nel nostro ordinamento il termine ambiente compaia per la prima volta
già nel 1940, nella normativa di protezione delle bellezze naturali e del paesaggio, il
concetto di rilevanza giuridica di “tutela” dell‟ambiente emerge nel diritto positivo
solo trent‟anni dopo e comunque nell‟ambito dell‟organizzazione della pubblica
amministrazione e della distribuzione delle competenze tra Stato e regioni
11
.
Nella dottrina italiana la prima ricostruzione giuridica dell‟ambiente viene fatta
risalire al pensiero di Giannini
12
dei primi anni „70, il quale riconduceva all‟ambiente
tre gruppi di istituti giuridici distinti:
- la normativa relativa al paesaggio,
- il movimento di idee relative alla difesa del suolo, dell‟aria, dell‟acqua,
- lo studio dell‟urbanistica.
L‟inquadramento giuridico dell‟ambiente si compie, tuttavia, solo a seguito di una
fase “personalistica”, a seguito della presa di coscienza della scarsità e complessiva
non rinnovabilità delle risorse naturali e quindi, di fatto, dell‟esistenza di una precisa
valutazione economica dell‟ambiente. L‟ambiente in questa fase diviene bene
giuridico
13
e valore, ed assume rilievo autonomo in quanto incidente sulla
realizzazione sociale della persona.
11
Rispettivamente, RD 1357/1940, art. 9, comma 2, n. 3, Regolamento per la protezione delle bellezze
naturali, e D.Lgs. n. 4/1972, art. 6, n. 7, in tema di assistenza sanitaria ed ospedaliera, in applicazione
dell‟art. 117 Cost.
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12
Giannini M.S.,"Ambiente": saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Rivista trimestrale di diritto
pubblico, 1973, pag. 15 ss., Milano, Giuffrè
13
L‟inquadramento nella categoria di bene giuridico è un‟esigenza connessa alla possibilità di
accordare all‟ambiente una tutela giuridica, in tutte le sue esplicazioni (acqua, aria, suolo etc.) quali
“beni della vita”. Primo importante avvallo lo troviamo nella decisione della Corte Costituzionale – 19
luglio 1996, n. 259 in Cons. Stato 1996, II, 1220, in cui si menziona il “diritto fondamentale
dell‟uomo (e delle generazioni future) all‟integrità del patrimonio ambientale
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14
Da qui, pressoché contestualmente al riconoscimento dell‟esistenza giuridica
dell‟ambiente, matura l‟esigenza di una sua tutela dinamica e qualitativa. In questo
senso, ponendo come fine ultimo la garanzia della qualità della vita, l‟esistenza del
bene ambiente in sé e la qualità dello stesso assumono rilevanza essenziale.
Una volta riconosciutane l‟esistenza giuridica, il rapporto uomo-ambiente diventa
un rapporto di diritto all‟ambiente (salubre, appunto). La tutela dell‟ambiente diventa
momento fondamentale per garantire e salvaguardare la qualità della vita. In questa
fase la protezione dell‟ambiente diventa il tramite per la garanzia della vita stessa.
La storia ambientale sta entrando in una nuova fase; quella della “responsabilità
globale” che vede necessariamente coinvolti, in un mutato equilibrio, tanto lo Stato-
ordinamento, come persona e come organizzazione, quanto la collettività: entrambi
impegnati ad “uscire” dal proprio confine, spaziale e temporale, per realizzare
attraverso comportamenti di solidarietà, il diritto dell‟ambiente
14
.
1.3 L‟ambiente come valore
Negli anni ‟80 la Corte Costituzionale inizia la propria attività interpretativa
soffermandosi dapprima sulla collocazione formale del valore ambiente e poi sulla
sua definizione sostanziale giuridica. Sull‟unitarietà del concetto di ambiente il
pensiero della Corte è maturato e si è affinato nel decennio tra il 1987 ed il 1997,
anno dal quale si può far partire la produzione normativa ambientale in Italia.
In questo periodo le sentenze sia della Corte Costituzionale che della Corte di
Cassazione
fanno insistentemente riferimento ad una nozione giuridica unitaria di
14
Bobbio sostiene che il diritto dell‟ambiente è tra quei diritti che “ nascono dai pericoli alla vita, alla
libertà e alla sicurezza, provenienti dall‟accrescimento del progresso tecnologico”. Bobbio N., 1997,
L’età dei diritti, Torino, Enaudi, pag. 263 e ss.
15
ambiente, pur mettendo allo stesso tempo in evidenza il carattere intersettoriale
trasversale della problematica ambientale comportante anche l‟ampliamento dei
settori di intervento dell‟organizzazione pubblica.
L‟ambiente viene inteso dalla Corte come un bene giuridico, in quanto tale
riconosciuto e tutelato da norme. Esso non è oggetto di una situazione soggettiva di
tipo appropriativo ma appartiene alla categoria dei c.d. beni liberi fruibili dalla
collettività e dai singoli. L‟ambiente è protetto come elemento determinativo della
qualità della vita. Esso è infine costituito da varie componenti di modo che, se
ciascuna di esse può essere autonomo oggetto di tutela, la salvaguardia dell‟ambiente
nel suo complesso non può esaurirsi nella sola protezione delle competenze di
settore
15
.
La riforma della Carta Costituzionale ad opera della legge costituzionale n. 3 del
18 ottobre 2001 ha portato, per la prima volta, al riconoscimento esplicito di una
attenzione giuridica per l‟ambiente, in più di livello costituzionale (art. 117, comma
2, lett.s
16
).
Si delinea l‟ambiente come un “valore” costituzionalmente protetto, il quale ha si i
caratteri di una materia “trasversale”, ma non è una “materia” in sé
17
. L‟ambiente si
distingue dalle “materie in senso stretto” per configurarsi come “valore” idoneo ad
investire e ad intrecciarsi con interessi e competenze diversi.
15
Corte costituzionale 27 luglio 1994, n. 356.
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16
Art.117 comma 2 lett. s Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali
17
Con la sentenza n. 135/2005 la Corte Costituzionale riafferma l‟ambiente come valore
costituzionalmente protetto che, “incide su una pluralità di interessi e di oggetti, in parte di
competenza dello Stato in parte anche (…) di competenza concorrente delle regioni”. Con la sentenza
20 dicembre 2002, n. 536, la Corte, evidenzia l‟inadeguatezza di una nozione troppo rigida di
“materia” per l‟ambiente e la irragionevolezza di una interpretazione letterale dell‟art. 117 comma 2
che riserva appunto allo Stato, in legislazione esclusiva, la competenza della “materia” della tutela
ambientale
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La Corte trova, proprio nello svincolo dell‟ambiente dal concetto di “materia”,
la via per poter consentire delle aperture alle competenze dell‟organizzazione
pubblica
18
: se l‟ambiente è “un valore costituzionale e non una materia in senso
tecnico”, la distribuzione di competenze, tra Stato e Regione, soprattutto dopo la
riformulazione degli art. 117 e 118
19
della Costituzione non può essere rigida ed
immodificabile. Per l‟ambiente, così come per le altre “materie” trasversali,
l‟elemento di razionalizzazione del sistema sarà legato al fine di volta in volta in
esame.
1.4 Il diritto all‟ambiente (salubre)
Sotto il profilo della tutela l‟ambiente risente di una rilettura dell‟organizzazione
amministrativa dello Stato: l‟ambiente quale non-materia e valore trasversale spinge,
e subisce, una riformulazione delle competenze istituzionali a livello nazionale, tra
Stato e Regioni, ed internazionali, nel rapporto tra gli Stati e le organizzazioni
sopranazionali.
18
Sentenza Corte Costituzionale n. 108/2005. La “tutela dell‟ambiente” di cui al nuovo art. 117 della
Costituzione, non configura un ambito materiale circoscritto riferibile alla sola competenza statale, al
contrario “riveste e si intreccia con altri interessi e competenze”
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Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario,
siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di
quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere
b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella
materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini,
singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di
sussidiarietà
17
Nel suo contenuto sostanziale il valore ambiente passa attraverso il filtro, e
conosce i limiti, di una sensibilità fortemente antropocentrica: la nuova attenzione
per l‟ambiente si traduce in diritto, della persona, all‟ambiente (salubre)
20
.
Il mutamento di prospettiva nel pensiero dottrinale e giurisprudenziale è dovuto
all‟associazione tra art. 9
21
e art. 32
22
Cost. In questo salto si realizza il passaggio dal
riconoscimento di una collocazione giuridica e costituzionale dell‟ambiente, in sé e
per sé considerato, alla sensibilità per una sua tutela quale forma essenziale di
protezione della qualità della vita.
L‟art. 32 Cost., tutelando la salute quale diritto fondamentale del singolo ed
interesse primario della collettività, pone la garanzia di un ambiente salubre come
elemento imprescindibile per la realizzazione del diritto stesso alla vita.
Il diritto all‟ambiente diventa quindi diritto della persona all‟ambiente salubre
ovvero diritto della persona a non essere danneggiata nella salute e nel benessere, a
non subire danno dal mutamento, eventuale, dell‟equilibrio ecologico. In questo
senso, la nuova vita del diritto ambientale, gli conferisce natura di diritto soggettivo
della persona (a non subire danni derivanti dalla compromissione dell‟ambiente) e
allo stesso tempo di interesse, diffuso, della collettività (al mantenimento integro
dello stato dell‟ambiente). Vengono dunque riconosciuti un diritto alla salubrità
dell‟ambiente di lavoro, un diritto all‟abitazione (quale condizione per il
soddisfacimento di condizioni di vita adeguate), un diritto alla salubrità del
20
Grassi S., “Se l‟ambiente è una proiezione della persona e la qualità dell‟ambiente è un aspetto
essenziale del diritto alla qualità della vita, le norme che garantiscono i diritti della persona e il diritto
ad una vita migliore riconoscono implicitamente anche il diritto umano all‟ambiente”
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21
Art. 9 La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.
Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione
22
Art. 32 La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della
collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.
Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge.
La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana
18
microcosmo (Città, Comune) in cui si vive anche quale garanzia del diritto di
socializzazione.
Dal momento che la realizzabilità di un ambiente salubre, in tutte le sfaccettature,
dipende dalle politiche sociali ed economiche che vengono sviluppate dal singolo
Paese nonché coordinate a livello internazionale, la tutela dell‟ambiente in questa sua
nuova veste giuridica ha una “funzione sociale
23
”
in quanto diventa un diritto (della
collettività e del singolo) e allo stesso tempo un obbligo (delle istituzioni nazionali e
sopranazionali). Anzi il diritto all‟ambiente non può esserci senza un puntuale
esercizio da parte delle autorità pubbliche delle proprie funzioni (quindi doveri) di
garanzia. L‟ambiente, quale diritto dei cittadini e dovere di garanzia delle istituzioni,
diviene anche principio fondamentale dell‟organizzazione statale. Più in generale,
l‟ambiente diviene parametro essenziale per verificare la legalità dell‟azione e
dell‟organizzazione amministrativa.
Il diritto all‟ambiente salubre come parte integrante del più ampio diritto alla
salute è evidente nella legislazione ordinaria di questi ultimi anni. E ciò in ragione
del fatto che l‟esistenza o meno di una condizione di salute si individua facendo
riferimento non solo alla situazione momentanea dell‟essere fisico o psico-fisico
dell‟individuo, ma anche all‟ambiente esterno in cui l‟essere umano si muove, vive e
lavora e che rappresenta il principale elemento condizionante del mantenimento o
della perdita dello stato di salute. A livello internazionale il binomio diritto alla
salute – diritto all‟ambiente salubre è sancito da tempo da numerose disposizioni. Si
pensi alla Dichiarazione Universale dei Diritti Umani, adottata dall‟Assemblea
23
Grassi S., “Il degrado dell‟ambiente costituisce un attacco al principio di uguaglianza sostanziale
perché è evidente come i danni ambientali colpiscano in termini più che proporzionali le categorie più
deboli dei cittadini. La tutela del diritto all‟ambiente si inquadra perciò perfettamente nel principio di
partecipazione e promozione sostanziale della persona umana cui si collega il riconoscimento dei
diritti sociali”
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19
Generale dell‟ONU il 10 dicembre 1948 che riconosce all‟art. 3 il diritto alla vita e
all‟art. 25 il diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute ed il benessere
proprio e della propria famiglia; al Patto internazionale sui diritti economici, sociali e
culturali adottato il 16 dicembre 1966 che all‟art. 25 afferma il diritto “inerente a tutti
i popoli di godere e di disporre pienamente e liberamente delle loro ricchezze e
risorse naturali”; alla Dichiarazione ONU sul diritto allo sviluppo adottata il 4
dicembre 1986 nel cui preambolo si afferma che “il diritto allo sviluppo costituisce
un diritto inalienabile dell‟uomo e che l‟uguaglianza di opportunità in materia di
sviluppo costituisce una prerogativa sia dei Paesi che degli individui che li
compongono” ed il cui art. 8 stabilisce che “gli Stati devono adottare, sul piano
nazionale, tutte le misure necessarie alla realizzazione del diritto allo sviluppo e si
impegnano in particolare a garantire l‟uguaglianza di opportunità per tutti
nell‟accesso alle risorse di base”. L‟affermazione del diritto fondamentale dell‟uomo
all‟ambiente ha trovato la sua massima espressione nella Dichiarazione
sull‟Ambiente Umano di Stoccolma del 1972, dove è sancito da un lato, il diritto di
ogni individuo alla libertà, all‟uguaglianza e a condizioni di vita soddisfacenti, in un
ambiente che gli consenta di vivere nella dignità e nel benessere, e dall‟altro, il suo
corrispondente dovere di proteggere e migliorare l‟ambiente a favore delle
generazioni presenti e future.
20
1.5 La tutela dell‟ambiente come dovere di solidarietà e responsabilità globale
Altra questione inerente l‟ambiente è la prospettiva dei “doveri” ed in particolare,
del dovere di solidarietà contenuto nell‟art. 2 Cost.
24
Oggi, infatti, la maturità economica, lo sviluppo tecnologico e di mercato
disorganico e in alcuni casi sfrenato, impone di trasformare la relazione
dell‟individuo con l‟ambiente in dovere “globale
25
”
che coinvolge tanto le istituzioni
pubbliche – imponendo un vincolo, rappresentato dalla salvaguardia dell‟ambiente,
all‟esercizio delle loro funzioni - quanto i privati – richiedendo una collaborazione,
anche mediante la delimitazione di altri diritti fondamentali, in una prospettiva di
sussidiarietà orizzontale e temporalmente proiettata nel futuro
.
La progressiva presa di coscienza della limitatezza delle risorse naturali rende
obbligatorio un capovolgimento della visione relazionale uomo-ambiente da una
concezione antropocentrica ad una cultura più equilibrata, di sviluppo sostenibile
26
e
di tutela. La Comunità internazionale ha già da tempo posto l‟accento sulla necessità
di adottare questa nuova prospettiva relazionale con l‟ambiente
27
, cercando di attrarre
l‟attenzione degli Stati membri e delle organizzazioni sopranazionali su questi temi.
24
Art. 2 La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle
formazioni sociali ove si svolge la sua personalità e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di
solidarietà politica, economica e sociale
25
L‟aggettivo è di A. Spadaro, 2005, Dai diritti individuali ai doveri globali. La giustizia distributiva
internazionale nell’età della globalizzazione, Soveria Mannelli, Rubettino
26
Lo sviluppo sostenibile è una forma specifica di responsabilità verso le generazioni future, questa
solidarietà verso i nostri figli è innanzitutto traducibile nel dovere di lasciare ad essi un ambiente non
peggiore di quello da noi ereditato e gestito, piuttosto che un contesto segnato da un livello di
sviluppo (in primo luogo economico) superiore a quello attuale” Fracchia F., Carlesi F.,
Amministrazione, ambiente e dovere, "La prevenzione e la ripartizione del danno ambientale come
oggetto di funzione amministrativa: riflessioni alla luce della Direttiva 2004/35/CEE" Comunicazione
al Convegno “L‟ambiente e l‟attività amministrativa”, Teramo, 29-30 aprile 2005, AIDU-Università
di Teramo
27
Jonas H., 1990, Sull’orlo dell’abisso. Conversazioni sul rapporto tra uomo e natura, Torino,
Einaudi
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