La decisione precauzionale tra normazione, amministrazione e giurisdizione

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CAPITOLO I 
 
LA PRECAUZIONE COME PRINCIPIO GIURIDICO 
 
1. LE ORIGINI STORICHE DEL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE 
Il principio di precauzione rappresenta una delle novità più significative nel panorama dei 
principî che orientano le politiche ambientali. Esso rientra, insieme alla prevenzione, tra i 
principî  sull’azione di tutela dell’ambiente; ovvero, quelli che individuano le esigenze 
cui deve essere orientata la predisposizione delle azioni di tutela ambientale
1
. In 
situazioni d’incertezza scientifica, l’approccio precauzionale assume una propria 
autonomia e si può parlare di esso come una delle nuove frontiere del diritto 
dell’ambiente. Il principio in discorso è stato definito, per i suoi elementi di novità, 
“rivoluzionario”, “sovversivo”, “ambiguo”, “democratico” e “pericoloso”; è un principio 
collegato strettamente con l’avanzamento della scienza e della tecnologia
2
. Il principio di 
precauzione si pone come applicativo della primarietà dell’ambiente e comporta 
un’anticipazione della soglia d’intervento. Si valutano tutte le opinioni scientifiche 
esistenti rispetto ad un problema ambientale, anche qualora queste siano tra loro 
discordanti e si privilegia “l’opinione scientifica più cauta e la sicurezza rispetto al 
                                                           
1
 M. CECCHETTI, La disciplina giuridica della tutela ambientale come «diritto dell’ambiente», Corso di diritto 
dell’ambiente, LUISS Guido Carli, www.federalismi.it  
Esistono altre due categorie che identificano i principî costituzionali per la tutela dell’ambiente: anzitutto, i principî 
che individuano i caratteri fondamentali dell’ambiente come oggetto di tutela giuridica; in secondo luogo, i principî 
sul ruolo dei soggetti pubblici e privati nella tutela dell’ambiente. 
2
 F. DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, Milano, Giuffrè, 2005, 
Introduzione, XIII e XVII.
14 
 
rischio”
3
. Nella sentenza del 26 novembre 2002, emessa dalla Seconda Sezione ampliata 
del Tribunale CE, si legge che il principio di precauzione è “il principio generale del 
diritto comunitario che fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti 
appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la 
sicurezza e per l’ambiente facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali 
interessi sugli interessi economici”
4
. Una questione sulla quale anche la dottrina straniera 
si è soffermata, è quella relativa all’ambito di applicazione del principio di precauzione; 
ovvero, se questo debba riferirsi esclusivamente al diritto ambientale, oppure abbia 
portata più ampia. In ambito italiano, si sostiene che non sono fattori indicativi di una 
applicazione limitata del principio di precauzione al solo settore ambientale, né il suo 
inserimento all’interno dell’art. 174, par.2, Tr. CE insieme ad altri principî tipici di 
politica ambientale; né il fatto che le pronunce di legittimità espresse in casi d’incertezza 
tecnico-scientifica, da giudici e legislatori, possano essere considerate valide solo a 
livello specifico del diritto dell’ambiente
5
. Nella Comunicazione della Commissione delle 
Comunità Europee del 2000, sul principio di precauzione, si legge che, nella pratica, il 
principio ha portata molto più ampia, rispetto all’ambito espressamente individuato dal 
Trattato,  poiché esso trova applicazione in tutti i casi in cui una preliminare valutazione 
scientifica obiettiva indica che vi sono ragionevoli motivi di temere che i possibili effetti 
nocivi sull’ambiente e sulla salute degli esseri umani, degli animali e delle piante 
                                                           
3
 A. ANDRONIO, Le ordinanze di necessità e urgenza per la tutela dell’ambiente, Milano, Giuffrè, 2005, p. 129. 
L’Autore, inoltre, ricorda che: «uno degli strumenti applicativi del principio di precauzione è il meccanismo 
dell’inversione dell’onere della prova. Viene infatti introdotta una sorta di presunzione di potenziale danno 
all’ambiente di determinate attività … per evitare l’adozione di misure di tutela ecologica “è necessario dimostrare 
che certe attività non danneggiano seriamente l’ambiente e che esse non causano danni irreversibili”». 
4
 Tribunale CE, Seconda Sezione ampliata, 26 novembre 2002, in cause riunite T-74/00 e altre, Artedogan, punto 
184. 
5
 F. DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, cit., p. 158. L’Autore sostiene che 
sia la Commissione europea, sia il giudice comunitario, sia la giurisprudenza e la dottrina nazionale più recente, 
hanno espressamente negato che il principio di precauzione si applichi solo all’ambiente; ciò, soprattutto, a seguito 
della dilatazione della nozione di ambiente: «se, forse, un tempo, il diritto ambientale poteva essere considerato un 
settore specialistico e particolare, oggi, certamente …. una tale affermazione non sarebbe più sostenibile».
15 
 
possano essere incompatibili con l’elevato livello di protezione prescelto dalla 
Comunità.
6
 
 
1.1. La prime apparizioni del concetto di precauzione all’interno di atti e dichiarazioni 
internazionali. 
 
Molto spesso, quando si affrontano problematiche connesse alle questioni ambientali, è 
necessario comprendere la dimensione ultra-territoriale del fenomeno che si osserva. Non 
è sempre possibile circoscrivere un evento, i suoi effetti e le corrispondenti azioni per 
affrontarlo, entro un ambito territoriale determinato. Si è assistito, col passare degli anni, 
ad una presa di coscienza della globalità dei problemi ambientali; ed è, infatti, all’interno 
di convenzioni e documenti internazionali che si fa per la prima volta cenno all’approccio 
precauzionale. 
 Recentemente, autorevoli studiosi, sono pervenuti alla conclusione che il principio di 
precauzione è richiamato in oltre cinquanta accordi multilaterali-internazionali, e 
assegnano ad esso il ruolo di principio generale del diritto internazionale dell’ambiente
7
. 
A partire già dalla metà degli anni ’70, numerose disposizioni confermavano il dovere 
degli stati di intervenire a protezione dell’ambiente, anche in assenza di certezza 
scientifica circa gli effetti negativi di una determinata azione. 
 Due sono i testi di diritto internazionale vincolante che assumono rilievo in questi anni, 
riguardo alla precauzione. Il primo, la Convenzione sulla protezione dell’ambiente 
                                                           
6
 Commissione delle Comunità Europee, COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE sul principio di precauzione, 
Bruxelles, 2 febbraio 2000, sommario. 
7
 L. BUTTI, The precautionary principle in environmental law neither arbitrary nor capricious if interpreted with 
equilibrium, Milano, Giuffrè, 2007, p. 19. L’Autore afferma, inoltre, che dallo studio di centinaia di accordi, trattati, 
decisioni e dichiarazioni, il principio di precauzione risulta essere anche: “…a truly general customary norm, thus 
not only legally binding for States parties to precautionary treaties”.
16 
 
marino del Mar Baltico del 22 marzo 1974, laddove si afferma che gli Stati “must adopt a 
precautionary approach and not wait for full and undisputed scientific proof of harmful 
effects before taking action to prevent and abate pollution”. Il secondo documento è la 
Convenzione sull’inquinamento marino, adottata il 4 giugno 1974, la quale prevede che 
l’azione degli stati debba esserci “even where there is not scientific evidence to prove a 
causal link between emissions and effect”. Qualche anno dopo, nel 1982, è stato emanato 
quello che generalmente è riconosciuto come il primo documento che menziona 
espressamente il principio di precauzione, ovvero la Carta Mondiale della Natura. Tale 
atto è stato approvato con la risoluzione n.37/7 dell’Assemblea Generale delle Nazioni 
Unite; all’interno del testo, precisamente al principio 11b, si legge: “Le attività che 
comportano un elevato grado di rischio per la natura saranno precedute da un esame 
esaustivo; i loro promotori dovranno dimostrare che i benefici previsti prevalgano sui 
potenziali danni per la natura e, nei casi in cui gli effetti nocivi eventuali di queste 
attività sono perfettamente conosciuti, le attività stesse non devono essere intraprese”. 
 Rispettivamente negli anni 1987 e 1990 si sono svolte la seconda e la terza Conferenza 
internazionale sulla protezione del Mare del Nord. Nelle dichiarazioni ministeriali 
conclusive di tali incontri si sanciva la necessità di “una strategia di precauzione … al 
fine di proteggere il Mare del Nord dai potenziali effetti dannosi delle sostanze 
pericolose … tale strategia può richiedere l’adozione di misure di controllo delle 
emissioni di tali sostanze prima che sia stabilito formalmente un legame di causa ed 
effetto sul piano scientifico”. Inoltre, si statuiva che “ i governi firmatari devono adottare 
il principio di precauzione, vale a dire adottare misure volte ad evitare gli impatti 
potenzialmente nocivi di sostanze che sono persistenti, tossiche e suscettibili di 
accumulazione biologica, anche quando non vi sono prove scientifiche dell’esistenza di 
un nesso causale tra le emissioni e gli effetti”.
8
   
                                                           
8
 F. DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, cit., p. 6 e ss. L’ Autore riporta, 
quali ulteriori esempi di testi internazionali che recepiscono il principio di precauzione, il preambolo alla 
Convenzione sulla diversità biologica del 1992, il quale dispone che: “laddove esista minaccia di una riduzione
17 
 
Merita menzione la Dichiarazione ministeriale di Bergen sullo sviluppo sostenibile del 16 
maggio 1999, il cui paragrafo 7 sancisce : “Al fine di raggiungere lo sviluppo sostenibile, 
le politiche devono essere fondate sul principio di precauzione … In caso di rischio di 
danni gravi o irreversibili, la mancanza di un’assoluta certezza scientifica non deve 
costituire un pretesto per rimandare l’adozione di misure per prevenire il degrado 
ambientale”.  
Di recente, è stato approvato il Protocollo sulla Biosicurezza, durante la Conferenza delle 
Parti della Convenzione sulla diversità biologica, che riguarda gli organismi 
geneticamente modificati. Questo documento ribadisce la funzione fondamentale del 
principio di precauzione all’art. 10, par. 6: “La mancanza di certezza sul piano scientifico 
dovuta a conoscenze e prove scientifiche insufficienti circa l’entità degli effetti negativi 
che un organismo vivente modificato potrebbe esercitare sulla conservazione e sull’uso 
sostenibile della diversità biologica nel territorio della parte d’importazione, tenuto 
conto anche dei rischi per la salute umana, non impedisce alla parte in questione di 
adottare, come opportuno, una decisione circa l’importazione dell’organismo vivente 
modificato in questione … al fine di evitare o ridurre al minimo i suddetti potenziali 
effetti negativi”.
9
 
                                                                                                                                                                                           
rilevante o di una depauperazione della diversità biologica, l’assenza di esaurienti certezze scientifiche non 
dovrebbe essere invocata al fine di dilazionare misure volte a evitare tale minaccia o a minimizzarne gli effetti”. 
9
 M. CECCHETTI, La disciplina giuridica della tutela ambientale come “diritto dell’ambiente”, Corso di Diritto 
dell’ambiente, Università LUISS Guido Carli, cit., p. 90. 
F. DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, cit., p. 9.
18 
 
 
1.2. Il formale riconoscimento del principio con la Dichiarazione di Rio del 3-14 
giugno 1992. Il “principio 15” del Rapporto della Conferenza delle Nazioni Unite 
sull’ambiente e lo sviluppo. 
 
La Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente e lo sviluppo, che si è svolta a Rio de 
Janeiro dal 3 al 14 giugno 1992, si è svolta con l’intento di stabilire metodi nuovi ed equi 
di collaborazione tra gli Stati, al fine di realizzare, come obiettivo, la protezione 
dell’integrità del sistema ambientale
10
. In dottrina è stato notato come un’efficace azione 
di protezione dell’ambiente, deve essere in grado di abbracciare l’intero pianeta e, dal 
punto di vista temporale, di guardare al futuro, constatando la propria incidenza anche 
sulle generazioni future
11
. 
 Il  documento in esame  «tende a delineare i principî sui quali basare la solidarietà 
internazionale sulle questioni che riguardano la sopravvivenza dell’uomo» 
12
. La 
precauzione è consacrata nel Principio 15 della Dichiarazione di Rio, che così recita: «Al 
fine di tutelare l’ambiente, gli Stati adotteranno ampiamente un approccio cautelativo in 
conformità alle proprie capacità. Qualora sussistano minacce di danni gravi o 
irreversibili, la mancanza di una completa certezza scientifica non potrà essere addotta 
come motivo per rimandare iniziative costose in grado di prevenire il degrado 
                                                           
10
 Vedi Allegato I, RAPPORTO DELLA CONFERENZA DELLE NAZIONI UNITE SULL’AMBIENTE E LO 
SVILUPPO, Rio de Janeiro, 3-14 giugno 1992, in cui si richiama come base di partenza della suddetta 
Dichiarazione, la Dichiarazione della Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente umano, tenutasi a Stoccolma il 
16 giugno 1972; quest’ultimo documento viene confermato e posto come base per un ulteriore ampliamento. 
11
 G. CORDINI, Istituzioni e ambiente nell’Unione Europea, in AAVV in 40 anni di diritto agrario comunitario, 
Milano, Giuffrè, 1999, par. 1, p. 43. L’Autore sostiene: « L’ordinamento dello Stato singolo non è in grado di 
assicurare alle risorse ambientali dell’umanità una protezione efficace, fondata su una filosofia della sicurezza e un 
indirizzo precauzionale che privilegino la prevenzione del danno, da realizzare anche attraverso il riordino delle 
funzioni». 
12
 G. CORDINI, Elementi giuridici comparati della protezione ambientale, Padova, Cedam, 1995, p. 30.
19 
 
ambientale». Vi sono pareri concordi in dottrina nel ritenere che dalla interpretazione del 
Principio 15 fuoriesca una versione non ampia, o prudente della precauzione. 
 Un primo elemento che è possibile annotare a sostegno di una tale lettura del principio, è 
rappresentato dall’inciso “danni gravi o irreversibili”; questa specificazione consente di 
concludere che un intervento precauzionale non debba essere sempre e comunque 
adottato, ma solo qualora gli effetti temuti di un determinato evento possano essere 
qualificati come “gravi o irreversibili”
13
. Inoltre, è stato notato come l’utilizzo 
dell’espressione “approccio” precauzionale, piuttosto che  “principio”, possa essere 
considerato quale segno della flessibilità con cui deve essere inteso il principio di 
precauzione. E’ presente nel testo della Dichiarazione di Rio, quale ulteriore elemento 
esplicativo della precauzione, sia il riferimento ad un’analisi costi-benefici che renda 
effettiva l’eventuale misura precauzionale adottata da uno Stato; sia la specificazione che 
le azioni devono essere intraprese in base alle reali possibilità che uno Stato ha poi di 
applicarle e di farle osservare
14
. 
 
2. IL PRINCIPIO DI PRECAUZIONE NEL DIRITTO COMUNITARIO: UNO DEI 
PILASTRI DELLA POLITICA AMBIENTALE EUROPEA  
 
Un decisivo contributo nella definizione dei contenuti e nell’affermazione del principio di 
precauzione, deriva dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria. La questione 
ambientale si afferma pian piano sulla scena europea; infatti, la tutela dell’ambiente non 
rientrava tra gli obiettivi originari dei fondatori delle Comunità Europee, come tale non 
era espressamente presa in considerazione nelle disposizioni dei trattati.  
                                                           
13
 In questo senso, F. DE LEONARDIS, Il principio di precauzione nell’amministrazione di rischio, cit., p. 11. 
14
 L. BUTTI, The precautionary principle in environmental law neither arbitrary nor capricious if interpreted with 
equilibrium, cit., par. II.1, p. 18, nota 7. L’ Autore aggiunge che questa versione prudente del principio di 
precauzione è stata immediatamente utilizzata dalle Corti internazionali.
20 
 
A partire dai primi anni ’70, un interesse per la questione ambientale inizia a desumersi, 
ma solo incidentalmente, per interpretazione da altre norme dei trattati. Il primo atto 
comunitario che si occupa direttamente di protezione dell’ambiente e di misure volte al 
miglioramento dello stesso è la Prima Comunicazione in materia di ambiente, presentata 
dalla Commissione al Consiglio in data 22 luglio 1971. Decisivo, per affermare la 
rilevanza costituzionale dell’ambiente in ambito comunitario, è stato l’intervento della 
Corte di Giustizia delle Comunità Europee. Con due successive pronunce, la Corte 
comunitaria affermò dapprima che la tutela dell’ambiente «costituisce uno degli scopi 
essenziali della Comunità» , il cui raggiungimento può giustificare l’adozione di atti 
comunitari limitativi dell’esercizio delle libertà fondamentali del commercio, della 
concorrenza e della libera circolazione delle merci
15
. Successivamente, in una seconda 
sentenza, la Corte si pronunciò sull’azione diretta degli Stati membri, affermando che la 
tutela dell’ambiente rappresenta una di quelle «esigenze imperative» che abilitano gli 
Stati a derogare al principio della libera circolazione delle merci
16
.   
E’ con l’approvazione dell’ Atto Unico Europeo del 1986 che si è avuto il riconoscimento 
giuridico della tutela dell’ambiente tra gli obiettivi che la Comunità persegue e la 
positivizzazione di alcuni principî che fino a quel momento non avevano trovato una base 
giuridica esplicita nei trattati, come ad esempio il principio dell’azione preventiva, il  “chi 
inquina paga”, e il principio della correzione alla fonte dei danni causati all’ambiente.  
                                                           
15
 Sent. 7 febbraio 1985, in causa n. 240/83, in materia di oli usati. 
16
 Sent. 20 settembre 1988, in causa n. 302/86, in materia di imballaggi per bibite e birre.
21 
 
 
2.1.  La positivizzazione giuridica del principio di precauzione con il Trattato di 
Maastricht nell’art. 174 (ex art. 130R) :« … La politica della Comunità in materia 
ambientale … è fondata sui principî della precauzione e dell’azione preventiva, sul 
principio della correzione in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, 
nonché sul principio “ chi inquina paga”». 
 
L’ Atto Unico Europeo ha introdotto nel trattato CEE un intero titolo dedicato all’ 
ambiente (titolo VII), aggiungendo gli artt. 130R, 130S e 130T. Mentre queste ultime due 
norme riguardano rispettivamente la definizione del procedimento decisionale delle 
deliberazioni ambientali e il riconoscimento della clausola che consente agli Stati di 
adottare misure più rigorose di quelle intraprese a livello comunitario, quello che 
interessa più da vicino, per considerare l’evoluzione e l’affermazione in ambito europeo 
del principio di precauzione, è l’art. 130R
17
. Questa norma individua gli obiettivi 
dell’azione comunitaria in materia ambientale: «Salvaguardare, proteggere e migliorare 
la qualità dell’ambiente; contribuire alla protezione della salute umana; garantire 
un’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali».  
Il Trattato di Maastricht del 1993 ha modificato il contenuto dell’art. 130R, aggiungendo 
ad esso dei contenuti nuovi. In particolare, l’art. 174, in base alla nuova numerazione, 
dopo aver elencato una serie di elementi fondamentali per la politica ambientale europea, 
al par. 2 introduce esplicitamente il richiamo al principio di precauzione: «La politica 
della Comunità in materia ambientale …. è fondata sui principî della precauzione e 
dell’azione preventiva …» . Il legislatore comunitario si è limitato ad inserire nel Trattato 
una formula ampia e aperta che, per sua natura, si presta a molteplici interpretazioni, 
fintantoché non interviene una specificazione del contenuto della precauzione. 
                                                           
17
 M. CECCHETTI, La disciplina giuridica della tutela ambientale come “diritto dell’ambiente”, cit., p. 10.
22 
 
Originariamente, il principio, veniva da alcuni interpretato come clausola che si applica 
indipendentemente  da problemi specifici e presenti; secondo altri, esso giustificherebbe 
l’adozione di misure di protezione ambientale, anche quando la scienza non è in grado di 
dimostrare, in modo esaustivo, in che maniera una certa attività possa provocare danno 
all’ambiente
18
.  
Il Trattato di Amsterdam del 1997, successivamente, ha specificato che il principio di 
precauzione deve essere implementato e integrato nella definizione delle altre politiche 
della Comunità 
19
.  
Una specificazione e un approfondimento dei contenuti dell’approccio precauzionale è 
poi stato fornito dalla Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee sul 
principio di precauzione del 2 febbraio 2000.  
 
2.2. La Comunicazione della Commissione delle Comunità Europee del 2 febbraio 
(COM 2000/1) sul principio di precauzione. 
 
La Commissione delle Comunità Europee ha approvato in data 2 febbraio 2000 una 
Comunicazione sul principio di precauzione, con l’intento di sottolineare la strategia della 
Commissione nell’utilizzazione del principio; di definire gli orientamenti per la sua 
applicazione; di evitare un ingiustificato ricorso all’approccio precauzionale, che 
potrebbe mascherare forme dissimulate di protezionismo; infine, con la volontà di 
elaborare metodi comuni di gestione e comunicazione dei rischi che la scienza non è 
ancora in grado di valutare appieno. 
                                                           
18
 L. KRÄMER, Manuale di diritto comunitario per l’ambiente, Milano, Giuffrè, 2002, par. III-1, p.83. 
19
 L. BUTTI, The precautionary principle in environmental law neither arbitrary nor capricious if interpreted with 
equilibrium, cit., par. II.2, p. 20. L’ Autore nel testo riporta la visione del principio di precauzione nelle intenzioni 
dei Costituenti europei. Si legge, infatti, nel disegno della Costituzione Europea che il principio di precauzione è 
uno degli obiettivi principali delle politiche comunitarie in materia ambientale.