Autorità amministrativa e limitazione della libertà personale: dal fermo di polizia all'accompagnamento coattivo

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Il “fermo” assume, tradizionalmente, una duplicità di significati; in genere 
si distingue: 
 ξ  Il fermo di polizia che ha “natura di prevenzione e carattere di 
misura di polizia”. Esso è
 
pertanto riconducibile a “comportamenti 
di per sé non criminosi ma tali da far supporre che ci sia pericolo 
che reati vengano commessi”
1
. Ha una importanza particolare nel 
nostro ordinamento di polizia, poiché fornisce all’autorità di 
pubblica sicurezza uno dei mezzi più efficaci per la prevenzione dei 
reati e per la tutela dell’ordine, della sicurezza pubblica e della 
pubblica moralità. Esso comporta una temporanea privazione della 
libertà per i soggetti che vengano a trovarsi nelle condizioni 
previste dalla legge; tale restrizione è pienamente giustificata dal 
perseguimento di un interesse superiore, la difesa del corpo sociale 
dagli attentati di individui pericolosi.  
 ξ  Il fermo di polizia giudiziaria (o cautelare) che ha natura e caratteri 
processuali. Esso si sostanzia in una “misura tendente 
all’accertamento del reato, alla raccolta delle prove, 
all’assicurazione del colpevole alla giustizia”,
 
nel senso che la 
categoria delle misure cautelari, caratterizzata dalla prevenzione, 
dalla provvisorietà e dalla strumentalità nei confronti del 
                                                 
1
 M. Branca – Sul fermo di polizia – D.S., 1973, p. 662. 
 6
provvedimento principale, ha la funzione di unificare i mezzi di 
coercizione ma anche di distinguerli da altri non aventi carattere 
processuale (ad es. il fermo di polizia). Pertanto si basa sui 
presupposti che il soggetto sia indiziato di un grave reato e che 
esista un fondato sospetto di fuga: in tal senso la misura assume 
funzione anticipatoria del provvedimento di cattura, che spetta al 
magistrato. 
Secondo l’opinione prevalente,
2
 il criterio discriminante tra le due 
funzioni consisterebbe nell’antitesi tra prevenzione e repressione dei 
reati; secondo altri
3
 andrebbe riferito all’ordine pubblico, nel senso che 
alla funzione della polizia di sicurezza spetterebbe il compito di 
mantenerlo, mentre la polizia giudiziaria dovrebbe intervenire a 
ristabilirlo allorché fosse turbato.  
Per conciliare le difficoltà derivanti dalle interferenze tra le due funzioni, 
un ulteriore criterio potrebbe essere quello di far rientrare nel concetto di 
attività di polizia di sicurezza l’opera di vigilanza generica diretta ad 
accertare l’osservanza della legge o a ricercare eventuali reati dei quali 
non si ha conoscenza, mentre la funzione di polizia giudiziaria, che 
comporta attività preordinate allo svolgimento del processo penale da 
                                                 
2
 Santi Romano – Principi di diritto amministrativo italiano – Milano, 1912, pp. 244-245. 
3
 P. Virga  – La potestà di polizia – Milano, 1954, pp. 32-34.  
 7
svolgersi sotto il controllo dell’autorità giudiziaria interverrebbe non 
appena pervenuta la notizia criminis. 
Per altri ancora,
 
la distinzione tra le due funzioni, risalente al tempo della 
Rivoluzione Francese, può assumere un valore superiore a quello, 
meramente burocratico, di una differenziazione di competenze soltanto in 
un sistema politico garantista nel quale i poteri coercitivi siano affidati 
esclusivamente alla polizia giudiziaria. 
Infine, la dottrina più recente ha sottolineato come vi sia la tendenza ad 
una “sorta di impiego coordinato delle due misure da parte dei medesimi 
organi di polizia”
4
 per i quali “la scoperta del colpevole è facilitata dalla 
possibilità di fermare, trattenere ed interrogare un numero ampio di 
sospetti, indipendentemente dal fatto di averli colti in una situazione di 
maggiore o minore prossimità al reato”
5
. 
 
Prima di effettuare una ricostruzione storica dell’ istituto, credo sia 
necessario chiarire i concetti di “polizia di sicurezza” e “polizia 
giudiziaria”.  
                                                 
4
 V. Grevi –  voce “Libertà personale dell’imputato”- Enciclopedia del diritto, Milano, 1974, p. 354. 
5
 G. Amato  – Commento all’Art. 13 della Costituzione – AA.VV., Bologna, 1977, p. 8. 
 8
Tradizionalmente, il nucleo costitutivo della nozione di “sicurezza 
pubblica” viene individuato nell’art. 1 del T.U. delle leggi di pubblica 
sicurezza del 18 giugno 1931, n.773: essa è l’attività diretta “al 
mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro 
incolumità, alla tutela della proprietà, all’osservanza delle leggi e dei 
regolamenti generali e speciali dello Stato, delle Province e dei Comuni, 
nonché delle ordinanze delle Autorità; al soccorso nel caso di pubblici o 
privati infortuni” ed alla prevenzione dei reati. Il motivo di una definizione 
così vasta, tale forse da comprendere l’ intera polizia amministrativa, si 
spiega storicamente. 
Risale al periodo della Rivoluzione Francese l’elaborazione del primo 
concetto di polizia giudiziaria e di polizia amministrativa; in particolare, il 
compito di quest’ultima è duplice: prevenire i reati e assicurare, mediante 
la limitazione dei diritti dei privati e l’ imposizione di obblighi, l’ordine 
pubblico, inteso come quella parte dell’ordinamento giuridico che attiene 
alla tutela degli interessi pubblici generali e locali. Inoltre, attraverso lo 
strumento della coercizione diretta, la polizia amministrativa esegue d’ 
ufficio, in caso d’ inadempienza da parte dei privati, gli obblighi di fare 
fungibili, mentre ricorre all’ impiego della forza pubblica per il 
compimento di quelli infungibili: un caso tipico è quello 
dell’accompagnamento coattivo della persona invitata a comparire, 
previsto dall’art. 15 t.u.l.p.s.. 
 9
All’ interno della polizia amministrativa si è soliti isolare quella di 
sicurezza, anche se il criterio discriminante è stato spesso oggetto di 
discussioni (nella legge italiana esiste solo la definizione di polizia di 
sicurezza). 
Secondo la ricostruzione di Ranelletti
6
, la polizia amministrativa si 
distingue dalla polizia giudiziaria o “scopritrice”, poiché questa “è diretta 
alla ricerca e scoperta dei reati e dei rei” e opera quindi “sui fatti già 
avvenuti”, mentre la prima ha funzione essenzialmente preventiva; suo 
scopo è che “non avvenga nulla di nocivo all’ordine e alla sicurezza dello 
Stato e delle sue parti, perché non si compiano quei fatti, che, avvenuti, 
perturberebbero l’ interesse pubblico ed il privato”. Questo carattere 
preventivo dell’attività di polizia pone il problema del rispetto delle libertà 
del cittadino: al riguardo, Ranelletti afferma che “non è possibile 
ammettere che lo Stato debba aspettare il male compiuto per difendere 
sé, la società, i singoli. Questo porterebbe una menomazione della 
sicurezza e della pace pubblica, renderebbe la società debole, sempre 
minacciata, non garantita abbastanza contro gli abusi della libertà”. 
Sicuramente è doveroso rispettare e tutelare la libertà, in quanto diritto 
costituzionalmente garantito; ma se il suo modo di manifestarsi 
costituisce un pericolo per la sicurezza, è compito dello Stato limitarla. 
                                                 
6
 O. Ranelletti – “La polizia di sicurezza” in “Trattato di diritto amministrativo”, diretto da V.E. Orlando, 1904, pp. 276-278. 
 10
Nell’ambito, poi, della polizia amministrativa in senso lato, Ranelletti 
distingue la polizia di sicurezza che vede come “un’attività unica, che si 
esplica limitando o regolando la libertà di agire dei singoli ed 
eventualmente, se necessario, per mezzo della coazione, allo scopo di 
difendere l’ordine giuridico esistente contro attacchi illeciti dei singoli”; 
nello stesso concetto rientrano, inoltre, l’attività di osservazione, di 
prevenzione e di repressione. 
Pertanto, secondo la vecchia trattatistica, la polizia di sicurezza viene 
contrapposta alla giustizia che applica il diritto e lo difende dalle 
violazioni. La sua funzione ha inizio tutte le volte che ci sia una lesione 
già avvenuta; mentre la polizia tutela l’ordine e la sicurezza dello Stato in 
fatto. La sua azione si esplica nel presente e nel futuro, non nel passato; 
perciò non rientrano nel suo ambito i reati perfezionatisi, a meno che 
questi non si presentino come nuovo pericolo. 
Tra queste due funzioni si pone la polizia giudiziaria, che esprime la sua 
opera in modo analogo all’autorità di pubblica sicurezza, ma appartiene 
all’area della giustizia, e quindi del diritto, per il suo modo di rapportarsi 
ai fatti già accaduti e per l’attività di ricerca delle prove. 
 11
Passando, poi, al testo di Virga
7
, la distinzione tra le due attività di polizia 
è così definita: “Alla polizia di sicurezza spetta la tutela contro i pericoli e 
le turbative generiche dirette contro gli interessi pubblici, mentre sarebbe 
compito della polizia amministrativa la difesa dai pericoli e turbative 
specifiche previste in particolari settori della vita sociale”. Secondo 
l’autore, pertanto, il criterio distintivo risiederebbe tutto nell’antitesi 
“genere-specie”. 
Infine Sabatini, partendo dall’assunto secondo il quale la polizia 
amministrativa esplica sempre attività di pubblica sicurezza, nega una 
qualsiasi distinzione tra i due tipi di polizia, poiché entrambe sarebbero 
preposte alla tutela dell’ordine costituito.
8
 Questa tesi è la più affine alla 
definizione di pubblica sicurezza contenuta nel testo unico del 1931, ma 
al tempo stesso è anche quella maggiormente legata ad un regime 
autoritario. 
La legislazione più recente, però, sembra smentire quest’ultima opinione: 
in attuazione del decentramento amministrativo, si dispone il 
trasferimento agli enti locali di determinate funzioni di polizia 
amministrativa (art. 9 d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616), mentre invece si 
afferma che la pubblica sicurezza resta di competenza dello Stato. Ciò 
                                                 
7
 P. Virga,op. cit., p. 37. 
8
 Gius. Sabatini – voce “Sicurezza pubblica” – Nuovo Digesto italiano, parte I, 1940, pp. 268-269. 
 12
dimostra, implicitamente, che è possibile una distinzione tra le due 
funzioni. 
Appare ancora più difficile contrapporre le polizie amministrativa e di 
sicurezza a quella giudiziaria. Il problema nasce soprattutto dal fatto che 
è la stessa legislazione a confondere le idee con definizioni che tendono a 
sovrapporre l’ambito delle due funzioni: 
1. Secondo l’art. 219 c.p.p. del Codice Rocco, la polizia giudiziaria 
aveva il compito di prendere notizia dei reati, di assicurarne le 
prove, di ricercare i colpevoli e “raccogliere quant’altro” potesse 
servire “all’applicazione della legge penale”. La norma, però, 
aggiungeva che la polizia giudiziaria doveva anche impedire che i 
reati venissero “portati a conseguenze ulteriori” e questa era 
un’attività di carattere preventivo. 
2. In base all’art. 34 r.d. del 31 agosto 1907, n. 690, tuttora in vigore, 
“gli ufficiali e gli agenti di pubblica sicurezza vegliano al 
mantenimento dell’ordine pubblico, all’incolumità e alla tutela delle 
persone e della proprietà, in genere alla prevenzione dei reati, 
raccolgono le prove di questi e procedono alla scoperta, ed in ordine 
alle disposizioni della legge, all’arresto dei delinquenti; curano 
l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello 
Stato, delle province e dei comuni, come pure delle ordinanze delle 
 13
pubbliche autorità; prestano soccorso in casi di pubblici e privati 
infortuni”. Pertanto, anche all’autorità di pubblica sicurezza erano e 
sono riconosciuti poteri tipici della polizia giudiziaria: raccogliere le 
prove dei reati, scoprire ed arrestare i criminali. 
L’ambiguità dei testi legislativi ha dato adito a numerose definizioni da 
parte della dottrina: l’opinione maggioritaria individua l’opera della 
polizia amministrativa nella prevenzione dei “danni sociali” derivanti 
dall’attività dei privati, mentre riconosce alla polizia giudiziaria il compito 
“di reprimere le violazioni di diritto già avvenute”.
9
 A questa tesi si è 
obiettato che ormai è comunemente riconosciuta alla polizia 
amministrativa l’attività di repressione (si pensi al ritiro di 
un’autorizzazione o di una licenza), nello stesso modo in cui alla polizia 
giudiziaria devono essere attribuite anche funzioni preventive per 
impedire che il reato, una volta commesso, sia portato a conseguenze 
ulteriori.
10
  
Un’altra definizione, contenuta nella legge francese del 3 brumaio 
dell’anno IV, asserisce che la polizia amministrativa “mantiene l’ordine 
pubblico”, mentre la polizia giudiziaria “ricerca i delitti che la polizia 
                                                 
9
 Santi Romano – Principi di diritto amministrativo, cit., pp. 244-245; V.E. Orlando – Principii di diritto amministrativo – 
Firenze, 1915, p.273. 
10
 In più di una sentenza, la giurisprudenza di merito ha ritenuto che l’art. 219 c.p.p. legittimasse qualunque provvedimento 
diretto ad impedire che il reato venisse portato a compimento ulteriore; in un caso, il pretore ritenne, nella fase degli atti di 
polizia giudiziaria, disporre la sospensione di lavorazioni nocive o la chiusura di locali: Pret. Torino, 23 luglio 1971, in Giur. 
It., 1972, II, p. 262. 
 14
amministrativa non ha potuto impedire”. In tal caso, il criterio 
discriminante è dato dalla situazione di ordine pubblico: una volta che 
questo sia stato turbato, è compito della polizia giudiziaria intervenire per 
ristabilirlo
11
; allo stesso tempo, però, non si può escludere a priori un 
coinvolgimento dello stesso organo nel mantenimento dell’ordine 
pubblico: basti pensare alle attività di accertamento di un reato già 
avvenuto, d’ identificazione ed arresto dell’autore, aventi efficacia 
preventiva verso ulteriori crimini che potrebbero essere compiuti dalle 
stesse persone. 
Recentemente, la dottrina ha elaborato un’altra tesi, secondo cui la 
polizia giudiziaria eserciterebbe un’attività giurisdizionale, mentre la 
natura amministrativa caratterizzerebbe la restante attività di polizia.
12
 
Indubbiamente, il codice di procedura penale attribuisce alla polizia 
giudiziaria attività complementari ma anche sostitutive di quella del 
giudice allorché parla della ricerca di elementi di prova e dell’adozione di 
determinati provvedimenti in situazioni di necessità ed urgenza. Tali 
attività, comunque, dovranno poi essere convalidate dall’autorità 
giudiziaria. 
                                                 
11
 F. Persico – Principii di diritto amministrativo – Napoli, 1890, p. 226; P. Virga – La potestà, cit., pp. 32-34. 
12
 La tesi è esposta in diverse varianti; nella sua formulazione più estrema prevede che l’attività della polizia giudiziaria deve 
essere “una funzione del potere giudiziario”. In tal senso: Ranelletti – La polizia, cit., p. 287; M. S. Giannini – Diritto 
amministrativo – Milano, 1970, p.73. 
 15
Questo criterio discriminante, tuttavia, non sembra efficace per 
caratterizzare le due funzioni, poiché, in realtà, anche alla polizia di 
sicurezza è riconosciuta un’attività sostitutiva e complementare a quella 
del giudice: tipico è il potere di arresto nei confronti di un vigilato speciale 
che si sia reso irreperibile
13
, oppure l’esecuzione di accertamenti o 
l’assunzione di informazioni su indicazione del magistrato di 
sorveglianza.
14
 
Peraltro, si è tentato di specificare meglio quest’ultimo criterio, 
affermando che “la polizia giudiziaria parteciperebbe alla funzione 
giurisdizionale fino a saldarsi a quest’ultima e che nella sua attività di 
accertamento si qualificherebbe come ausiliaria del giudice”
15
. Una parte 
della dottrina, però, continua a ribadire il carattere amministrativo 
dell’attività della polizia giudiziaria.
16
 
Bisogna sempre tener presente che il giudice necessita dell’assistenza 
della polizia giudiziaria, alla quale è riconosciuto il compito di cercare le 
prove dei reati: senza questi organi l’autorità giudiziaria non sarebbe in 
grado di effettuare l’ istruzione e di accertare il fatto storico in modo 
soddisfacente. Al tempo stesso, l’attività della polizia giudiziaria si 
                                                 
13
 Art. 651 c.p.p.. 
14
 Artt. 637 e 648 c.p.p.. 
15
 Virga, op. cit., p. 33. 
16
 Massari – Le dottrine generali del processo penale – Napoli, 1948, p. 55. 
 16
qualifica come “processuale”
17
 in quanto compiuta in funzione di un 
successivo giudizio. 
In conclusione, dalla diversità delle opinioni sui compiti di polizia 
amministrativa o di sicurezza e di polizia giudiziaria si può dedurre che è 
molto arduo distinguere in maniera certa e definitiva le attività dei due 
organi. Esse dipendono dal sistema penale adottato e dal momento 
politico: mentre in un regime autoritario viene meno ogni tipo di 
separazione tra giurisdizione ed amministrazione, in un sistema 
democratico, invece, le due funzioni hanno ambiti diversi. La polizia 
amministrativa o di sicurezza esplica un’attività di investigazione 
tendente a ricercare reati eventualmente commessi, ma dei quali non si 
abbia ancora notizia; inoltre vigila sull’osservanza delle leggi e dei 
regolamenti. La polizia giudiziaria comincia la sua opera in un momento 
successivo: dopo che un reato è stato compiuto, ricerca le prove ed il 
responsabile, avvalendosi dei mezzi di coercizione personale in vista di un 
successivo processo penale. 
Tuttavia, nel tentativo di conciliare l’esigenza di tutela della sicurezza 
pubblica con il rispetto dei diritti di libertà costituzionalmente garantiti, è 
previsto che anche la polizia amministrativa possa avvalersi di un potere 
                                                 
17
 G. Conso – voce “Atti processuali ( dir. proc. pen.)” - Enciclopedia del diritto, Milano, 1959, p. 154; G. Foschini – Sistema 
del diritto processuale penale – Milano, 1968, p. 41. 
 17
coattivo nei confronti di particolari soggetti, sia pure in casi determinati 
ed a certe condizioni.