La gestione dei servizi bancari tra efficienza e territorialità

Introduzione 
 
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Introduzione 
La  recente  crisi  finanziaria  ha  posto  in  evidenza  molteplici  problematiche 
riguardanti il rapporto tra gli intermediari bancari ed il territorio; nel caso italiano, in 
particolare, la questione assume una rilevanza maggiore, in quanto, ad un tessuto 
aziendale diffuso e fortemente radicato nel territorio, si contrappone un sistema 
bancario che tende alla concentrazione e alla crescita. 
 Soprattutto in questi ultimi anni, vi sono stati numerosi tentativi, sia da parte 
di banche operanti su scala nazionale (global‐player) che da parte di banche locali, 
di colmare il gap che si è venuto a creare; con la presente tesi si vuole andare a 
ricercare un modello che tenti di rispondere al trade‐off (efficienza – territorialità) 
nelle diverse accezioni nelle quali si è manifestato. 
Il punto di partenza è il presupposto che il localismo rappresenti un valore ai 
fini dello sviluppo economico del paese, proprio per la particolare caratterizzazione 
industriale italiana; la banca locale, grazie al suo radicamento territoriale, dispone 
delle conoscenze specifiche legate a contatti personali (soft information), che le 
permettono sia di selezionare (screening) che di monitorare (monitoring) in modo 
più efficace la clientela, favorendo una migliore allocazione delle risorse. 
A questo proposito, si è aperto un dibattito sulla validità di un’analisi del 
merito creditizio basata sulla soft information; infatti, il Comitato di Basilea per la 
Supervisione Bancaria (con il Nuovo Accordo sul Capitale – Basilea II), ha ritenuto 
non sufficiente un’analisi di questo tipo, ed ha definito parametri valutativi più 
stringenti, attribuendo un’importanza maggiore alla loro obiettività e misurabilità, e 
rendendo in tal modo difficile ed oneroso l’accesso al credito per le piccole e medie 
imprese. 
Introduzione 
 
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Tuttavia,  anche  alla  luce  della  recente  crisi  finanziaria,  si  è  indotti  ad  un 
ripensamento  del  modello  generale  di  operatore  bancario,  e  lo  sviluppo  del 
localismo, coniugato con una gestione dell’informazione di tipo relatioship based, 
può  essere  preso  in  considerazione  quale  driver  per  il  recupero  dell’efficienza 
allocativa. 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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Capitolo 1 
EVOLUZIONE DEL SISTEMA 
BANCARIO 
II settore finanziario viene considerato un “settore strategico” di ogni sistema 
economico e, pertanto, risulta oggetto di una regolamentazione specifica; oltre agli 
interessi di chi opera al suo interno, infatti, si intendono salvaguardare gli interessi 
generali all’efficiente allocazione del capitale, per gli effetti positivi su crescita e 
competitività dell’intera economia. 
In particolare, il sistema creditizio è sottoposto a vincoli e controlli di natura 
gestionale e amministrativa, in ragione della sua rilevanza rispetto agli strumenti di 
politica monetaria e, perché , I’intensità dell'intermediazione, della leva finanziaria 
e  delle  interconnessioni  tra  intermediari,  rende  significativo  il  rischio  di 
propagazione di crisi finanziarie al sistema economico nel suo complesso, come, 
peraltro, l’esperienza di questi ultimi anni ha dimostrato. 
1.1 PREMESSA Dl CARATTERE STORICO 
La  comprensione  dell’attuale  sistema  finanziario  italiano,  caso  unico 
all’interno del panorama europeo, non può prescindere dall’analisi storica della sua 
formazione ed evoluzione. La particolarità della situazione italiana, caratterizzato da 
piccole e  medie imprese, ha favorito lo sviluppo di un sistema finanziario che  fosse  
strumentale alla crescita delle imprese stesse. 
Risulta quindi fondamentale ripercorrere i principali avvenimenti che si sono 
succeduti nel corso dell'ultimo secolo, e che hanno contribuito in modo decisivo alla 
formazione del sistema finanziario odierno, soprattutto nelle sue caratteristiche ed 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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accezioni  più  tacite.  L’analisi  sarà  volta  a  sottolineare  I’evoluzione  del  modello 
organizzativo‐gestionale degli istituti di credito, con un breve accenno al contesto 
normativo all'interno del quale il suddetto sviluppo si inserisce. 
Considerare la legge bancaria del 1936 come punto di partenza e d'obbligo: 
filiazione diretta della crisi economica e del clima politico formatosi a cavallo fra gli 
anni venti e trenta, ma anche, nello specifico caso italiano, di un'evoluzione del 
sistema finanziario che I'aveva reso particolarmente esposto a fallimenti di notevole 
portata,  tale  legge  di  sistema  influenzò  profondamente  I'organizzazione  e  la 
distribuzione dei poteri e delle funzioni, per rimanere in vigore fino ai primi anni 
novanta. 
1.1.1 La banca mista 
II motivo principale che portò alla formulazione della legge del 1936 fu la 
necessità di ridefinire il ruolo della banca mista in Italia, che, fino ad allora, aveva 
svolto  una  funzione  centrale  nello  sviluppo  dei  paesi  che  affacciatisi  in  ritardo 
all'industrializzazione. 
Per banca mista si intende una banca che, oltre ad offrire credito nelle varie 
forme, alle imprese clienti, partecipa con investimenti nel loro capitale, entrando 
perciò  a  pieno  titolo  nella  struttura  di  governo  e  condividendone  il  rischio  di 
impresa. 
La  banca  mista  richiedeva  un'infrastruttura  finanziaria  ridotta:  la  sua  attività  si 
esercitava quasi interamente nel rapporto diretto tra banca e impresa, potendo 
quindi fare a meno di quelle istituzioni finanziarie intermedie (Borsa, investitori, 
intermediari,  enti  di  regolazione,  di  controllo  e  analisi,  etc.),  che  sono  invece 
necessarie in un sistema aperto, basato sulla libera scelta degli investitori. 
Per  questo  motivo  aveva accesso a  fonti di raccolta limitate  ed  instabili,  e la sua  
efficacia risultava particolarmente elevata nei casi in cui, a fronte di scarse risorse, si 
preferisse una scelta accentrata nell'allocare le stesse tra attività alternative e nel 
regolare la concorrenza tra diversi progetti (Giordano, 2007). 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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In Italia, la banca mista nasceva da una scarsezza cronica di capitale di rischio 
rispetto  alle  necessità  di  sviluppo  dell'apparato  produttivo,  specialmente 
industriale. In tale prospettiva, risultò inevitabile che lo Stato, o per esso I'istituto di  
emissione,  fossero  considerati  finanziatori  o  rifinanziatori  di  ultima  istanza  
(Malagodi, 1978). 
Al ruolo della banca mista va, dunque, associato un rilevante, seppur discontinuo,  
contributo dello Stato: essa infatti, avendo accentrato su di sé il monitoraggio e la  
gestione finanziaria di una vasta parte dell'industria del paese, finì per concentrarne  
anche i rischi. 
1.1.2 La legge bancaria del 1936 e lo Stato Imprenditore                  
(approccio dirigista) 
Durante gli anni trenta, I'Italia si trovò a fronteggiare una crisi economica 
mondiale; per un sistema banco‐centrico come quello italiano I'epicentro della crisi 
si svolse intorno alle banche miste di maggiori dimensioni. E' proprio in seguito a 
queste vicende storiche che si avverti I'esigenza di garantire stabilità al sistema 
finanziario,  e  che  trovarono  collocamento  le  leggi  bancarie  del  1926  ed,  in 
particolare, del 1936. 
Quest'ultima si sviluppa lungo tre direttrici di intervento: 
La  prima  condusse  verso  la  nascita  dello  Stato  imprenditore;  il  piano  di 
salvataggio impose allo Stato un generalizzato assorbimento delle partecipazioni 
industriali  e  finanziarie  in  perdita,  che  vennero  conferite  all'Istituto  per  la 
ricostruzione industriale (Iri). 
La seconda riguarda la protezione del risparmio: “dare ai risparmiatori, che 
sono le vittime maggiormente danneggiate e maggiormente degne di tutela, una 
preventiva garanzia per i loro depositi” (Toniolo,  2003). 
La legge esplica la salvaguardia del risparmio, insieme all'esercizio del credito, come 
funzione di pubblico interesse (e quindi sotto la tutela dello Stato), estendendone la 
definizione al deposito bancario e a tutte le operazioni di finanza, ed impedendo sul 
nascere la possibilità di sviluppo di un mercato dei capitali, dal momento che le 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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aziende di credito “non possono partecipare a sindacati di collocamento di azioni, 
obbligazioni, buoni di cassa e altri valori mobiliari che non siano di Stato, o garantiti 
dallo Stato, né prestare I'assistenza della loro organizzazione per il collocamento, se 
I'emissione non ha ricevuto la preventiva autorizzazione dell'ispettorato” (Art. 45 
della legge bancaria).  
La terza direttrice dell'intervento pubblico fa riferimento al controllo diretto 
sul sistema finanziario, corollario dell'esigenza di garantire protezione pubblica al 
risparmio privato: si tratta della riforma del sistema che portò all'integrazione della 
quasi totalità del settore bancario in quello pubblico. La raccolta dei depositi e 
I'esercizio del credito furono dichiarate funzioni di diritto pubblico; parallelamente 
venne Istituito l'ispettorato per la difesa del risparmio, presieduto dal governatore 
della Banca d'Italia e sottoposto ad un comitato di ministri a sua volta presieduto 
dal capo del governo. 
Al sistema fondato sulla banca mista (di cui vengono preservate solo alcune 
caratteristiche, in particolare I'accentramento proprietario) si venne così a sostituire 
un modello incentrato sullo Stato, quale garante di ultima istanza, che finì per 
assumere una responsabilità diretta nella supervisione finanziaria delle imprese. In 
un momento storico caratterizzato dall'incertezza degli investimenti, dove alto era il 
rischio che il risparmio restasse immobilizzato in strumenti finanziari liquidi e a 
breve termine, la presenza di un garante affidabile divenne necessaria per spingere 
il risparmiatore verso impieghi a medio‐lungo termine. 
Quanto  descritto  finora  confluì  in  una  disposizione  che,  per  molti  versi, 
rappresenta  la  ratio  sottostante  I'intera  normativa:  la  necessità  di  garantire  la 
separazione tra banche e imprese industriali; la nuova legge, inoltre, distingue gli 
istituti e aziende di credito in raccoglitori di risparmio a breve termine da un lato, e 
a lungo termine dall'altro. (Giordano, 2007) 
La scelta degli Stati Uniti fu molto diversa, ed è proprio in questo periodo che 
si gettarono le basi per le future divergenze tra i due sistemi. 
Sebbene in entrambi prevalesse I'ostilità alla concentrazione di potere che le grandi 
banche avrebbero potuto costituire, e una preferenza verso un tessuto bancario 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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diffuso e localmente radicato, la legislazione statunitense si mosse verso la difesa 
del  risparmiatore  attraverso  il  rafforzamento  della  trasparenza,  piuttosto  che 
tramite la garanzia dello Stato. 
Nel 1934 nacque la Security and Exchange Commision, con lo scopo primario 
di farsi veicolo di diffusione di informazioni a supporto della fiducia del pubblico 
nell'integrità dei mercati. L'idea sottostante era che, sebbene la mano pubblica 
potesse  promuovere  strumenti  che  proteggessero,  almeno  parzialmente,  forme 
elementari  di  risparmio  come  i  depositi  bancari,  tale  provvedimento  non  fosse 
appropriato  per  altre  forme  di  investimento,  per  le  quali  il  rischio  era  parte 
inscindibile  del  contratto  di  finanziamento  e  che,  d'altra  parte,  in  condizioni  di 
trasparenza si sarebbero dovute incoraggiare. 
L'intervento  pubblico  deve  essere,  in  tal  caso,  volto  a  garantire  la  veridicità  e 
pubblicità delle informazioni sulle quali si basa la scelta di investimento.  
A ulteriore tutela della stabilità del sistema, il Banking Act del 1933, noto 
anche come Glass‐Steagall Act, che separa formalmente I'attività di emissione e 
distribuzione di strumenti finanziari, l'investment banking, dall'attività finanziaria 
tradizionale come I'erogazione del credito; alle banche di investimento è vietata 
I'assunzione di depositi. Alla base della separazione vi è il timore di conflitti di 
interesse. 
In  Italia  prevalse  invece  I'idea  di  una  congenita  avversione  al  rischio  dei 
risparmiatori o, in altre parole, della necessità da parte delle istituzioni pubbliche di 
proteggere in modo diretto il risparmio nazionale, divenendone il principale veicolo 
di distribuzione. (Giordano, 2007) 
Nel  secondo  dopoguerra  si  decise  di  proseguire  lungo  i  binari  tracciati, 
confermando  la  separazione  tra  banca  impresa,  per  credito  ordinario  e  credito 
mobiliare,  ed  estendendo  il  ruolo  del  settore  pubblico  come  soggetto 
imprenditoriale e garante dei flussi di risparmio. Anche grazie al senso di sfiducia 
verso la classe imprenditoriale privata, si riteneva che un sistema di questo tipo 
potesse mobilitare il risparmio italiano verso iniziative industriali. Inoltre, l'Italia di 
quel  periodo,  mancava  del  tutto  di  quelle  istituzioni  intermedie  necessarie  al 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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funzionamento del sistema di mercato, a favore invece del complesso apparato 
burocratico  e  della  classe  di  dirigenti  pubblici,  che  venne  ritenuta  in  grado  di 
guidare la difficile fase di ricostruzione del paese. 
1.1.3 Dualismo del sistema bancario -Le banche locali 
All'interno di questo quadro si inseriscono due fattori istituzionali che hanno 
avuto un ruolo fondamentale nell'evoluzione del sistema italiano: il dualismo del 
sistema  bancario,  frutto  di  una  precisa  scelta  istituzionale,  e  la  separazione 
funzionale  tra  credito  a  breve  termine  (attività  bancaria  ordinaria)  e  il  credito 
speciale a medio e lungo termine. 
II sistema finanziario del periodo risulta caratterizzato, da una parte, da grandi 
banche  nazionali,  destinate  al  servizio  dei  grandi  gruppi  (tenute  sotto  stretto 
controllo per evitare eventuali tentazioni di ritorno alla banca mista, scoraggiando 
nella crescita dimensionale a vantaggio del locale) e, dall'altra, dalle popolari, le 
casse di risparmio, le rurali e le cooperative, destinate al sostegno della piccola 
impresa. 
In un contesto aziendale contraddistinto dal controllo personale e familiare 
delle  imprese,  in  cui  le  dimensioni  medie  sono  molto  ridotte  e  si  cerca  il 
mantenimento  del  massimo  controllo  con  il  minimo  impegno  patrimoniale,  le 
banche locali possono svolgere un ruolo estremamente proficuo.  
Di queste è utile enfatizzare non solo la dimensione e la distribuzione territoriale, 
ma anche la struttura a carattere cooperativo o mutualistico (nel caso, ad esempio, 
delle  popolari  o  delle  banche  di  credito  cooperativo),  non  necessariamente 
orientata al profitto, il cui governo è basato sul sistema “one member, one vote”, e 
in cui I'erogazione del credito è indirizzata prevalentemente ai membri. 
Si verifica quindi una naturale continuità tra le banche locali ed il circuito  di 
finanziamento all'interno di un distretto industriale. 
Nel  distretto,  il  merito  creditizio  viene  giudicato  non  tanto  attraverso  I'analisi 
formale delle prospettive d'impresa, ma sulla base di un sistema informativo locale, 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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fondato  su  interazioni  ripetute  e  sui  frequenti  rapporti  creditizi  reciproci  che 
originano  da  relazioni  di  subfornitura  o  dall'appartenenza  a  una  stessa  filiera 
produttiva. II vantaggio in termini informativi della durata della relazione e della 
reciproca  dipendenza  tra  banca  e  impresa  (“lock  in”),  dipende  anche  dalla 
conoscenza personale tra staff della banca e cliente affidato. 
Da parte delle imprese viene percepito il valore di una relazione di lungo 
periodo con la banca, che offre supporto all'azienda in periodi ciclici avversi senza 
approfittare  di  una  sua  eventuale  posizione  dominante  inasprendo  i  costi  o 
diminuendo I'ammontare del reddito disponibile. 
La comunità è dal canto suo, incentivata a sanzionare comportamenti devianti, per i 
riscontri negativi che essi hanno sull'intero distretto. 
Per le banche nazionali, al di fuori della comunità locale, tale continuità di 
relazione crea un forte rischio di collusione tra il rappresentante della banca e 
I'impresa.  
E’  noto  che  tradizionalmente  le  banche  di  maggiori  dimensioni,  allo  scopo  di 
scoraggiare  un'eccessiva  prossimità  personale  tra  cliente  e  agente  di  banca, 
imponessero un'elevata mobilità territoriale ai loro dipendenti. 
In sostanza il problema secolare delle banche ‐ I'asimmetria informativa nei 
confronti  del  cliente ‐  viene  qui  risolto,  da  una  parte  attraverso  la  selezione 
all'entrata, cioè con il fatto che la banca locale, che opera su base cooperativa, 
regola gli interessi sulla base di criteri di appartenenza alla comunità locale (criteri 
tipicamente non disponibili per una banca di carattere nazionale, better monitoring 
capability). Dall'altra, la capacità di controllo sociale propria della comunità locale e 
la  governance  cooperativa  della  banca  costituiscono  un  efficace  sistema  di 
monitoraggio reciproco tra i membri, e di sanzionamento reputazionale, che non è 
disponibile alle altre banche (peer monitoring). 
Le banche locali, avendo a disposizione un bacino limitato da cui attingere 
clientela, tendono ad avere una quota di mercato alta nelle zone in cui operano e 
un'alta concentrazione dei loro impieghi negli stessi luoghi: la concentrazione in una 
singola area richiede a sua volta una forte frammentazione dei fidi. 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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E’ chiaro che questo sistema presenta, oltre ai vantaggi indicati, una serie di 
problematiche in termini di efficienza e stabilità. 
Innanzitutto, la dimensione locale implica un'incapacità di distribuire il rischio 
tra settori e aree geografiche, rendendo le banche locali più vulnerabili e, pertanto, 
più conservatrici. Popolari e casse di risparmio, finanziando il sistema locale, sono il 
più delle volte restie ad un'offerta di credito per investimenti legati a fenomeni di 
discontinuità,  quali  una  crescita  organica  significativa  o  per  acquisizione.  Per 
diversificare, tentano di offrire credito anche alle grandi imprese o di fornire mezzi 
alle banche nazionali. 
Inoltre le banche locali, data la ridotta dimensione, non riescono a sfruttare le 
economie di scala; per questa ragione, ogni qual volta intraprendono la via della 
crescita,  ne  escono  snaturate  in  quanto  emergono  i  limiti  di  una  struttura  di 
governo  mutualistica  (particolarmente  evidenti  qualora  venga  meno  il  ruolo  di 
governo attivo da parte dei membri) e l'esercizio del monitoraggio sulla base di un 
vero radicamento territoriale. 
Esse sono per lo più consapevoli della propria incapacità di valutare il rischio 
sulla  base  di  parametri  oggettivi,  e  di  esprimere  un  livello  adeguato  di 
remunerazione  degli  impieghi  in  linea  con  le  condizioni  di  mercato  a  livello 
nazionale. 
Se a ciò si aggiunge il desiderio di conoscenza locale da parte della banca 
nazionale, si spiega la diffusione, nel periodo storico considerato, del fenomeno del 
multiaffidamento che, diversamente da altri paesi, spesso vede banche sia nazionali 
sia locali insistere sullo stesso cliente, anche nel caso di piccole e medie imprese. 
Si  prefigura  una  sorta  di  divisione  del  lavoro  in  cui  un  tipo  di  banca  si 
accaparra,  per  così  dire,  delle  informazioni  di  cui  I'altra  dispone  con  maggiore 
facilità. Peraltro I'accesso alle informazioni e lo stretto contatto, anche personale, 
tra  la  banca,  i  suoi  rappresentanti  e  I'imprenditore,  riesce  laddove  il  controllo 
sociale funziona davvero; altrimenti i rischi sono ovviamente molto elevati. 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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“Nonostante le carenze del sistema finanziario, piccolissime, piccole e medie 
imprese industriali, spesso proiettate sui mercati esteri, acquisteranno, a partire 
dagli anni 70, un crescente peso nello sviluppo del paese.” (Barca, 1997).  
II  sistema  italiano  risulta  quindi  caratterizzato  da  efficienza  adattativa:  la 
finanza  si  adatta  alle  condizioni  esistenti,  le  asseconda  e  contribuisce  al  loro 
radicamento,  divenendone,  tuttavia,  strumento  di  conservazione  e  non  di 
cambiamento. Le piccole banche hanno una struttura istituzionale favorevole alla 
crescita delle piccole e medie imprese, mezzi sufficienti e protezione normativa per 
svolgere il loro ruolo positivo a sostegno di questo sviluppo; quello che manca loro è 
tuttavia  la  capacità  di  facilitare  il  salto  dimensionale  o  di  incoraggiare  la 
maturazione verso forme di governo, strutture proprietarie, approcci tecnologici e 
gestionali più moderni ed ambiziosi. (Giordano, 2007) 
1.1.4 I turbolenti anni settanta 
La  turbolenza  finanziaria  che  ha  caratterizzato  gli  anni  settanta  e  la  crisi 
dell'economia  reale,  hanno  messo  a  dura  prova  il  settore  del  credito 
evidenziandone i limiti della struttura organizzativa e aggravandone gli elementi di 
instabilità.  
Gli istituti bancari, peraltro, non si sono sottratti al proprio ruolo istituzionale di 
sostegno  ai  settori  industriali  di  riferimento,  raggiungendo  livelli  di  esposizione 
verso le industrie in crisi spesso ben superiori ai normali valori di prudenzialità: 
cominciarono ad emergere i difetti di una configurazione organizzativa che, nella 
sua complessità, finì per limitare I'autonomia gestionale degli istituti di credito, 
diminuendone il senso di responsabilità. 
In quel periodo, in realtà, fu I'intero edificio dell'intervento pubblico nell'economia 
ad essere messo in discussione. 
La spinta decisiva all'innovazione arrivò dall'Europa, grazie alla formazione del 
Mercato comune, e da cambiamenti nel contesto esterno, quali disintermediazione 
bancaria e deregolamentazione. Ne risultò un sistema del credito profondamente 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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cambiato dal punto di vista sia normativo che organizzativo, che si allontanava  dal  
modello  dirigistico  prevalso   in precedenza e si avviava verso una  
liberalizzazione che avrebbe rimesso al centro la concorrenza e riportato I'attività 
bancaria ad essere attività imprenditoriale. (Giordano, 2007) 
1.1.5 La disintermediazione bancaria  
II panorama bancario internazionale cambiò, a partire dai primi anni ottanta, 
grazie alla progressiva disintermediazione bancaria, un fenomeno globale legato 
all'ampliamento dei mercati finanziari, che spinse verso la deregolamentazione. 
In Italia questo fenomeno si è verificato in gran parte a favore dello Stato, ed è stato 
provocato  in  misura  prevalente  dalle  esigenze  di  finanziamento  del  disavanzo, 
piuttosto che da un generale processo di securitization dell'economia, come invece 
è accaduto negli Stati Uniti. (Conigliani, 1986) 
Nel 1985 entrò in vigore la prima Direttiva europea, che stabiliva il carattere di 
impresa dell'attività bancaria, indipendentemente dalla natura pubblica o privata 
degli enti che la esercitavano; fece cadere inoltre le restrizioni amministrative alla 
creazione di nuove banche e la Banca d'Italia dovette attenersi, per il vaglio delle 
domande di apertura di nuove banche, ad alcuni criteri: la dotazione minima di 
capitale, la competenza professionale delle persone chiamate a svolgere attività 
direttive, e i requisiti di onorabilità per le stesse. 
Interventi successivi hanno avuto la funzione di scardinare poco a poco il 
sistema  di  autorizzazioni,  portando  alla  liberalizzazione  dell'articolazione 
territoriale, e di condurre verso la fine della specializzazione temporale e operativa 
delle banche. Grazie ai vincoli patrimoniali minimi obbligatori, imposti agli istituti di 
credito  dalla  Banca  d'Italia  nel  1986,  a  tutela  della  stabilità  del  sistema,  la 
capitalizzazione delle banche iniziò a migliorare. 
Le azioni riformatrici di questo periodo si proposero di dare potere al mercato 
nella  selezione  degli  intermediari,  promuovendo  la  concorrenza  tra  essi  e  la 
trasparenza dei comportamenti; inoltre predisposero strumenti di vigilanza atti ad 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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individuare I'azionista di riferimento e disciplinare i gruppi bancari. 
Tutto  ciò  nell'ottica  di  garantire  I'indipendenza  della  gestione  della  banca  dalla 
proprietà e di prevenire possibili commistioni tra banche e il sistema industriale, 
obiettivo tra I'altro perseguito già dalla legge del 1936. 
La Banca d'Italia identificò il gruppo funzionale come il più adatto, data la 
tradizione  dell'ordinamento  italiano,  per  I'organizzazione  del  nuovo  sistema 
creditizio aperto alla concorrenza internazionale. L’idea era quella di un sistema in 
cui le banche sviluppano prodotti e servizi distribuiti tramite società controllate, 
attraverso un'articolazione di gruppo, con una holding e diverse partecipate. 
Inoltre  venne  introdotto  il  controllo  di  vigilanza  bancaria  su  base  consolidata 
(potendo richiedere agli enti creditizi dati consolidati) in quanto I'articolazione del 
sistema  tramite  gruppi  funzionali  risultava  problematico  sia  per  I'autorità  di 
vigilanza che per gli amministratori. 
Venne anche istituito il Fondo di garanzia dei depositi, alimentato con contributi 
delle banche partecipanti, che sopperì alla mancanza di strumenti di garanzia per i 
depositanti, fino ad allora anomalia italiana nel contesto internazionale. 
Va ricordato che il peso dei depositi sulle attività finanziarie era già da tempo 
diminuito in maniera significativa; nonostante gran parte della disintermediazione 
bancaria fosse passata attraverso il debito pubblico, non mancava infatti una solida 
domanda di altri strumenti finanziari, soprattutto a partire dalla fine degli anni 
settanta, in coincidenza con la ripresa dei mercati. 
Si diffusero in questo periodo i cosiddetti titoli atipici, veicoli di investimento 
che raggiunsero presto ampia dimensione, anche se in mancanza di una specifica 
regolamentazione, e che per questo destarono così preoccupazione negli ambienti 
ufficiali. 
L'introduzione della regolamentazione dei fondi comuni di investimento, fu opera di 
Andreatta  nel  1983,  che  stabilì  inoltre  il  controllo  da  parte  della  Consob  sulla 
sollecitazione del pubblico risparmio; tali provvedimenti vennero facilitati dal fatto 
che, nello stesso periodo, era in preparazione a Bruxelles la Direttiva sugli strumenti  
di investimento collettivi, fortemente sostenuta soprattutto da Francia e Germania. 
Capitolo 1 – Evoluzione del sistema bancario 
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Gli  anni  ottanta,  in  Europa,  risultarono  caratterizzati  da  scelte  che 
privilegiarono I'allargamento del mercato, una minor presenza dello Stato (visione 
antidirigista) e la costruzione di una complessa struttura di regole e strumenti di 
controllo. 
Lo strumento principe per ridurre il ruolo dello Stato come operatore economico 
furono le privatizzazioni; a sostegno di queste si addussero anche argomentazioni di 
carattere tecnologico. All'origine della diffusa presenza pubblica nell'economia vi 
era  stata  la  necessità  di  gestire  in  via  diretta  industrie  considerate  monopoli 
naturali; il progresso tecnologico cambia il contesto di riferimento, introducendo 
elementi di concorrenza che indeboliscono il grado di monopolio. 
1.1.6 Il gruppo plurifunzionale e la banca universale 
Nel 1990 la legge Amato introdusse una nuova disciplina per gli enti pubblici e 
per i gruppi creditizi, prevedendo inoltre una riorganizzazione societaria per gli 
istituti di credito (si spingono cioè le imprese sotto il controllo pubblico ad assumere 
forme societarie privatistiche). A tale scopo le banche vennero incentivate, anche 
attraverso agevolazioni fiscali, a realizzare il passaggio a società per azioni; si aprì la 
possibilità  di  raccogliere  capitali  di  rischio  e  si  incoraggiarono  operazioni  di 
ricapitalizzazione. Fondamentale la parte della legge che prevede la riunificazione in 
una sola società di tutta I'attività di credito speciale che era in precedenza svolta dai 
vari istituti confluiti in un unico gruppo plurifunzionale. 
Nel 1992 in Italia venne poi recepita la seconda Direttiva di coordinamento 
bancario, che definì le condizioni di autorizzazione all'attività bancaria, le condizioni 
per  I'esercizio  dell'attività  e  i  rapporti  con  il  settore  industriale  (che  avrebbero 
potuto estendersi all'assunzione di partecipazioni, sia pure assoggettate ad una 
serie di limitazioni). In tema di vigilanza si introdusse una divisione di responsabilità, 
basata sul principio secondo cui il controllo e responsabilità dell'autorità di vigilanza 
del paese d'origine, esteso alle filiali estere, e accompagnato dalla condivisione di 
informazioni tra le autorità dei diversi paesi.