Un'analisi economica delle istituzioni di democrazia diretta in un campione di Paesi

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Introduzione 
Il presente lavoro di tesi si propone di indagare sul fenomeno dell’impiego delle 
istituzioni di democrazia diretta su un campione di Paesi. Lo scopo dell’analisi è quello di 
mettere in evidenza le caratteristiche di questi istituti e il loro utilizzo all’interno dei 
sistemi politici nelle democrazie oggetto dell’analisi, per andare in ultima analisi a studiare 
gli effetti degli strumenti di democrazia diretta a livello economico.  
Nel primo capitolo si procede alla presentazione di una rassegna della letteratura sul 
capitale sociale. Dall’analisi delle diverse elaborazioni di questo concetto emerge la 
multidimensionalità del fenomeno che è visto, in generale, sia come una rete di relazioni 
interpersonali, sia come dimensione collettiva che include la definizione di capitale sociale 
inteso come fiducia, reciprocità e come norme che regolano la convivenza. Quest’ultima 
idea del capitale sociale è il cardine dell’analisi di Robert Putnam (1993) che imputa alla 
presenza di capitale sociale e quindi al senso civico una delle fonti di sviluppo di un 
territorio. Uno degli aspetti del capitale sociale che si è voluti mettere in evidenza nel 
presente lavoro è la partecipazione dei cittadini alla vita politica e ai referendum, che è la 
massima espressione di senso civico; la partecipazione ai referendum, infatti, consente ai 
cittadini di esprimere attraverso il voto popolare un’opinione su una questione rilevante di 
interesse collettivo.   
Nel secondo capitolo si analizza la letteratura che ha verificato l’impatto delle 
istituzioni di democrazia diretta sulle variabili economiche. In particolare, l’attenzione si 
concentra sui lavori di Matsusaka (1995, 2004) il quale verifica su un campione di dati 
relativi agli Stati Uniti gli effetti del diritto di iniziativa sulla politica fiscale. Ancora 
Matsusaka (2004) affronta la questione degli effetti degli strumenti di democrazia diretta 
sulla distribuzione della spesa pubblica tra il livello amministrativo centrale e il livello 
amministrativo decentrato. Un modello interessante sull’interpretazione degli effetti degli 
istituti di democrazia diretta è quello di Feld e Matsusaka (2003), il quale si basa sul 
presupposto che il livello di spesa preferito dal governo è maggiore rispetto al livello di 
spesa preferito dall’elettore mediano e giunge al risultato che il referendum obbligatorio 
comporta un livello di spesa minore rispetto al referendum facoltativo. Un ultimo modello 
su cui ci si sofferma è il contributo di Persson e Tabellini (2006) in cui si fa riferimento 
agli effetti delle istituzioni di democrazia diretta sullo sviluppo economico.  
Nel terzo capitolo viene analizzato il processo di partecipazione alle consultazioni 
referendarie in diverse democrazie di tutto il mondo e, in particolare, in Paesi come la
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Francia, la Germania, l’Italia la Svizzera e l’Argentina. In primo luogo, si evidenziano le 
caratteristiche principali del voto referendario e, in particolare, le diverse accezioni in 
termini sia di materie oggetto del voto sia di modalità attraverso le quali gli strumenti di 
democrazia diretta intervengono nel processo politico. In secondo luogo, si propone una 
analisi empirica dell’impatto dell’utilizzo di questi strumenti su alcune variabili 
economiche. In particolare, verrà esaminata la relazione tra la partecipazione ai 
referendum, misurata attraverso il rapporto tra il numero di votanti e il numero di aventi 
diritto al voto, e tre variabili economiche: la spesa pubblica totale in rapporto al Prodotto 
Interno Lordo, la spesa pubblica del governo centrale in rapporto al Prodotto Interno Lordo 
e il Prodotto Interno Lordo pro-capite.  
Il risultato a cui si giunge al termine dell’analisi empirica conferma la tesi 
consolidata nella letteratura secondo cui l’impiego del referendum o dell’iniziativa 
influisce sull’andamento delle variabili economiche. La spesa pubblica totale dei Paesi in 
cui è consentita la partecipazione referendaria è diminuita dal 1995 al 2007 in misura 
maggiore rispetto alla spesa pubblica dei Paesi che non fanno uso dei referendum, mentre 
il Prodotto Interno Lordo è maggiore nei Paesi in cui è consentito ai cittadini di partecipare 
al voto referendario per decidere su questioni importanti di interesse pubblico.
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CAPITOLO 1 
Il concetto di capitale sociale  
 
1.1  Genesi storica del concetto e rassegna della letteratura 
Il concetto di capitale sociale è caratterizzato da una natura molto complessa e 
soprattutto multidimensionale, perché è costituito dalle caratteristiche della struttura 
sociale che hanno la capacità di influenzare e coordinare i comportamenti individuali, 
favorendo l’azione collettiva e consentendo il perseguimento di fini altrimenti 
irraggiungibili. In tali caratteristiche sono comprese le norme sociali e i valori condivisi, le 
reti di relazioni interpersonali informali e le organizzazioni volontarie intese come fattore 
per la produzione di benessere. L’aspetto della multidimensionalità risulta evidente nel 
momento in cui si prendono in considerazione i numerosi tentativi di fornire una 
definizione e le diverse concettualizzazioni del termine, rendendo impossibile una 
definizione rigorosa e univoca del concetto.  
Proprio a causa della sua multidisciplinarietà tale argomento ha suscitato l’interesse 
delle varie scienze da cui la sociologia, l’economia, la scienza politica e l’antropologia. La 
sociologia enfatizza caratteristiche dell’organizzazione sociale quali la fiducia, le norme di 
reciprocità e le reti di impegno civico. La scienza politica si sofferma, invece, sul ruolo 
delle istituzioni e delle norme politiche e sociali nel plasmare il comportamento umano. 
Inoltre, gli studi antropologici hanno focalizzato la loro attenzione sul naturale istinto 
associativo dell’uomo. Infine, la letteratura economica si propone di spiegare il 
comportamento di individui che, con l’obiettivo di massimizzare l’utilità soggettiva, 
decidono di interagire con gli altri e di utilizzare le risorse del capitale sociale nello 
svolgimento di innumerevoli attività di gruppo. In genere gli economisti trovano più 
appropriato sostituire al termine di capitale sociale quello di bene relazionale.  
Una seconda questione da mettere in risalto riguarda la difficoltà di misurazione del 
capitale sociale e, la conseguente impossibilità di pervenire a una definizione univoca, ha 
originato posizioni opposte e diversificate in ordine alla possibilità di rilevazione empirica 
del concetto.  
Inoltre, è argomento molto complesso anche la nascita di tale concetto; in effetti, è 
ancora sconosciuto il momento esatto in cui tale concetto è apparso in letteratura e non è
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nemmeno possibile al momento attribuire con precisione a qualche studioso la sua prima 
esplicita definizione.  
Tuttavia, avanzando delle ipotesi, una delle prime apparizioni del concetto di 
capitale sociale potrebbe esser fatta risalire a più di un secolo fa, ovvero al 1916, quando 
Lydia Hanifan definì capitale sociale “quegli elementi tangibili che contano più di ogni 
cosa nella vita delle persone: la buona volontà, l’amicizia, la partecipazione e i rapporti 
sociali tra coloro che costituiscono un gruppo sociale. Se una persona entra a contatto con i 
propri vicini e questi, a loro volta entrano a contatto con altri vicini, si determina 
un’accumulazione di capitale sociale” (Hanifan, 1916, 130), che può essere utilizzato per 
soddisfare le esigenze individuali e favorire un miglioramento sostanziale delle condizioni 
di vita della comunità. Subito dopo l’idea scomparve dal dibattito e fu ripresa con successo 
solo all’inizio degli anni ’90, quando le ricerche di James Coleman sull’educazione e sulle 
interazioni sociali (1988, 1990) e quelle di Robert Putnam sulla tradizione civica e il 
rendimento delle istituzioni hanno guadagnato rapidamente l’attenzione della comunità 
scientifica e del mondo politico (1993, 2000). A questi studiosi oltre che a Bourdieu (1986) 
si deve l’elaborazione rigorosa del concetto di capitale sociale.  
Per una migliore comprensione dell’importanza del concetto di capitale sociale, ai 
fini dell’analisi dei processi di sviluppo, è utile fornire una descrizione del dibattito in 
corso su questo tema da più di un decennio in ambito economico, sociologico e nelle 
scienze politiche.  
Le diverse definizioni di capitale sociale presenti in letteratura, anche se possono 
apparire tra loro differenti, presentano un elemento che le accomuna: il riferimento alla 
dimensione relazionale del concetto. È quindi opinione condivisa che il capitale sociale si 
presenti come una risorsa fondata sull’esistenza di un qualche tipo di relazioni sociali.  
A partire da tale elemento comune possono essere individuati due approcci, rispetto 
ai quali i diversi autori hanno attribuito tale concetto:  
 Approccio relazionale (o collettivistico): Il capitale sociale è interpretato 
come fattore operante a livello di comunità. Secondo questo approccio, 
l’analisi di tale variabile, in termini di origine ed effetti prodotti, deve essere 
condotta rispetto alla collettività nel suo complesso. Tale prospettiva 
definisce il capitale sociale come bene pubblico e assume il significato di 
coesione sociale, condivisione di norme e valori, fiducia generalizzata. Il 
capitale sociale assume le caratteristiche di bene collettivo ed è 
principalmente identificato come una caratteristica complessiva del sistema,
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la cui origine può essere collegata ai sistemi di relazioni individuali. Robert 
Putnam è uno degli autori di spicco di tale orientamento.  
 Approccio individualista: le definizioni di capitale sociale proposte da chi 
segue questo secondo approccio hanno per oggetto i singoli individui, 
incluse le competenze e le capacità relazionali da essi possedute. Il capitale 
sociale è qui interpretato come variabile da esaminare a partire dall’analisi 
dei comportamenti dei singoli agenti, i quali possono servirsi dei legami 
sociali per il conseguimento di fini individuali altrimenti non raggiungibili, 
o realizzabili solo sostenendo costi superiori. Questa prospettiva considera il 
capitale sociale dal punto di vista dell’attore e della sua rete individuale, per 
cui esso viene definito come un complesso di risorse di cui l’attore può 
disporre in virtù della sua appartenenza ad uno specifico insieme di 
relazioni sociali. James Coleman può essere considerato come il principale 
esponente di tale corrente.  
L’ampia ed eterogenea letteratura concettuale può essere, inoltre, ricondotta a due 
dimensioni del capitale sociale, che sono tra loro non alternative, quanto piuttosto 
complementari: 
1. Il capitale sociale è fiducia interpersonale e norme sociali. 
Tale tipo di visione si riscontra nei lavori di Putnam (1993), Fukuyama 
(1994), Bowles e Gintis (1999). Secondo Bowles e Gintis il capitale sociale 
si riferisce alla fiducia concernente gli associati, ovvero una propensione a 
vivere secondo le norme di una comunità e, di conseguenza, a punire coloro 
che se ne discostano. 
2. Secondo un punto di vista più ampio il capitale sociale consta di 
rapporti o network sociali.  
La visione del capitale sociale basata su relazioni sociali è associata ai lavori 
di Bourdieu (1986) e Coleman (1988).  
Riprendendo la terminologia usata da Collier (1998) queste due dimensioni 
definiscono il capitale sociale civile. Per questo autore, il capitale sociale è appunto 
“sociale” perché coinvolge le persone nella loro socialità e perché attiene ad interazioni 
non di mercato tra le persone che producono effetti economici, mentre è “capitale” in 
quanto si riferisce ad uno stock multidimensionale di interazioni sociali, le quali per loro 
natura sono durevoli e che sono in grado di dar luogo alla produzione di effetti durevoli.
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La grande eterogeneità delle ricerche dedicate a questo argomento impone di 
compiere una scelta tra i diversi possibili criteri di classificazione. Quello utilizzato qui di 
seguito consiste nel ripartire gli studi considerati in base al particolare aspetto della 
struttura sociale cui di volta in volta viene accordata maggiore enfasi nella definizione del 
concetto di capitale sociale. 
1.2  Il capitale sociale come partecipazione civica  
Tra i tanti autori che si sono occupati di elaborare una nozione di capitale sociale, 
Robert Putnam è tra i più noti. È proprio il suo studio “La tradizione civica delle Regioni 
italiane”, del 1993, che fa tornare alla ribalta il tema del capitale sociale, essendo anche la 
ricerca più citata nelle scienze sociali nel corso degli anni novanta. La ricerca di Putnam 
vuole essere un contributo per la comprensione del rendimento istituzionale delle regioni 
italiane, riprendendo l’approccio basato sulla cultura civica secondo l’ipotesi per cui il 
rendimento reale delle istituzioni è modellato dal contesto sociale e soprattutto culturale 
nel quale esse operano. Quindi l’autore intende andare oltre la generalizzazione secondo 
cui “l’ambiente conta”, per scoprire quali sono gli elementi del contesto sociale che 
incidono più profondamente sulla performance istituzionale, cioè sull’insieme delle 
procedure che regolano il processo decisionale collettivo.   
Il capitale sociale è definito da Putnam come “la fiducia, le norme che regolano la 
convivenza e tutti gli elementi che contribuiscono a migliorare l’efficienza 
dell’organizzazione sociale” (Putnam, 1993, pag. 196), consentendo alle persone di agire 
collettivamente grazie ad un migliore coordinamento delle azioni individuali.  
Nel suo studio del 1993, il politologo americano mette in relazione due variabili: il 
rendimento istituzionale delle venti regioni italiane e la dotazione di capitale sociale, inteso 
come civicness (cioè cultura civica o propensione all’impegno civico), da esse posseduto. 
L’autore focalizza la sua attenzione sul caso italiano, perché esso è unico nel suo genere in 
quanto costituito da modelli di democrazia uguali tra loro dal punto di vista organizzativo, 
ma molto diversi dal punto di vista dell’efficienza amministrativa.  
Il capitale sociale di ciascuna regione italiana viene misurato attraverso quattro 
indicatori del livello di partecipazione civica:  
1. Il numero delle associazioni di volontariato (comprendenti, ad esempio, le 
società calcistiche per dilettanti, i circoli letterari e i club che organizzano gite).  
2. Il numero dei lettori di giornali.
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3. Un indice di affluenza alle urne per i referendum.  
4. Un indice del voto di preferenza espresso nelle elezioni politiche.  
In primo luogo, il livello di partecipazione civica è misurato attraverso la 
partecipazione alle associazioni di volontariato. Il numero di queste ultime è impiegato 
come strumento di misura in quanto il volontariato è l’esempio classico di espressione del 
senso civico da parte di un individuo; esso, in effetti, consiste nel prestare gratuitamente 
aiuto e nel dedicarsi agli altri senza pretendere in cambio alcuna contropartita.  
Il secondo indicatore utilizzato da Putnam nella sua analisi è rappresentato dalla 
lettura dei giornali a livello territoriale, poiché in Italia i giornali erano ritenuti il mezzo più 
valido per diffondere le informazioni e i problemi del posto. Il presupposto da cui Putnam 
parte è che i lettori siano più informati dei non lettori e, perciò, meglio preparati a 
partecipare alla scelta di certe decisioni riguardanti la comunità (Putnam, 1993, pag. 109). 
L’indice di affluenza alle urne per i referendum configura il comportamento 
dell’individuo che si reca alle urne in occasione dei referendum per andare ad esprimere la 
propria opinione su importanti questioni politiche. Questo atteggiamento è indice di alto 
impegno civico, poiché la motivazione primaria degli elettori referendari è l’attenzione alle 
questioni di interesse pubblico che è resa più forte da un senso del dovere civico superiore 
alla media per cui la quota di partecipazione ai referendum è una misura di impegno civile 
relativamente affidabile (Putnam 1993, pag.110).  
L’ultimo indicatore impiegato per misurare il grado di senso civico di una comunità 
è l’utilizzazione del voto di preferenza all’interno delle liste. Il voto di preferenza consiste 
nella facoltà dell’elettorato di indicare la preferenza per un particolare candidato 
appartenente alla lista del partito scelto. La scelta di questo indicatore da parte di Putnam 
riflette la convinzione che l’espressione del voto di preferenza sia una possibile forma di 
clientelismo. Egli ritiene che a livello nazionale sia solo una piccola minoranza ad 
esercitare il voto di preferenza, ma nelle zone dove il simbolo del partito non è altro che 
una copertura di forme di clientelismo, queste indicazioni sono avidamente richieste dai 
candidati. In tali zone i voti di preferenza sono diventati la struttura portante del “voto di 
scambio” (Putnam, 1993, pag. 111). Proprio in virtù di tale considerazione, il voto di 
scambio può essere interpretato come simbolo di arretratezza della comunità civica. 
Putnam individua una correlazione positiva tra la partecipazione sociale e il 
rendimento delle venti regioni italiane, inteso in termini di efficienza delle istituzioni 
amministrative regionali, e sostiene quindi l’idea che il governo democratico sia rafforzato
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dal confronto con una rigorosa comunità civica intessuta di relazioni fiduciarie estese, di 
norme di reciprocità organizzata e di reti di impegno civico. 
Guardando nello specifico al concetto di rendimento istituzionale cui Putnam fa 
riferimento, si può dire che esso prende le mosse da un modello molto semplice: richieste 
sociali  interazione politica  governo  scelte politiche  realizzazione. Le istituzioni 
governative ricevono inputs e producono outputs in risposta alle domande della società. 
Ciò succede, ad esempio, quando i genitori che lavorano richiedono asili ad un costo 
accessibile. Così i partiti politici ed altri gruppi se ne fanno portavoce e le autorità 
decidono cosa fare ed eventualmente se farlo. Alla fine vengono prese delle decisioni, a 
volte anche solo simboliche. Queste decisioni in seguito devono essere attuate, pertanto 
vengono creati nuovi asili. Ai fini del conseguimento di una performance di alto livello e 
quindi un alto rendimento, un’istituzione democratica deve essere non solo responsabile, 
ma anche efficiente: responsabile nel prendere in considerazione le richieste degli elettori e 
efficiente nell’impiegare le risorse limitate con lo scopo di venire incontro alle richieste.  
Inoltre, considerando altri elementi più complessi l’efficienza di un governo 
dipende anche dalla capacità di saper anticipare istanze che non sono state ancora 
formulate, in modo da evitare che polemiche e paralisi arrestino il processo di attuazione. Il 
rendimento delle istituzioni è essenziale poiché, alla fine la qualità delle politiche 
pubbliche incide sulla vita dei cittadini (si pensi alle borse di studio che vengono 
assegnate, alle strade pavimentate, ai bambini vaccinati); oppure si verifica il contrario se 
la struttura governativa non funziona.   
Allo scopo di pervenire alla misurazione dell’efficienza delle amministrazioni 
regionali, Putnam utilizza una dozzina di indicatori funzionali alla valutazione 1) della 
gestione politica e amministrativa, 2) della legislazione, 3) delle realizzazioni e 4) del 
grado di attuazione delle politiche istituzionali. I primi tre indicatori fanno riferimento ad 
aspetti inerenti al funzionamento della macchina amministrativa interna: la stabilità della 
giunta, la presentazione del bilancio e i servizi di informazione e statistica. Le successive 
sei unità di misura considerano le realizzazioni di ciascuna regione, cioè la capacità di 
mettere in pratica ciò che è previsto da un determinato progetto politico in tutti i principali 
settori dell’attività governativa regionale, comprese la sanità e l’assistenza sociale; tra 
queste si ricordano: la presenza di asili nido e di consultori familiari, gli strumenti di 
politica industriale, le realizzazioni nel settore sanitario e la spesa sanitaria, la raccolta 
differenziata dei rifiuti urbani, le capacità di spesa del settore agricolo, le prestazioni 
sociali, la capacità di spesa nell’edilizia e nello sviluppo urbanistico, la disponibilità
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dell’apparato burocratico. La diversità di rendimento istituzionale riferibile alle regioni 
italiane dipende quindi dal diverso grado di senso civico (civicness) di una comunità.  
Nelle successive verifiche empiriche Putnam dimostra, infatti, che l’influenza 
positiva delle dotazioni di capitale sociale si estende dal buon funzionamento delle 
pubbliche amministrazioni al rendimento dell’economia e, in una prospettiva di lungo 
periodo, influisce sull’intero processo di crescita del reddito (Helliwell e Putnam, 1995).  
La causa della diversità dei livelli di partecipazione, cioè nelle dotazioni di capitale 
sociale, è individuata nella storia, nel senso che tale diversità è il prodotto di un percorso 
storico diverso tra le venti regioni italiane, che ebbe inizio in modo approssimativo in età 
medievale intorno al 1100, quando l’Italia si divideva in due zone caratterizzate da diversi 
regimi istituzionali: il Sud gerarchico e autocratico della monarchia normanna e il Nord 
repubblicano ed egualitario dei liberi comuni.  
Dall’analisi degli indicatori del rendimento emerge una fotografia dell’Italia 
suddivisa in tre parti: il nord caratterizzato da un alto livello di rendimento, il sud che si 
contraddistingue per un basso livello di rendimento e il Centro Italia che si arresta in una 
posizione intermedia tra le due ripartizioni territoriali, con un livello di rendimento medio. 
Dall’analisi degli indicatori di senso civico, emerge la stessa identica situazione di un’Italia 
divisa in tre zone: le regioni che risultano essere più “civiche” sono tutte regioni 
settentrionali, le regioni meridionali si caratterizzano per avere un basso livello di cultura 
civica, mentre le regioni centrali possiedono un livello medio di civismo. Nel complesso il 
quadro che emerge da tale analisi è quello di un’Italia in cui il Nord è molto efficiente ed 
ha un elevato grado di senso civico, mentre il Sud si caratterizza per avere uno scarso 
rendimento e uno scarso senso civico, per cui si può dire che l’operare delle istituzioni e 
delle amministrazioni, ribadendo la tesi di Putnam, è fortemente condizionato dal contesto 
sociale e dalla storia. Poiché il processo di produzione del capitale sociale si realizza nel 
corso dei secoli, è evidente che l’intervento della politica finalizzato al sostegno dello 
sviluppo economico e sociale trova poco spazio di manovra.  
Nonostante la presenza di alcuni limiti, il contributo di Putnam ha il grande merito 
di attrarre l’attenzione degli scienziati sociali, e in particolare degli economisti, 
sull’importanza degli aspetti qualitativi dello sviluppo. 
Negli anni successivi alla pubblicazione del suo studio, Putnam è tornato più volte 
ad esprimere considerazioni al fine di interpretare i suoi risultati, giungendo alla seguente 
conclusione: “La miriade di modi in cui lo Stato può incoraggiare e scoraggiare la 
formazione di capitale sociale sono finora rimasti sottovalutati. Questo problema