5
Capitolo 1
L’evoluzione della PAC: dagli strumenti di sostegno del reddito
agli strumenti di diversificazione del reddito
Sommario: 1.1 Il diritto agrario dell‟Unione Europea e la sua
evoluzione; - 1.2 Il mercato agroalimentare e la
concorrenza: cenni.
1.1 Il diritto agrario dell’Unione Europea e la sua evoluzione
L‟attività agricola è, da sempre, attività economica fondamentale che, in modo
diretto o indiretto, influenza inevitabilmente tutte le altre. Contemporaneamente
però, il settore agricolo è caratterizzato da differenze profonde rispetto al settore
industriale.
È opportuno aggiungere a riguardo che i sei Paesi Fondatori del mercato comune
europeo avevano, nei rispettivi ordinamenti, regole proprie volte alla garanzia dei
redditi degli operatori del settore agrario da un lato, e dall‟altro regole volte ad
assicurare adeguata copertura alimentare ai propri cittadini.
Al momento dell‟approvazione del Trattato, le specificità proprie di ogni Stato in
materia agraria erano tali da non consentire l‟immediata adozione di regole
paritarie ed imparziali senza una preventiva armonizzazione legislativa ed un
congiunto ammodernamento delle strutture produttive. Da questa premessa
fondamentale si evince il perché del forte interventismo pubblico che dalle origini
caratterizza la c.d. PAC ( la politica agricola comune). I nuclei iniziali di sviluppo
si mossero intorno a tre ordini di fattori:
1) Economici, che consigliavano di aumentare le esportazioni e diminuire le
importazioni dei prodotti agendo attraverso strumenti fiscali e doganali;
2) Sociali, cioè di garanzia agli addetti all‟agricoltura di redditi e di aumento
del consumo di beni agricoli;
6
3) Politici, legati alla volontà di creare un “un sistema di produzione
alimentare autoctona, per sostenere il fabbisogno di alimenti in caso di
deprecate, ma eventuali, guerre,‖
1
.
L‟impostazione liberista propria del Trattato però mal si coniugava con le
esigenze del settore, caratterizzato da un elevato numero di imprese, generalmente
di piccole dimensioni, che non possedevano forza economica sufficiente per
rapportarsi in modo paritario agli industriali agro-alimentari o agli oligopoli
commerciali dei prodotti agricoli. Solo dopo ampio dibattito prevalse la tesi
dell‟impossibilità di escludere l‟agricoltura dal sistema economico in fase di
creazione.
Subito dopo l‟entrata in vigore del Trattato di Roma del I Gennaio 1958, e al fine
di attuare il disposto dell‟originario art. 43 dello stesso
2
, venne convocata a Stresa
una Conferenza in cui gli Stati, procedendo ad un preventivo confronto delle loro
politiche, si mossero alla ricerca di linee direttrici condivise per la PAC. Possiamo
affermare che la politica scelta dagli Stati era volta ad un ammodernamento delle
strutture agricole
3
, che se da un lato si mostrava indispensabile, non poteva
prescindere da un intervanto sui prezzi. L‟intervento sui prezzi si tradusse in un
atteggiamento nettamente protezionistico, nel quale la garanzia dell‟allocazione di
tutta la produzione agricola, indipendentemente dalle leggi di domanda ed offerta
1
A. GERMANò e E. ROOK BASILE, Manuale di diritto agrario comunitario, Milano, 2008,
p.111.
2
Articolo 43 Trattato di Roma:
1. Per tracciare le linee direttrici di una politica agricola comune, la Commissione convoca, non
appena entrato in vigore il Trattato, una conferenza degli Stati membri per procedere al raffronto
delle loro politiche agricole, stabilendo in particolare il bilancio delle loro risorse e dei loro
bisogni.
2. La Commissione, avuto riguardo ai lavori della conferenza prevista al paragrafo 1, dopo aver
consultato il Comitato economico e sociale, presenta, nel termine di due anni a decorrere
dall‘entrata in vigore del Trattato, delle proposte in merito all‘elaborazione e all‘attuazione della
politica agricola comune, ivi compresa la sostituzione alle organizzazioni nazionali di una delle
forme d‘organizzazione comune previste dall‘articolo 40, paragrafo 2, come pure l‘attuazione
delle misure specificate nel presente titolo.
Tali proposte devono tener conto dell‘interdipendenza delle questioni agricole menzionate nel
presente titolo.
Su proposta della Commissione, previa consultazione dell‘Assemblea, il Consiglio, deliberando
all‘unanimità durante le due prime tappe e a maggioranza qualificata in seguito, stabilisce
regolamenti o direttive, oppure prende decisioni, senza pregiudizio delle raccomandazioni che
potrebbe formulare.
3
Termine preferito da subito ad “impresa agricola” poiché idoneo ad indicare una realtà
intimamente diversa rispetto all‟impresa generalmente intesa.
7
del mercato internazionale, rappresentava in sostanza la protezione degli
agricoltori europei dalla concorrenza mondiale e l‟assicurazione di una relativa
stabilità economica.
I regolamenti del 4 Aprile del 1962 sulle organizzazioni comuni di mercato
4
(OCM) si fondavano sulla fissazione di prezzi indicativi: si stabilivano quindi a
priori i prezzi su cui gli agricoltori avrebbero potuto contare, evitando le
conseguenze che sarebbero potute derivare da improvvisi ribassi a livello
mondiale. Il finanziamento della PAC era garantito dal Regolamento 25/1962
5
,
istitutivo del FEAOG (Fondo europeo di orientamento e garanzia), diviso nella
sezione Orientamento per quanto riguarda le strutture, ed in quella Garanzia per
quanto concerne i prezzi
6
.
Gli anni ‟60 furono caratterizzati dalla centralità del tema della produzione,
incentivata dalla politica dei prezzi. L‟incentivo alla produzione da parte
dell‟agricoltore era evidente: egli aveva la sicurezza che , quand‟anche il mercato
avesse raggiunto le soglie dell‟eccedenza, avrebbe comunque ottenuto il ritiro
delle proprie merci. in questo contesto si inserisce poi il Programma “Agricoltura
„80” o secondo piano Mansholt
7
del 21 Dicembre 1968, sull‟ammodernamento
delle strutture: su di esse era prevista una “conversione delle aziende a policoltura
in aziende a monocultura”
8
(le c.d. Unità di Produzione –UP-), o la costituzione di
aziende di più ampie dimensioni, anche attraverso l‟incentivo di fenomeni
associativi e societari (le c.d. Imprese Agricole Moderne –IAM-). Il problema del
44
Dei cereali, degli ortofrutticoli, delle carni suine, delle uova e del pollame.
5
Regolamento n. 25 relativo al finanziamento della politica agricola comune in GU 30 del
20.4.1962, pagg. 991–993
6
Tale sistema fu da subito oggetto di critiche:
- La politica comunitaria dei prezzi portava ad una netta e completa separazione del
mercato europeo da quello mondiale;
- La garanzia di allocazione è accompagnata da un altissimo rischio di produzione, a
distanza, di eccedenze;
- Il prezzo garantito non è adatto a garantire la naturale “selezione economica” tra i
produttori;
- Il Trattato di Roma non prevedeva, tra i suoi obiettivi, la stabilizzazione dei pressi, bensì
esplicitamente, quella dei mercati (attraverso la difesa degli stessi da strumenti di
distorsione tra cui rientrano, con evidente paradosso, la fissazione dei prezzi e la garanzia
di allocazione).
7
Il primo piano Mansholt, di otto anni prima, si era già previsto un intervento in funzione di un
ammodernamento delle strutture agricole.
8
A. GERMANò e E. ROOK BASILE, Manuale.. cit., p. 114.
8
piano in esame era però l‟eccessiva sproporzione tra gli obiettivi che si proponeva
di raggiungere e le reali ed effettive capacità delle strutture, unitamente ad una
diffusa inadeguatezza delle legislazioni nazionali della proprietà e dell‟impresa
mal adattabili agli obiettivi dello stesso. La reazione fu di un‟inevitabile rinuncia
al piano.
Da rilevare, di poco dopo, la direttiva 72/159
9
, che elabora la figura
dell‟imprenditore agricolo a titolo principale (IATP), cioè dell‟unico destinatario
delle sovvenzioni comunitarie: trattasi di un soggetto fisico o giuridico,
caratterizzato da una sufficiente capacità professionale (derivante da un titolo di
studio o da un‟effettiva esperienza in campo agricolo) in condizione di tenere una
contabilità di impresa e di elaborare un piano di sviluppo aziendale in grado di
condurre l‟azienda, nell‟arco di un periodo massimo di sei anni, un livello
comparabile a quello di cui beneficiavano le aziende extra- agricole della zona. Il
soggetto deve poi esercitare l‟attività agricola per almeno il 50% del suo tempo di
lavoro e realizzare da essa almeno il 50% del suo reddito globale. La scelta della
PAC è chiaramente rivolta ad un modello di agricoltura produttivo, in cui
l‟operatore è soggetto competente, in possesso di specifiche professionalità e
proiettato in una dimensione ―produttivistica‖ dell‟azienda. Tale approccio
rientra pienamente nel generale tentativo di governare un altro fenomeno: quello
dello spopolamento delle campagne, caratterizzante gli anni ‟70, che condusse alla
necessità di sopperire al calo degli operatori del settore con una produttività non
più legata al numero di lavoratori ma all‟utilizzo di tecniche produttive più
efficaci.
Alla fine degli anni ‟70 siamo però in grado di osservare l‟emergere di un‟idea
diversa rispetto a quanto sinora (brevemente) detto: l‟aumento del reddito degli
agricoltori può essere realizzato anche con strumenti e modalità diverse rispetto al
semplice e puro incremento di produzione. La necessità di un‟idea alternativa
sorgeva anche dal fatto che il sistema, risolto il problema del fabbisogno
alimentare, si trovò ad affrontare quello delle eccedenze.
9
Direttiva 72/159/CEE de Consiglio, del 17 aprile 1972, relativa all'ammodernamento delle
aziende agricole in GU L 96 del 23.4.1972, pagg. 1–8
9
Gli anni ‟80 segnano il punto di svolta in questo senso: la presa di coscienza degli
effetti distorsivi della politica dei prezzi imposti, la necessità sempre più urgente
di fronteggiare il pericolo delle eccedenze unito alla sempre più solida
consapevolezza della necessità di erogazione di aiuti al settore agricolo furono
tutti elementi a sostegno della idea di postulare un‟autonoma disciplina dello
stesso.
Un aspetto fondamentale di tale nuovo approccio fu senza dubbio il passaggio dal
sostegno dello sviluppo orientato in senso quantitativo ad uno orientato in senso
qualitativo. La nuova PAC, rivolta al miglioramento della qualità, mosse i suoi
passi in un‟ottica di redistribuzione razionale degli aiuti: le strutture agricole da
sovvenzionare non erano più quelle maggiormente produttive, bensì quelle
rispondenti all‟esigenza di allocazione sul mercato, in modo da comprimere ogni
forma di incentivazione delle produzioni eccedentarie. Interessante raffrontare le
formule utilizzate nei Regolamenti: se nel 1972, in relazione allo IATP, si parlava
della necessità che lo stesso possedesse competenze tali da stabilire per la propria
impresa un ―piano di miglioramento materiale‖, nel corrispondente regolamento
797/1985
10
si parla di ―piano di miglioramento‖, chiarendosi come gli
investimenti siano erogati per motivi diversi e più ampi rispetto al semplice
aumento della quantità del prodotto. Iniziano ad emergere nuove esigenze: il
risparmio energetico, la riduzione dei costi, la necessità di tenere conto
(effettivamente) delle esigenze e dell‟andamento dei mercati ed, infine, quella
spinta alla tutela e alla valorizzazione, punto di partenza imprescindibile per lo
sviluppo della successiva disciplina dei prodotti Dop e Igp. Col tempo perse poi
progressivamente di rilievo la figura dello IATP, soprattutto alla luce di quanto
10
Regolamento (CEE) n. 797/85 del Consiglio del 12 marzo 1985 relativo al miglioramento dell'
efficienza delle strutture agrarie in GU L 93 del 30.3.1985, pagg. 1–18; Articolo 2:
― Per contribuire a migliorare i redditi agricoli, nonché le condizioni di vita, di lavoro e di
produzione nelle aziende agricole, gli Stati membri istituiscono, a titolo dell'azione comune di cui
all'articolo 1, un regime di aiuti agli investimenti nelle aziende agricole il cui imprenditore:
a) eserciti l'attività agricola a titolo principale;
b) possieda una sufficiente capacità professionale;
c) presenti un piano di miglioramento materiale dell'azienda. Tale piano deve dimostrare, tramite
un calcolo specifico, che gli investimenti sono giustificati dal punto di vista della situazione
dell'azienda e della sua economia e che la realizzazione del medesimo produce un miglioramento
duraturo e sostanziale della situazione, in particolare del reddito da lavoro per unità di lavoro
umano (ULU) nell'azienda.‖
10
stabilito dal Reg. 3808/1989, che in tema di accelerazione dell‟adeguamento delle
strutture in agricoltura, ammette al sostegno comunitario anche coloro che non
sono imprenditori agricolo a titolo principale. Il concetto di diversificazione delle
fonti di reddito appare importante in una prospettiva nuova, dove gli aiuti
comunitari iniziano a poggiare su un nuovo modello di impresa agricola, poggiato
a sua volta su un modello di multifunzionalità aziendale. La PAC non ha più solo
come obiettivo la quantità di prodotto, ma la sua qualità e la valorizzazione del
ruolo degli operatori nella conservazione dello spazio e delle tecniche rurali.
Regolamenti quali il 1760/1987
11
o il 1097/1988
12
sono espressione
dell‟abbandono definitivo del principio della massimizzazione della produzione a
tutti costi, linea guida della PAC degli anni precedenti.
Gli interventi della Comunità si muovono in diverse direzioni: “proibendo” alcune
produzioni eccedentarie, cercando di intervenire sulla produzione agricola
mediante la politica ambientale ecc. Si assiste ad una trasformazione della PAC in
una più ampia politica agricola- territoriale, frutto degli apporti di tre politiche
diverse, quella puramente agricola, quella ambientale e quella regionale che si
compenetrano pur partendo da presupposti diversi.
Gli anni ‟90 rappresentano la conferma e lo sviluppo di questa tendenza.
Necessario menzionare però è che l‟ultimo decennio del secolo si apre con il
confronto, in sede di Uruguay Round
13
, avente ad oggetto l‟opportunità di
inserimento dell‟agricoltura nel GATT del 1947. Il confronto è particolarmente
difficile sul punto, specie per le profonde divergenze tra Comunità Europea e Stati
Uniti, conflitto che si incentra in particolare sugli strumenti di sostegno e
sull‟aiuto comunitario al mercato, tipologia di intervento atta a ad incidere
11
Regolamento (CEE) n. 1760/87 del Consiglio del 15 giugno 1987 che modifica i regolamenti
(CEE) n. 797/85, (CEE) n. 270/79, (CEE) n. 1360/78 e (CEE) n. 355/77 per quanto concerne le
strutture agrarie e l' adeguamento dell' agricoltura alla nuova situazione dei mercati, nonché il
mantenimento dello spazio rurale in GU L 167 del 26.6.1987, pagg. 1–8.
12
Regolamento (CEE) N. 1097/88 del Consiglio del 25 aprile 1988 che modifica il regolamento
(CEE) n. 2727/75 relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali in GU L
110 del 29.4.1988, pagg. 7–9
13
I Rounds hanno rappresentato la sede di rinegoziazione e di revisione dell‟ accordo GATT
(General Agreement on Tariffs and Trade), ossia di quell‟accordo internazionale, firmato il 30
ottobre 1947 a Ginevra (Svizzera) da 23 paesi, per stabilire le basi per un sistema multilaterale di
relazioni commerciali con l‟obiettivo specifico e fondamentale di favorire una progressiva
liberalizzazione del commercio mondiale, attraverso una riduzione, costantemente monitorata e
rinegoziata dagli Stati contraenti, del protezionismo commerciale.
11
gravemente sulle dinamiche di mercato. Tale imprescindibile contingenza
internazionale rappresenta la base motivazionale che conduce al rafforzamento e
al consolidamento delle disposizioni contenute nei Regolamenti n° 1094
14
e
1096
15
e 1096
16
del 1988 e n° 3808 del 1989
17
mediante il regolamento n° 2328
del 1991
18
, nonché alla contestuale adozione della c.d. “riforma MacSharry”, dal
nome del Commissario all‟agricoltura del periodo. Alla stregua di quanto precede,
i tratti caratterizzanti tale riforma sono facilmente desumibili: le scelte operate nel
proporre la riforma MacSharry furono essenzialmente dettate dalla sempre più
difficile sostenibilità dei tradizionali meccanismi di sostegno del prezzo sul piano
finanziario e su quello internazionale. Stante questo quadro di sollecitazioni, la
riforma poggiava su due direttrici di intervento: avvicinamento dei prezzi
comunitari a quelli prevalenti sui mercati internazionali e compensazioni agli
agricoltori attraverso pagamenti diretti ad ettaro differenziati per coltura,
riconosciuti però soltanto a coloro che avessero aderito alla messa a riposo di
parte del rispettivo terreno in misura proporzionale rispetto a quello dedicato alle
colture di cereali, semi oleosi e piante proteiche. Il nuovo schema di intervento si
configurava così come una forma di sostegno parzialmente disaccoppiato. I punti
cardine della riforma furono completati attraverso un nuovo impegno nella
riduzione delle sovrapproduzioni
19
, una limitazione alle importazioni
14
Regolamento (CEE) n. 1094/88 del Consiglio del 25 aprile 1988 che modifica i regolamenti
(CEE) n. 797/85 e (CEE) n. 1760/87 per quanto riguarda il ritiro dei seminativi dalla produzione
nonché l' estensivizzazione e la riconversione della produzione in GU L 106 del 27.4.1988, pagg.
28–32.
15
Regolamento (CEE) N. 1096/88 del Consiglio del 25 aprile 1988 che istituisce un regime
comunitario d'incoraggiamento alla cessazione dell' attività agricola in GU L 110 del 29.4.1988,
pagg. 1–6.
16
Regolamento (CEE) N. 1097/88 del Consiglio del 25 aprile 1988 che modifica il regolamento
(CEE) n. 2727/75 relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali in GU L
110 del 29.4.1988, pagg. 7–9.
17
Regolamento (CEE) n. 3808/89 del Consiglio del 12 dicembre 1989 che modifica i regolamenti
(CEE) n. 797/85, (CEE) n. 1096/88, (CEE) n. 1360/78, (CEE) n. 389/82 e (CEE) n. 1696/71 per
accelerare l'adeguamento delle strutture di produzione dell'agricoltura in GU L 371 del
20.12.1989, pagg. 1–10.
18
Regolamento (CEE) n. 2328/91 del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativo al miglioramento
dell'efficienza delle strutture agrarie in http://eur-lex.europa.eu/Result.do?T1=V2&T2=
1991&T3=2328&RechType=RECH_naturel&Submit=Cercare
19
Trattasi del c.d. “programma antiproduttivo” dettato dal regolamento (CEE) n. 1765/92 del
Consiglio, del 30 giugno 1992, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di
taluni seminativi, in http://eur-lex.europa.eu/Result.do?T1=V2&T2=1992&T3=1765&RechType=
RECH_naturel&Submit=Cercare
12
sovvenzionate e una maggiore attenzione ai problemi ambientali. Al piano
MacSharry, risultato delle trattative fra Comunità e Stati Uniti d‟America
collaterali al negoziato GATT, è da riconoscere un ruolo importante nella
facilitazione della conclusione dell‟Uruguay Round nonché nella sottoscrizione
del Trattato di Marrakech del 14 Aprile 1994 e del collegato Accordo
sull‟Agricoltura.
Per gli effetti che le progettate misure previste in sede di Uruguay round
avrebbero inevitabilmente avuto sulle strutture agricole, si resero necessari una
serie di interventi anticipati, tali da consentire di presentarsi al tavolo delle
trattative con un sistema di sostegno frutto di una unilaterale iniziativa
comunitaria. Tali modifiche però non potevano lasciare ex abrupto gli operatori
privi del sistema protezionistico su cui si erano sino a quel momento basati nel
programmare le loro attività, sia del sistema di sovvenzioni: nell‟attuazione della
manovra di decoupling, la Comunità realizza uno spostamento dell‟aiuto dal
mercato dei prodotti agricoli al reddito degli agricoltori, agganciando lo stesso
l‟aiuto alla produzione sulla base del riferimento al c.d. “dato produttivo storico”.
È oltremodo possibile evidenziare un collegamento tra gli aiuti agli agricoltori e la
tutela del sistema ecologico. In tale contesto si collocano i Regolamenti 2081 e
2082 del 14 Luglio 1992 sulle Denominazioni di Origine Protette (Dop), sulle
Indicazioni Geografiche Protette (Igp) e sulle Specialità Tipiche Garantite (Stg),
dirette a dare agli agricoltori maggiori possibilità di rinvenire sul mercato spazi
“comunitari” per i prodotti di qualità.
13
1.2 Il mercato agroalimentare e la concorrenza: cenni.
La tematica del rapporto tra imprenditoria agricola e concorrenza è da tempo
oggetto di profonde analisi e dibattiti dottrinali.
A riguardo, è possibile operare una suddivisione temporale che consente di
individuare i tratti evolutivi di tale rapporto. Tale divisione
20
vede una prima fase
che affonda le sue radici nel Codice Civile italiano. Dalla normativa non pare
potersi discutere la natura di imprenditore riconosciuta all‟agricoltore: sulla base
di questa premessa, si può affermare che, se dove c‟è imprenditore c‟è
concorrenza, anche laddove vi sia imprenditore agricolo vi sarà concorrenza e, a
fronte di un trattamento normativo differenziato, vi sarà incidenza sulla
concorrenza. Il favor che da sempre ha caratterizzato il trattamento legislativo
dedicato all‟imprenditore agricolo
21
era finalizzato alla creazione di una
situazione di sostanziale parità con gli altri imprenditori, motivato quindi da
considerazioni di fatto circa una realtà affatto particolare
22
che in condizioni di
parità formale non avrebbe mai retto l‟impatto con le imprese di altri settori.
Il secondo momento fondamentale è quello segnato dall‟entrata in vigore del
Trattato CE, il cui capo dedicato in via generale alla concorrenza incontra una
forte deroga con riguardo alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli
23
. Il
Regolamento n° 26/1962
24
confermava che le regole del Trattato sulla
concorrenza erano, in via di principio, applicabili agli accordi, alle decisioni e alle
pratiche concernenti la produzione o il commercio dei prodotti agricoli, esentando
però in realtà quegli accordi, decisioni e pratiche necessari a conseguire gli
20
Di P. BORGHI, Mercato agroalimentare e concorrenza: regole e deroghe in La regolazione e
la promozione del mercato agroalimentare dell‘Unione Europea. Esperienze giuridiche
comunitarie e nazionali (atti del convegno di Udine, 24-25 Novembre 2006), Milano, 2006, pp. 31
e ss.
21
Soprattutto nella forma originaria del c.d. statuto dell‟agricoltore, attraverso l‟esenzione dalla
tenuta della scritture contabili, l‟assenza dell‟obbligo di iscrizione al registro delle imprese ecc.
22
Dimensioni mediamente piccole dell‟impresa, larga diffusione dell‟analfabetismo nelle
campagne, dipendenza del reddito della maggior parte delle famiglie italiane dall‟attività agricola
ecc..
23
Fra quelli che il Trattato chiama “prodotti agricoli” vi sono peraltro moltissimi prodotti
alimentari o prodotti che costituiscono componenti fondamentali di prodotti alimentari.
24
Sostituito solo nel 2006, con il Regolamento (CE) n. 1184/2006 del Consiglio, del 24 luglio
2006 , relativo all‟applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei
prodotti agricoli, (in http://eur-lex.europa.eu/Result.do?T1=V2&T2=2006&T3=1184&RechType
=RECH_naturel&Submit=Cercare ) a conferma del “successo” della formula adottata.
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