La nuova autonomia finanziaria degli enti territoriali tra responsabilità e solidarietà

1 
 
Introduzione 
Di recente nel nostro Paese si sente spesso parlare di federalismo 
fiscale, tale argomento infatti occupa ormai, un‟indiscussa posizione 
centrale all‟interno dei dibattiti politici ed istituzionali,  
incrementando sempre di più l‟attenzione dei media e 
conseguentemente dell‟opinione pubblica verso tale tema.  
Quanto di fatto sta avvenendo, in realtà è legittimato dalla portata 
stessa della materia, in quanto il federalismo fiscale costituisce un 
evento importantissimo ed innovativo  per tutto il Paese. 
 Esso, non inciderà solo sui rapporti finanziari e di conseguenza anche 
su  quelli  politici tra Stato, Regioni ed enti locali, ma riformulerà 
anche  le relazioni economiche  tra Stato e società, dell‟ottica della 
garanzia dei diritti civili e sociali dei cittadini attraverso una adeguata 
organizzazione ed erogazione  di servizi pubblici. 
Dopo diversi anni di relativo silenzio, il federalismo fiscale assurge a 
problema primario nell‟agenda del Governo soprattutto a seguito di 
mutamenti  nella struttura politica italiana. 
Infatti, il fenomeno del federalismo fiscale è tornato alla ribalta con 
l‟approvazione della legge delega n. 42 del 5 maggio 2009, che  pone 
una solide basi per la sua attuazione di cui all‟articolo 119 della 
Costituzione, il quale come è noto,  sancisce l‟autonomia  finanziaria 
di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e 
Regioni. 
Tale legge costituisce quindi la pietra miliare cui attenersi 
nell‟emanazione dei conseguenti decreti attuativi, i quali dovranno
2 
 
necessariamente costituire un sistema armonico di finanziamenti che 
permetteranno concretamente alle Regioni ed agli enti locali di 
esercitare le proprie autonome funzioni.  
Pervenire alla formulazione della legge delega (n. 42/2009) non  è 
stato affatto  semplice; al contrario, ha comportato un iter alquanto 
complesso e tortuoso, infatti lo scopo principale di tale lavoro  è 
quello di comprendere come si è passati da uno Stato tradizionalmente  
unitario e accentrato ad uno Stato regionale, volto alla valorizzazione 
delle le realtà locali, attraverso la devoluzione di una maggiore 
autonomia. 
Un secondo aspetto affrontato nell‟elaborato, ma non certo per 
importanza,  è quello relativo alla soddisfazione del principio di 
solidarietà, il quale deve essere necessariamente garantito dallo Stato, 
in vista di un modello di federalismo cooperativo e solidale.   
Partendo perciò, dal primo capitolo cercheremo di comprendere come 
le Regioni abbiano sperimentato  la prima forma di autonomia, ovvero 
quella amministrativa, attraverso le leggi n. 142/90, n. 59/97 (c.d. 
legge Bassanini), nonché il decreto attuativo n. 112/98.  
Con tali provvedimenti è stato avviato un vero e proprio 
decentramento delle funzioni amministrative, che dallo Stato sono 
state trasferite ai livelli governativi  più prossimi al cittadino, in 
attuazione dei criteri di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. 
Sulla base del suddetto processo la riforma costituzionale, sancita 
dalla legge 18 ottobre,  n. 3/2001 ha avviato anche il decentramento 
politico-istituzionale, devolvendo competenze legislative alle 
autonomie territoriali.
3 
 
Si perviene così ad un sistema policentrico e paritario, articolato da 
una pluralità di centri di governo, parificati allo Stato per dignità 
costituzionale, così come è sancito dall‟ art. 114, Cost.     
Altri articoli citati per la loro rilevanza costituzionale sono, il 116, 117 
e il 118; il primo potrebbe introdurre nel nostro ordinamento un 
interessante sistema competenziale regionale differenziato, il secondo 
rafforza notevolmente  l‟autonomia regionale facendone della Regione 
l‟ente a competenza generale, mentre l‟ultimo eleva a principio 
costituzionale il criterio della sussidiarietà.  
Il capitolo 2 si occupa dell‟aspetto più importante della riforma del 
2001 ovvero dell‟art. 119, il quale introduce nel nostro ordinamento 
l‟autonomia finanziaria; quale  presupposto  essenziale per l‟esercizio 
dell‟autonomia politica.  
Anche arrivare alla formulazione di un‟autonomia finanziaria, così 
come delineata dal novellato art. 119, non è stato affatto semplice, in 
quanto tale potestà negli anni ‟70 era fortemente accentrata e 
nonostante le riforme degli anni ‟90 abbiano cercato di  dotare le 
Regioni di più ampi margini di autonomia, essa  restava tuttavia una 
potestà integrativa-attuativa degli indirizzi politici statali.  
Il nuovo art. 119 perciò prefigura una potestà finanziaria regionale e 
locale più incisiva, basata sui tributi propri e le compartecipazioni,  
ma allo stesso tempo dotata di un fondo perequativo per finanziare le 
funzioni fondamentali delle Regioni caratterizzate da minore capacità 
fiscale.
4 
 
Il cuore del lavoro, è contenuto nel capitolo 3, ove si occupa di 
analizzare la legge delega  n. 42/2009, strumentale all‟attuazione 
dell‟autonomia finanziaria, delineata dal suddetto articolo.  
Tale legge attraverso la formulazione dei futuri decreti attuativi si 
pone l‟obbiettivo di realizzare in un quinquennio il passaggio dal 
criterio della spesa storica a quello dei costi e dei fabbisogni standard, 
in modo da conseguire  una vera e propria responsabilizzazione  sulla 
conduzione della spesa  di tutti i livelli di governo sub-statale.
5 
 
CAPITOLO 1  
 Un  tormentato iter di riforme, alla volta 
dell‟autonomia finanziaria 
 
1.1 Premessa 
  
Il dibattito parlamentare sull‟attuazione  dell‟autonomia finanziaria 
evidenzia l‟importanza e la centralità del tema delle relazioni  
intergovernative finanziarie, oggetto di studi giuspubblicisti; i quali, 
attraverso il modello di riparto finanziario, mettono a fuoco e rilevano 
le dinamiche e le logiche relative ai rapporti tra centro e periferia. 
La questione finanziaria è di fondamentale importanza, “in quanto 
costituisce  la base dell‟autonomia politica”
1
, altrimenti inesistente, 
infatti la responsabilità finanziaria e l‟autonomia di entrata e di spesa 
dei centri di governo permettono di capire il loro grado di autonomia 
politica . 
L‟autonomia finanziaria, introdotta dal nuovo articolo 119 relativo 
alla revisione costituzionale 3/2001, “non ha avuto un percorso  
semplice e lineare e tutt‟ora la questione non può certo ritenersi 
conclusa; i primi tentativi  sono riconducibili agli anni „90”
2
, i quali 
hanno anticipato e condizionato l‟impostazione del Titolo V. 
Innanzi tutto in quegli anni, prima di configurare un‟autonomia 
finanziaria, come quella delineata dal recente articolo, i livelli di 
governo periferici sono stati dotati per la prima volta di autonomia, 
attivando quel “regionalismo” posto in essere dalla Costituzione del  
                                                           
1
 Cfr. A.Brancasi, “Osservazioni sull‟autonomia finanziaria”, in “Le Regioni”, 2004, p. 451. 
2
 Cfr. F. Bassanini, “Autonomia e garanzie nel finanziamento delle Regioni e degli enti 
territoriali”, in “Un federalismo fiscale responsabile e solidale”, A. Zanardi (a cura di), Bologna, 
2006, p. 86.
6 
 
„48 e “congelato” da troppo tempo. Inizialmente, le Regioni  e gli enti 
locali sono stati dotati di autonomia sul piano amministrativo, in 
seguito  su quello politico e finanziario; peraltro  quest‟ultimo, 
perfezionato e rafforzato attraverso gli ultimi interventi legislativi, a 
garanzia del pieno esercizio dell‟autonomia politica . 
Per quanto concerne l‟autonomia  amministrativa, le principali leggi 
che l‟hanno introdotta e incastonata nel sistema sono la n.142/90, la n. 
59/97 ( cd. legge Bassanini) e il decreto attuativo n. 112/98. 
La prima ha attribuito alla Regione un ruolo centrale nel processo di 
allocazione delle competenze tra i diversi livelli territoriali di  
governo, impostando i rapporti tra Regioni ed enti locali in termini di 
sussidiarietà 
La riforma Bassanini, tramite la legge n. 59/97, ha avviato un processo 
riformatore di tale portata da costituire non soltanto un progetto di 
ristrutturazione del sistema amministrativo ma un vero e proprio 
progetto di rimodulazione delle istituzioni attraverso 
l‟amministrazione.  
Infine, il decreto legge 112/98 ha esaltato la partecipazione attiva delle 
Regioni alla riforma e il loro “plusvalore politico”
3
. 
Le successive leggi costituzionali n. 1/1999 e appunto la n.3/2001, 
hanno riformato quasi completamente il Titolo V della Costituzione, 
concretizzando le riforme amministrative degli anni ‟90, ma hanno 
fatto anche di più; infatti, non solo costituzionalizzano il principio di 
sussidiarietà e stabilizzano l‟attribuzione della generalità delle 
funzioni amministrative in capo ai Comuni, ma hanno anche 
equiparato il legislatore regionale al legislatore nazionale.   “Tali 
                                                           
3
 Cfr. A. Morelli, “L‟evoluzione dei rapporti tra Regioni ed enti locali nel modello costituzionale e 
nella legislazione statale attuativa” in “Autonomia e sussidiarietà. Vicende e paradossi di una 
riforma infinita”, L. Ventura (a cura di), Torino, 2004, p. 46.
7 
 
riforme legislative e costituzionali sono accomunate dal fatto, di non 
poter essere considerate “ordinaria manutenzione” dello Stato 
regionale italiano, delineato dalla Costituzione del 1948, ma 
rappresentano, un vero e proprio ripensamento della forma di Stato”
4
, 
in quanto cambiano nettamente le relazioni tra i diversi livelli 
governativi. 
 
 
1.2 La legge n. 142/1990 come prima forma di autonomia 
degli enti locali ed inaugurazione del principio di 
sussidiarietà 
 
Il lungo viaggio verso la meta dell‟autonomia degli enti territoriali  
prende piede con la legge n. 142/90, la quale può essere considerata 
come l‟inaugurazione di un percorso del tutto innovativo e senza 
precedenti che ha indirizzato  il nostro  sistema statale monista verso 
una dimensione policentrica basata su nuovi criteri, come quello di 
sussidiarietà, attinente alla distribuzione della competenze. 
In principio, la nostra Costituzione era molto ambigua e poco chiara 
nel delineare l‟articolazione decentrata dell‟amministrazione 
regionale, ciò fu la causa della sempre più accesa conflittualità che 
caratterizzava i rapporti tra  Regione ed enti locali.  
Si cercò di risolvere il problema, riservando alla Stato la disciplina 
delle funzioni degli enti locali; tale assetto, ha fatto si, che lo Stato 
rivestisse un ruolo da arbitro nei rapporti tra i diversi livelli 
                                                           
4
 Cfr. G. D‟ Ignazio, “L‟attuazione del federalismo amministrativo ed il “nuovo regionalismo” in 
“Il “nuovo” ordinamento regionale. Competenze e diritti”, S. Gambino (a cura di), Milano, 2003, 
p. 220.
8 
 
governativi e configurasse una netta separazione tra competenze delle 
Regioni, dei  Comuni e delle Province ma allo stesso tempo garantisse 
l‟uniformità degli ordinamenti infraregionali, il più delle volte anche 
mortificando le differenti esigenze delle varie comunità locali. 
Il passaggio dalla prospettiva garantista della separazione a quella 
cooperativa dell‟integrazione in merito ai rapporti tra Regioni ed enti 
Locali trova un primo riconoscimento,  quindi,  nella legge 
n.142/1990,  che  tende a costruire “un modello di Regione come ente 
di governo, affidandole, all‟interno del sistema delle autonomie
5
, 
funzioni d‟indirizzo, di coordinamento, di programmazione e 
consentendo di esercitare funzioni amministrative nel solo caso che 
queste ultime attengano ad “esigenze di carattere unitario nei rispettivi 
territori”
6
 . 
Il comma II dell‟articolo 3 della medesima legge prevede invece , che  
le leggi regionali , abbiano la possibilità di devolvere agli enti locali, 
nelle materie previste dal vecchio articolo 117 della Costituzione , 
altre funzioni amministrative, dopo aver identificato il livello locale,   
tenendo conto delle caratteristiche proprie della popolazioni 
interessate e del territorio locale. 
La Corte costituzionale, ha individuato dei limiti in riferimento 
all‟attività di organizzazione delle funzioni delle autonomie locali 
sancite dalla legge n. 142/1990:  in primis; il rispetto delle prescrizioni 
costituzionali, secondo cui Regioni non possono invadere l‟autonomia 
organizzativa degli enti infraregionali per soddisfare i propri interessi, 
oltre agli ulteriori limiti di cui gli articoli 2, 9, 14, 15 della legge 
sull‟ordinamento degli enti locali.  
                                                           
5
 L‟art. 3, co.I, prevede infatti, che le Regioni attraverso i Comuni e le Province provvedono alle 
funzioni amministrative locali tranne per le funzioni che attengono ad esigenze unitarie. 
6
 Cfr. T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, “Lineamenti di diritto regionale” , Milano, 2008, p.317 .
9 
 
La legge n. 142/1990, nell‟allocazione di tali competenze 
amministrative tra Regioni ed Enti locali, ha tenuto presente il 
principio di sussidiarietà, utilizzato  per la prima volta nel nostro 
sistema;  questo è un principio relazionale, il quale ha per oggetto i 
rapporti tra entità diverse, implicante una “decisione di preferenza in 
favore dell‟ambito più vicino agli interessati”
7
. 
L‟utilizzo di tale principio è dimostrato dalla devoluzione ai Comuni  
in via residuale di tutte le funzioni amministrative non espressamente 
attribuite ad altri soggetti dalla legge statale o regionale e 
dall‟allocazione delle funzioni  tra i vari livelli di governo in base ai 
criteri distributivi di economicità ed efficienza. 
Da quanto appena detto, possiamo comprendere che il precedente 
articolo  118 della Costituzione  non delinea però un assetto 
propriamente sussidiario, dal momento che  risulta modellato in base 
ad una distribuzione in termini sussidiari  solo attinente al profilo 
amministrativo, “configurando il sistema delle realtà locali come un 
braccio esecutivo del potere politico che resta ancora custodito 
gelosamente dallo Stato centrale”
8
. 
 
 
 
 
 
 
                                                           
7
 Cfr. L. Ventura, Autonomia e sussidiarietà… cit.,  p.35. 
8
 Cfr. L. Mezzetti, “La Costituzione delle autonomie”, Napoli, 2004, p. 25.
10 
 
1.3 “Federalismo amministrativo”, anticamera della 
nuova riforma 
 
La tappa più importante, per l‟ampliamento delle competenze delle 
autonomie locali, è stata senza dubbio la cd. riforma Bassanini, nota 
anche come “Federalismo amministrativo”, in quanto, essa ha avviato 
un processo riformatore di tale portata da costituire “non soltanto un 
progetto di ammodernamento del sistema amministrativo del paese, 
ma un vero e proprio progetto di riforma delle istituzioni attraverso 
l‟amministrazione”
9
. 
 Essa si estrinseca attraverso una serie di interventi legislativi, il primo 
dei quali risale al 1997, avvenuti sulla spinta delle istanze di 
decentramento, le quali, in attesa di trovare lo sbocco finale nella 
progettata riforma della Costituzione, sono state nel frattempo 
affrontate su impulso di una iniziativa governativa condotta sotto la 
guida dell‟allora Ministro per le Regioni Bassanini. 
Oggi,  facendo un‟analisi retrospettiva, possiamo considerare il 
processo di riforma Bassanini come un‟anticipazione con legge 
ordinaria delle riforme costituzionali, che con la l. n. 59/97 dovevano 
essere varate in parallelo dalla Commissione bicamerale per le riforme 
costituzionali. 
Le forze politiche di maggioranza e opposizione, in quell‟occasione 
non riuscirono a trovare  quel “clima costituente” necessario per 
modificare la seconda parte della Costituzione
10
; così il processo 
                                                           
9
 Cfr. A.Pajno, “L‟attuazione del federalismo amministrativo”, in “Le Regioni”, Bologna, 2001, p. 
667. 
10
 In realtà, la Commissione bicamerale aveva trovato un accordo sul testo di modifica del titolo V 
della Costituzione, ma i contrasti sorti su altre parti del testo hanno determinato il fallimento 
dell‟intera proposta di revisione della seconda parte della Costituzione.