Il Parlamento europeo dopo il Trattato di Lisbona

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CAPITOLO I.     
 
1.1 Introduzione. 
Il Parlamento Europeo è un soggetto centrale nel quadro delle istituzioni dell‟Unione 
Europea e, più in generale, dello stesso processo di integrazione. Esso rappresenta i 
cittadini degli Stati membri e in quanto tale assicura quella legittimità democratica che 
secondo molti costituisce l‟elemento indispensabile – sebbene ancora carente, come 
vedremo – per procedere nel cammino dell‟integrazione. 
Nel corso degli anni il PE ha visto crescere notevolmente i suoi poteri. Da 
organo di mero ruolo consultivo esso ha acquisito, con il Trattato di Maastricht, la 
posizione di co-legislatore insieme al Consiglio in tutti i casi in cui era prevista la 
procedura legislativa di codecisione. Tale posizione è stata poi rafforzata col Trattato di 
Amsterdam e con quello di Nizza. Infine, dopo Lisbona la procedura di codecisione è 
diventata procedura ordinaria e sarà applicata per l‟adozione della quasi totalità dei 
provvedimenti legislativi della nuova  Unione europea. A quanto detto si deve 
aggiungere che il PE ha sviluppato significativi poteri anche in altri ambiti chiave, quali, 
in particolare, l‟approvazione del bilancio e di programmazione; esso inoltre ha esteso 
la sua influenza pure al di fuori dell‟ordinamento comunitario
1
. 
Il presente lavoro si propone di osservare come si è evoluto tale cammino e quali 
sono stati i punti più salienti di quello che possiamo chiamare processo di 
“democraticizzazione” dell‟organo maggiormente rappresentativo dei cittadini europei. 
Lo scopo che ci prefissiamo è di indagare le ragioni che pongono il PE in una situazione 
di deficit rispetto alle altre istituzioni europee. Alludiamo al fatto che atti comunitari di 
natura sostanzialmente legislativa – i regolamenti – e suscettibili di applicarsi 
                                                           
1
 Ad esempio tramite accordi di associazione (infra).
7 
 
direttamente ai cittadini sono stati emanati, sin dai primi anni di vita comunitaria, da un 
organo, il Consiglio, il quale da un lato non è eletto dai cittadini stessi e, dall‟altro, è 
sottratto ad un effettivo controllo politico di tipo parlamentare. Il coinvolgimento del 
Parlamento europeo nel processo decisionale comunitario non appariva significativo al 
fine di colmare tale deficit democratico, stante la limitatezza dei poteri che il Parlamento 
europeo stesso aveva all‟epoca relativamente a tale processo. Ci si cominciava a rendere 
conto che, paradossalmente, Stati europei che si consideravano a buon diritto tra i 
pionieri della democrazia e tra i difensori dei valori della stessa a livello mondiale, 
avevano posto in essere tra di loro una struttura molto poco democratica. 
 Questa situazione, tollerabile finché l‟Unione europea
2
 aveva una vocazione 
esclusivamente economica, lo era sempre meno a seguito dell‟allargamento delle sue 
competenze. Ovviamente, l‟unico sistema per eliminare il deficit democratico restava (e 
resta tuttora) quello di rispettare nell‟ambito dell‟UE il principio della separazione dei 
poteri, attribuendo quello legislativo ad un organo democraticamente eletto, a cui 
affidare anche il controllo politico dell‟esecutivo. Ciò si sarebbe potuto realizzare in due 
modi: “o conferendo al Parlamento europeo il potere di dire l‟ultima parola in merito 
all‟emanazione di atti legislativi, togliendo al tempo stesso tale potere al Consiglio e 
agli Stati membri ivi rappresentati, o facendo eleggere il Consiglio direttamente dai 
cittadini europei, così da trasformarlo da organo rappresentante gli Stati in una sorta di 
Camera Alta, o Senato, di una struttura bicamerale federale, in cui fossero rappresentate 
le istanze regionali o statali”
3
.  
 Vedremo, nel prosieguo, come questo aspetto problematico nel processo di 
integrazione europea resti irrisolto nonostante le varie revisioni succedutesi ai Trattati. 
 
                                                           
2
 All‟epoca dei fatti “Comunità”, quando ci riferiamo a tale termine, intendiamo rivolgerci al nome prima 
del Trattato di Lisbona. Oggi esiste solo l‟”Unione” europea. 
3
 U. DRAETTA, Elementi di diritto dell’Unione Europea, Milano, 2010.
8 
 
1.2 Ruolo e poteri del Parlamento europeo dagli anni cinquanta ad oggi. 
Nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale ha inizio il processo di 
organizzazione della cooperazione tra gli Stati europei, volto a mettere in atto forme di 
unione dotate di strutture istituzionale a carattere intergovernativo con competenze in 
settori specifici: così nel campo economico e dello sviluppo (Organizzazione europea 
per la cooperazione europea - OECE - , poi OCSE), nel campo della difesa 
(Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico - NATO - e Unione europea 
occidentale UEO), nel campo politico con il Consiglio d‟Europa (la prima 
organizzazione internazionale che prevede una Assemblea parlamentare) nel cui ambito 
è stata conclusa la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell‟uomo e delle 
libertà fondamentali del 1950. Tutte organizzazioni che hanno costituito la base per una 
più stretta solidarietà tra gli Stati europei, le quali si collocano tuttavia nel quadro 
classico delle unioni di Stati e della cooperazione intergovernativa. Ma il processo di 
integrazione europea, caratterizzato da aspetti originali e specifici, ha inizio con alcune 
iniziative specifiche che si collocano in un‟ottica diversa da quella tradizionale. 
 Solitamente si fa risalire questo processo al 9 maggio 1950, quando il ministro 
degli esteri francese Schumann lanciò la proposta di impegnare alcuni Stati in un 
progetto di cooperazione più impegnativo rispetto alle tradizionali forme di 
cooperazione già in atto, che comportasse determinate limitazioni di sovranità a favore 
di un‟organizzazione già dotata di poteri incisivi e vincolanti nei confronti dei suoi 
membri. L‟iniziativa proponeva di mettere in comune la produzione franco-tedesca del 
carbone e dell‟acciaio in un‟organizzazione aperta alla partecipazione di altri Stati 
europei; in realtà l‟obiettivo vero era politico e ambizioso, in quanto rivolto a creare le 
basi per una futura unione europea a carattere federale. Un obiettivo politico immediato, 
invece, era quello di ancorare stabilmente la Germania all‟Europa e di eliminare le
9 
 
rivalità tra Francia e Germania in un‟area strategicamente sensibile, come i bacini della 
Rhur e della Saar
4
. 
 I negoziati, aperti a Parigi tra sei Stati (Belgio, Olanda, Lussemburgo, Francia, 
Germania, Italia), portarono alla firma del Trattato di Bruxelles del 18 aprile 1951 
istitutivo della Comunità europea del carbone e dell‟acciaio (CECA) per la durata di 
cinquanta anni
5
. Il Trattato entrò in vigore il 25 luglio 1952. L‟elemento di maggiore 
novità è rappresentato dal conferimento di poteri decisionali autonomi ad una 
istituzione, l‟Alta Autorità
6
, capace di decidere in modo indipendente dal consenso 
unanime degli Stati membri, tanto da indurre a parlare, per la prima volta di carattere 
sovranazionale dell‟Organizzazione. Accanto all‟Alta Autorità, erano previsti un 
Consiglio dei Ministri, con poteri essenzialmente di controllo, una Corte di Giustizia e, 
soprattutto, un‟Assemblea comune composta da 78 membri scelti fra i membri dei 
parlamenti nazionali. Tale “primordiale” forma parlamentare sedette per la prima volta 
il 10 settembre 1952. 
Nello stesso anno, il 27 maggio 1952, fu anche firmato un altro Trattato, quello 
istitutivo della Comunità europea di difesa (CED), cui dovevano essere affidati compiti 
difensivi e di sicurezza per i Paesi firmatari, con un esercito e un controllo politico 
comune. Tuttavia, tale ulteriore tentativo, ispirato ad una logica sovranazionale, non 
entrò in vigore a causa del rifiuto da parte del Parlamento francese di autorizzarne la 
ratifica. 
 Questo insuccesso ridimensionò gli entusiasmi e il fervore di proposte e portò ad 
un momento di riflessione sulla via dell‟integrazione. 
 Il rilancio dell‟idea europeista si ebbe con la conferenza di Messina dei ministri 
degli esteri della CECA, ove tornò ad affermarsi il progetto di un‟unione economica 
                                                           
4
 Così G. STROZZI, in Diritto dell’Unione Europea – Parte istituzionale, Torino, 2009. 
5
 Attualmente scaduto e non rinnovato. 
6
 Composta da personalità indipendenti.
10 
 
fondata su un mercato comune o comunque di avviare altre iniziative comuni in settori 
specifici: fu dato incarico a una commissione di esperti, presieduta dal belga Spaak, di 
studiare le iniziative opportune e le modalità da seguire a tali fini. La commissione 
elaborò due progetti: uno più ambizioso e ampio che prevedeva la creazione di un 
mercato comune generalizzato, l‟altro, più circoscritto e settoriale, riguardante la 
creazione di una Comunità per l‟energia atomica, secondo l‟esperienza già avviata con 
successo con la CECA. Entrambi i progetti furono approvati e si giunse così il 25 marzo 
1957 alla firma dei Trattati di Roma istitutivi della Comunità economica europea (CEE) 
e della Comunità per l‟energia atomica (EURATOM o CEEA) da parte dei sei Stati 
membri della CECA. I due Trattati, entrati in vigore il 1º gennaio 1958, hanno durata 
illimitata, a testimonianza della chiara volontà politica di impegnarsi definitivamente 
nel processo di integrazione. 
 Le tre Comunità presentavano una struttura istituzionale solo in parte separata: 
l‟Assemblea fu mantenuta come istituzione comune, insieme alla Corte di Giustizia
7
, 
mentre Consiglio e Commissione
8
 erano autonome e distinte per ciascuna Comunità, 
creando un inutile aggravio dell‟apparato organizzativo già di per sé sufficientemente 
complesso. L‟esigenza di una sua razionalizzazione portò alla conclusione del Trattato 
di Bruxelles dell‟8 aprile 1965 sulla “fusione degli esecutivi”: una sola Commissione e 
un solo Consiglio, oltre ad un bilancio unico per le tre Comunità. Si ebbe così una 
unificazione degli organi, ma non delle competenze e dei poteri, che resteranno distinti 
per ciascun ambito delle tre Comunità: in sostanza, quando la Commissione e il 
Consiglio si riuniscono, sono sempre gli stessi organi che deliberano, ma esercitando le 
competenze e le procedure previste da ciascun Trattato a seconda che la materia sia 
considerata di pertinenza dell‟una o dell‟altra Comunità. 
                                                           
7
 Come previsto dalla “Convenzione relativa a taluni istituzioni comuni” firmata insieme al Trattato di 
Roma, che unificava l‟Assemblea comune, la Corte di Giustizia ed il Comitato economico e sociale. 
8
 Commissione per la CEE; Alta Autorità per la CECA.
11 
 
In tale contesto, i poteri dell‟Assemblea, la quale, nel 1962, decise di modificare il 
proprio nome in Parlamento europeo, restavano alquanto limitati e per lo più di tipo 
consultivo, con una incidenza ancora estremamente ridotta sul contenuto delle decisioni 
da assumere. 
 Costruito formalmente intorno alla prospettiva economico-commerciale del 
mercato comune, il processo d‟integrazione europea conteneva sin dall‟inizio i germi di 
una sua successiva caratterizzazione politica. L‟art. 138, par. 3 del Trattato CEE
9
 
prevedeva, infatti, che si dovesse passare da un Parlamento composto di rappresentanti 
dei parlamenti nazionali da questi stessi designati, come inizialmente stabilito dal 
Trattato, ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. 
 La politica francese, guidata da De Gaulle, ostile a ogni aspetto di 
sovranazionalità nel funzionamento delle istituzioni europee, culminata nel 1965 con 
l‟opposizione della Francia ad utilizzare il voto a maggioranza in seno al Consiglio, 
portò al c.d. compromesso di Lussemburgo con cui viene generalizzata la prassi della 
votazione all‟unanimità. 
 Fu col Trattato di Lussemburgo del 1970 che i poteri del Parlamento europeo 
conobbero una prima importante evoluzione. Ad esso vennero attribuiti compiti di 
controllo sull‟operato della Commissione e sul bilancio della CEE. In particolare, era 
previsto il voto sulla mozione di censura a maggioranza qualificata, per far decadere la 
Commissione e, per quanto riguarda il bilancio, limitatamente al capitolo delle spese. 
 Dopo l‟ingresso di tre nuovi Stati nel club europeo
10
, precisamente al vertice di 
Parigi del 1974, gli Stati membri si posero quale priorità la realizzazione di quell‟art. 
138, par. 3 TCE e mai attuato fino a quel momento, di fare del Parlamento europeo un 
organo simile a quelli nazionali, attraverso l‟elezione diretta a suffragio universale.  
                                                           
9
 Divenuto oggi l‟art. 223 del Trattato sul funzionamento dell‟Unione europea. 
10
 Si tratta di Regno Unito, Irlanda e Danimarca. Firmarono il Trattato di adesione il 22 gennaio 1972 ed 
entrarono a farne parte nell‟anno successivo.
12 
 
Le difficoltà incontrate nel processo di integrazione europea dalla nascita della CEE 
avevano, fino ad allora, fatto trascurare questo aspetto non secondario, sicché 
inevitabilmente il Parlamento europeo aveva finito per perpetuarsi come espressione 
delle assemblee legislative nazionali, organo di individui nominati dai singoli 
parlamenti
11
. 
Grazie all‟adozione, da parte del Consiglio, il 20 settembre 1976, dell‟ ”Atto 
relativo all‟elezione dei rappresentanti nell‟Assemblea a suffragio universale diretto
12
”, 
tra il 7 e il 10 giugno 1979 si svolgono in effetti le prime elezioni europee. La 
legittimazione democratica diretta che ne deriva al nuovo Parlamento europeo costituirà 
una spinta decisiva per i successivi sviluppi dell‟integrazione europea. Sotto il forte 
impulso del PE partirà, infatti, nel decennio seguente, il processo di riforma del sistema.  
Su iniziativa di Altiero Spinelli
13
, il Parlamento elaborò nel febbraio del 1984 un 
progetto di trattato d‟Unione europea, in cui si prefigurava, tra le molte novità, una 
struttura istituzionale profondamente rinnovata, con competenze estese anche al campo 
politico, una modifica dei procedimenti decisionali con accresciuti poteri del 
Parlamento, una nuova definizione degli atti normativi, l‟inserimento del Consiglio 
europeo nel quadro istituzionale. Il progetto non fu accolto favorevolmente, ma dette 
comunque impulso ai successivi sviluppi. 
Il Consiglio europeo di Fontainebleau incaricò un comitato, composto dei 
rappresentanti dei capi di Stato o di governo (comitato Dooge) di elaborare proposte per 
migliorare il funzionamento del sistema comunitario anche nel campo della 
                                                           
11
 Quella che, secondo il Trattato di Roma, doveva trattarsi di una situazione temporanea. 
12
 Decisione del Consiglio pubblicata in GUCE, 8 ottobre 1976, L 278, p. 1 ss. 
13
 Altiero Spinelli, uomo politico italiano, fu uno dei padri dell‟Unione europea. Fu inoltre il principale 
promotore della proposta del Parlamento europeo per un trattato su un‟Unione europea federale, il 
cosiddetto „piano Spinelli‟, adottato dal Parlamento a stragrande maggioranza nel 1984 e importante fonte 
di ispirazione per il consolidamento dei trattati dell‟UE negli anni Ottanta e Novanta.
13 
 
cooperazione politica. Il rapporto fu esaminato dal Consiglio europeo di Milano del 
giugno 1985, che decise di convocare una conferenza intergovernativa con un duplice 
obiettivo: elaborare un progetto di cooperazione europea in materia di politica estera e, 
soprattutto, apportare modifiche al Trattato CEE per una riforma delle istituzioni,  
accrescendo i poteri del Parlamento europeo. 
La conferenza elaborò due testi distinti che, per decisione dei ministri degli 
esteri del dicembre 1985, furono raggruppati in unico documento, che prese il nome di 
Atto unico europeo. Firmato il 14 febbraio 1986 ed entrato in vigore il 1° luglio 1987. 
L‟Atto unico europeo (AUE) ha introdotto numerose rilevanti modifiche non 
solo di carattere istituzionale ma anche di fondo, a partire dall‟enunciazione, contenuta 
nel preambolo, di voler trasformare l‟insieme delle relazioni tra gli Stati membri in una 
Unione europea. Tra le modifiche istituzionali menzioniamo: la formalizzazione del 
Consiglio europeo, che opera tanto nel sistema comunitario che in quello della 
cooperazione politica; il voto a maggioranza qualificata per le misure di armonizzazione 
relative al mercato interno; la previsione di una giurisdizione di primo grado da 
affiancare la Corte di Giustizia; l‟ingresso di nuove materie di competenza comunitaria, 
come ambiente e ricerca scientifica; l‟introduzione del principio della coesione 
economica e sociale volto a ridurre i divari di sviluppo tra le diverse regioni degli Stati 
membri
14
; il rafforzamento del ruolo del PE nel procedimento decisionale, introducendo 
la procedura di cooperazione e la procedura del parere conforme. 
La procedura di cooperazione può applicarsi solo nei casi per i quali il Trattato si 
richiama all‟art. 252 CE e in cui è previsto che il Consiglio decida a maggioranza 
qualificata: infatti l‟influenza del Parlamento dipende proprio dall‟utilizzazione di 
questo tipo di votazione, dato che effetto principale di questa procedura è quello di 
                                                           
14
 Venne fissata una data, il 31 dicembre 1992, per attuare il completamento del mercato interno, 
espressione che ha sostituito quella di mercato comune.
14 
 
costringere il Consiglio a ricercare l‟unanimità per deliberare l‟atto in caso di rigetto da 
parte del PE in seconda lettura. La prima fase si svolge secondo la procedura di 
consultazione. Il Consiglio, su proposta della Commissione e sul parere espresso dal 
Parlamento, adotta a maggioranza qualificata (all‟unanimità se modifica la proposta 
della Commissione) una posizione comune, che viene trasmessa al Parlamento. Questo 
entro tre mesi deve pronunciarsi sulla base della raccomandazione formulata dalla 
commissione interna competente cui è stata rinviata la proposta per l‟esame. Se 
l‟approva o non si pronuncia nel termine, il Consiglio adotta l‟atto (a maggioranza 
qualificata; all‟unanimità se si discosta dalla proposta originaria) che dovrà essere 
conforme alla posizione comune. Se il Parlamento la rigetta, a maggioranza assoluta dei 
suoi membri, il Consiglio potrà adottare ugualmente la posizione comune nel termine di 
tre mesi, ma solo all‟unanimità; se non lo fa entro tale termine, la proposta deve 
ritenersi non adottata. In questa regola risiede il peso della partecipazione del 
Parlamento: infatti è difficilmente pensabile che il Consiglio arrivi a trovare al suo 
interno l‟unanimità necessaria dinanzi ad un rigetto del Parlamento, tenuto conto anche 
del fatto che la posizione comune sarà stata adottata molto probabilmente a 
maggioranza, visto che la procedura in esame si applicava solo alle materie per le quali 
era previsto che il Consiglio decidesse a maggioranza.  
Qualora invece il Parlamento deliberi, sempre a maggioranza assoluta dei suoi 
membri, di apportare degli emendamenti, la posizione comune emendata viene 
riesaminata dalla Commissione, nel temine di un mese, e ritrasmessa al Consiglio con le 
modifiche che ritenga di dovere accogliere, accompagnata da un parere in merito agli 
emendamenti parlamentari che ha ritenuto di non recepire. Gli emendamenti adottati dal 
Parlamento in seconda lettura dovrebbero avere come risultato quello di tornare al 
parere dato in prima lettura, altrimenti si porrebbero in contrasto con la finalità stessa
15 
 
della procedura di cooperazione, che è quella di avvicinare le posizioni e rinforzare il 
dialogo tra le due istituzioni. L‟art. 80 del reg. interno del Parlamento disponeva che la 
possibilità di presentare emendamenti alla posizione comune del Consiglio fosse 
limitata a quelli che miravano a ripristinare totalmente o parzialmente il parere dato in 
prima lettura o a quelli che consentivano di giungere ad un compromesso col Consiglio. 
Dunque non era ammissibile nessun emendamento nuovo o respinto in prima lettura. 
Tra le due letture del Parlamento vi è una differenza importante: per respingere od 
emendare in seconda lettura la posizione comune del Consiglio, il Parlamento deve 
trovare una maggioranza più severa – la maggioranza dei suoi membri – di quella 
necessaria in prima lettura sulla proposta della Commissione (maggioranza dei voti 
espressi). Nel termine di tre mesi il Consiglio poteva quindi: 
a) adottare a maggioranza qualificata la proposta riesaminata dalla 
Commissione (con gli eventuali emendamenti da essa recepiti); 
b) modificarla, ma solo all‟unanimità 
c) adottare gli emendamenti del Parlamento non recepiti dalla Commissione 
ma soltanto all‟unanimità. 
Finché il Consiglio non avesse deliberato, la Commissione manteneva la facoltà di 
modificare in qualsiasi momento la sua proposta. Ma tale potere era limitato alle sole 
materie interessate dagli emendamenti del Parlamento, poiché in caso contrario ciò 
avrebbe portato il ritiro della proposta iniziale e sua sostituzione con un nuovo testo: e 
in tal caso il presidente del Parlamento, su richiesta della commissione interna 
competente, poteva chiedere al Consiglio una nuova consultazione
15
. Ugualmente la 
Commissione conserva sempre il potere di ritirare la proposta: potere non sottoposto ad 
alcun limite. 
                                                           
15
 Art. 54 reg. interno del Parlamento europeo.
16 
 
La procedura del parere conforme, introdotta dall‟AUE nella stessa ottica di 
associare in modo più determinante il Parlamento all‟adozione di alcuni atti, richiede un 
parere dello stesso PE, rispetto ad atti sui quali il Consiglio si pronuncia all‟unanimità. 
Più precisamente, il Consiglio e la Commissione erano obbligati ad ottenere il placet del 
PE ai fini della delibera sulla ratifica di un Accordo di associazione, o su una domanda 
di adesione sulla Comunità da parte di aspiranti nuovi Membri, con conseguente 
codificazione di un potere di veto che, invece, nella procedura di consultazione 
ordinaria era probabilmente da escludersi. A quest‟ultima era essenzialmente affidata la 
realizzazione dell‟equilibrio tra le istituzioni comunitarie. La decisione doveva basarsi 
sulla stretta cooperazione tra Consiglio e Commissione: la Commissione formula una 
proposta, il Consiglio si pronuncia alla maggioranza richiesta (ma che può modificare 
solo all‟unanimità), previa consultazione del Parlamento o del Comitato economico e 
sociale, o del Comitato delle regioni, o degli organi finanziari. La consultazione del PE 
prima dell‟adozione di un atto del Consiglio ha carattere facoltativo oppure 
obbligatorio, ma mai vincolante nei confronti del Consiglio, che può disattendere il 
parere, e neppure nei confronti della Commissione che non è obbligata a conformare ad 
esso la sua proposta, anche se certamente la sua posizione sarà più sensibile alle 
sollecitazioni del Parlamento in ragione del controllo più incisivo che questo esercita 
nei suoi confronti: dunque la rilevanza della consultazione parlamentare nel momento 
decisionale si misura in termini politici più che giuridici. 
Non solo. Il regolamento interno del Parlamento prevedeva un controllo da parte 
dello stesso sul seguito dato al parere espresso e la possibilità di sollecitare la 
Commissione a prendere in esame le modifiche suggerite alla sua proposta e di essere 
informato sulle ragioni per cui non ha tenuto conto del suo parere, nonché di pretendere 
dal Consiglio una nuova consultazione in caso di modifica sostanziale della proposta
17 
 
iniziale
16
. In caso di rigetto della proposta, il presidente del Parlamento invita la 
Commissione a ritirarla. 
Da parte sua, la Corte di Giustizia ha valorizzato il significato del parere 
consultivo del Parlamento, affermando che l‟atto adottato dal Consiglio senza attendere 
tale parere (ovviamente quando obbligatorio), costituisce violazione delle forme 
sostanziali e può essere annullato in quanto la partecipazione del Parlamento al processo 
legislativo è necessario per garantire il rispetto dell‟equilibrio istituzionale e costituisce 
espressione di un fondamentale principio della democrazia
17
: non poteva ritenersi 
sufficiente dunque la semplice richiesta del parere da parte del Consiglio. D‟altra parte, 
se il Parlamento mancava di esprimere il parere richiesto in un termine ragionevole, 
violando così il suo dovere di leale collaborazione col Consiglio, non potrebbe 
validamente opporre a quest‟ultimo di non aver atteso il suo parere
18
. 
Ugualmente, l‟atto potrà essere impugnato se si fonda su una base giuridica che 
non prevede la consultazione del Parlamento quando avrebbe potuto fondarsi su altra 
base giuridica che prevede invece il suo intervento, o su una base giuridica che prevede 
la semplice consultazione anziché di una che contempla la procedura di cooperazione
19
. 
La Corte ha anche affermato l‟obbligo di procedere ad una nuova consultazione del 
Parlamento quando la proposta iniziale è modificata dalla Commissione, o quando 
modifiche sostanziali sono apportate dal Consiglio al testo proposto dalla Commissione, 
salvo che le modifiche apportate corrispondano sostanzialmente al parere espresso dal 
Parlamento
20
. 
                                                           
16
 Articoli 54 e 55 reg. interno PE. 
17
 Si vedano le sentenze 29 ottobre 1980, Roquette, cause 138/79, in Raccolta, 333 e Maizena causa 
139/79, ivi, 3393; 5 luglio 1995, Parlamento c. Consiglio, causa C-21/94, ivi, I-1827. 
18
 Corte di Giustizia, 30 marzo 1995, Parlamento c. Consiglio, causa C-65/93, in Raccolta, I-643. 
19
 Corte di Giustizia, 11 giugno 1991, Commissione c. Consiglio, causa C- 65/93, in Raccolta, I-643. 
20
 Corte di Giustizia, 15 luglio 1970, Chemiefarma, causa 41/69, in Raccolta, 661; 16 luglio 1992, 
Parlamento c. Consiglio, causa C-65/90, ivi, I-4593; 1° giugno 1994, Parlamento c. Consiglio, causa C-
388/92, ivi, I-2067; 5 ottobre 1994, Germania c. Consiglio, causa C-280/93, ivi, I-4973; 10 maggio 1995, 
Parlamento c. Consiglio, causa C-417/93, ivi, I-1185.
18 
 
Uno sviluppo ben più significativo nel processo di integrazione europea e 
nell‟estensione dei poteri del PE arrivò con la firma del Trattato sull‟unione europea. Il 
Consiglio europeo di Maastricht del 9 dicembre 1991 approvò i testi sull‟unione politica 
e sull‟unione economica e monetaria, consolidati nel Trattato sull‟Unione europea 
firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. Il Parlamento 
europeo adottò una risoluzione favorevole alla sua ratifica, pur rilevando le lacune del 
Trattato e la necessità di prevedere nuove modifiche per correggere il deficit 
democratico e migliorare le procedure decisionali.  
La Comunità viene ricollocata in un edificio nuovo e più grande, l‟Unione 
europea appunto, della quale le Comunità europee, senza perdere formalmente le loro 
identità, diventano parte costituente accanto a due nuovi settori di cooperazione tra gli 
Stati membri – la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) 
e quella in materia di giustizia e affari interni (GAI) – governati dallo stesso apparato 
istituzionale creato dai Trattati originari, ma sulla base di regole e procedure diverse tra 
loro e da quelle comunitarie
21
. Il processo di integrazione europea viene così a 
stratificarsi, a partire da Maastricht, con questo nuovo edificio che si regge, secondo una 
suggestiva immagine subito invalsa nel linguaggio comune, su tre “pilastri”: il primo 
pilastro o pilastro comunitario, composto dalle Comunità europee (CEE, CECA e 
EURATOM), il secondo pilastro, costituito dalla PESC ed il terzo pilastro, formato 
dalla GAI. 
Con il Trattato di Maastricht il sistema comunitario non solo mantiene la sua 
identità formale, ma viene anche rafforzato nei suoi contenuti. Il suo elemento centrale, 
la CEE, vede ulteriormente attenuata l‟esclusività della sua originaria caratterizzazione 
economico-commerciale, tanto da vedersi simbolicamente ridenominata in Comunità 
                                                           
21
 La differenza più evidente è la diversa maggioranza richiesta per l‟adozione di atti comunitari, rispetto 
agli altri due nuovi ambiti: il primo richiedendo una “semplice” maggioranza qualificata; per l‟adozione 
di atti PESC e GAI invece, era necessaria l‟unanimità dei consensi in seno al Consiglio.
19 
 
europea tout court. Nel relativo Trattato (d‟ora in poi TCE) viene tra l‟altro inserita per 
la prima volta la nozione di cittadinanza dell‟Unione, quale status comune a tutti i 
cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale arricchendola di 
propri specifici diritti. Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali 
l‟istruzione e la formazione professionale, le reti trans europee, l‟industria, la sanità, la 
cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori; e si rafforzano quelle 
già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e 
sviluppo tecnologico, ambiente. Viene creata, sempre all‟interno del TCE, l‟Unione 
economica e monetaria in vista del passaggio ad una moneta unica. 
Per quanto riguarda più dettagliatamente il Parlamento europeo, il Trattato 
sull‟UE portò ad un effettivo allargamento del ventaglio delle competenze comunitarie 
per le quali era prevista la procedura del parere conforme: dalle disposizioni intese a 
facilitare l‟esercizio del diritto di soggiorno e la libertà di circolazione
22
, alla 
elaborazione di progetti intesi a permettere l‟elezione a suffragio universale diretto, 
secondo una procedura uniforme in tutti gli Stati membri
23
; dalle disposizioni relative al 
Sistema europeo di Banche centrali
24
 alla adozione di misure per armonizzare le 
denominazioni e le specificazioni tecniche delle monete metalliche destinate alla 
circolazione
25
, alla definizione degli obiettivi dell‟organizzazione e della gestione dei 
fondi strutturali
26
, e del fondo di coesione per l‟erogazione di contributi finanziari a 
progetti in materia di ambiente e di reti trans europee nel settore delle infrastrutture dei 
trasporti
27
. Nell‟art. 138 B si leggeva “ Nella misura prevista dal presente trattato, il 
Parlamento europeo partecipa al processo per l‟adozione degli atti comunitari, 
                                                           
22
 Art. 8 A Trattato di Maastricht. 
23
 Art. 138, par. 3 Trattato di Maastricht. 
24
 Art. 106 Trattato di Maastricht. 
25
 Art. 105 Trattato di Maastricht. 
26
 Art. 130 D Trattato di Maastricht. 
27
 Art. 130 D Trattato di Maastricht.
20 
 
esercitando le sue funzioni nell‟ambito delle procedure di cui agli articoli 189 B e 189 
C
28
, nonché formulando pareri conformi o pareri consultivi”. 
Ma l‟incremento più sensibile dei poteri del PE – e con essi della democraticità 
complessiva del sistema – si ebbe soprattutto grazie all‟introduzione nel Trattato della 
nuova procedura di codecisione, nella quale un ruolo finalmente essenziale era riservato 
all‟istituzione elettiva. Tale procedura prevede che il PE assuma un ruolo 
“compartecipe” su un piede di quasi parità con il Consiglio, partecipando con quasi 
uguale peso ed incisività all‟adozione degli atti comunitari ricadenti sotto il suo regime, 
i quali figuravano come adottati “dal Consiglio e dal Parlamento”; la Commissione vede 
invece ridotto il suo ruolo alla funzione di mediare e negoziare le diverse posizioni, 
mentre la sua proposta può essere modificata dal Consiglio anche a maggioranza 
qualificata. Questa procedura rappresentava, prima dell‟attuale procedimento legislativo 
ordinario post Lisbona, il massimo obiettivo realizzabile per attenuare ulteriormente il 
“deficit democratico” e per associare realmente il Parlamento all‟esercizio del potere 
normativo: uno sforzo e un risultato di difficile mediazione, come testimonia l‟ancor più 
accentuata complessità di tale procedura rispetto a quella di cooperazione, 
estremamente articolata e laboriosa, caratterizzata da equilibri sottili e delicati (quanto 
probabilmente fragili
29
), che intenderebbero conferire una sostanziale efficacia 
all‟azione del Parlamento senza privare al contempo il Consiglio delle sue prerogative. 
L‟art. 189 B
30
 TCE descrive il procedimento in questione, necessario per l‟adozione di 
atti che cominciano sempre con una proposta della Commissione. Tale iniziativa 
legislativa perviene contemporaneamente al Parlamento e al Consiglio: ciò ne consente 
un esame parallelo da parte delle due istituzioni, e quindi anche la possibilità di una 
reciproca influenza e coordinamento prima che le rispettive posizioni si siano 
                                                           
28
 Rispettivamente procedura di codecisione e di cooperazione. 
29
 Così G. STROZZI, in Diritto dell’Unione europea, Parte istituzionale, Torino, 2009. 
30
 Divenuto 251 TCE, successivamente al Trattato di Amsterdam.