I patti territoriali

4 
CAPITOLO I 
GLI STRUMENTI DELLA CONCERTAZIONE. IL 
RUOLO NELLE POLITICHE PER IL MEZZOGIORNO 
  
SEZIONE I: INTRODUZIONE AGLI ACCORDI  
DI PROGRAMMAZIONE NEGOZIATA 
 
 
1. Premessa 
 
La situazione di crisi economica ed il complesso quadro politico 
degli anni 90‟, con il fallimento del sistema delle imprese pubbliche e 
la scarsa efficacia delle politiche d‟intervento nel Mezzogiorno, hanno 
spinto il legislatore a revisionare l‟azione della pubblica 
amministrazione nella soddisfazione dell‟interesse pubblico allo 
sviluppo economico
1
. Principio cardine dell‟evoluzione compiuta, è 
stato quello della centralità del sistema locale nella promozione e 
nella tutela del proprio territorio quale fautore di una strategia di 
sviluppo dal basso, concertata con gli attori locali. Ciò ha significato 
sia l‟abbandono della concezione „assistita‟
2
 dell‟intervento pubblico 
(propria di quell‟assetto centralistico dell‟organizzazione statale che 
per lungo tempo ha caratterizzato il sistema dei trasferimenti agli enti 
locali) sia la fine della straordinarietà dell‟intervento pubblico nel 
mezzogiorno e dei metodi politici che ne sono conseguiti. Evoluzione 
che, in tanto è stata possibile in quanto, nel cosiddetto “decennio 
                                                             
1
  Cfr. F. SCALIA, 1996-2006. Dieci anni di programmazione negoziata, in La fin. loc., 2007, n. 4, 56-63. 
2
  Cfr.  F.M. CERVELLI e G.M. ESPOSITO,  Politiche pubbliche e sviluppo economico di regioni 
ed enti locali nel quadro dell‟unione europea, Napoli,  2002,  70.
5 
riformista”
3
, è cambiata l’azione della pubblica Amministrazione, da 
autoritativa a consensuale
4
, è cambiata l’organizzazione dei pubblici 
poteri, da monocratica in pluralista, ed è cambiata l’attività 
programmatoria, da imperativa e di scopo a consensuale e 
condizionale
5
. Se la funzione amministrativa, tradizionalmente, era 
stata costruita secondo lo schema del potere esercitato unilateralmente 
da un‟Amministrazione che perseguiva interessi pubblici distinti, 
separati e per lo più configgenti con gli interessi dei soggetti privati 
coinvolti
6
  poi, invece, con  la legge 7 agosto 1990, n. 241, la legge 
fondamentale sul procedimento amministrativo
7
, sono stati elaborati 
modelli di azione amministrativa consensuale
8
 in cui la partecipazione 
al procedimento dei soggetti coinvolti nelle scelte pubbliche prefigura 
un modello di Amministrazione che, nell‟esercizio del potere 
discrezionale, agisce per atti concordati
9
. Per la pubblica 
Amministrazione si è trattato di un capolinea obbligato vista la 
necessità di comporre e selezionare, in luogo di un depotenziato 
legislatore, la pluralità d‟interessi, privati e pubblici, emersi con il 
                                                             
3
  L‟espressione utilizzata è tratta da G.M. ESPOSITO, La nuova organizzazione amministrativa 
dell’intervento pubblico. Procedura della programmazione economica, Torino, 2001, 19  ss. Il 
decennio riformista ebbe inizio con la legge 8 giugno 1990, n. 142. 
4
  In senso tendenziale, fermo restando l‟impossibilità di fare a meno dell‟autoritatività del 
provvedimento amministrativo. 
5
  G. M. ESPOSITO, op. cit., Torino, 2001, 14. 
6
  D. D‟ALESSIO, Più spazio agli accordi sostitutivi ed integrativi, in Guida al Dir, n. 10, 2005, 
67-69. 
7
  Legge 7 agosto 1990, n. 241 modificata ed integrata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15 e dalla 
legge 18 giugno 2009, n. 69. 
8
  Ex art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato dall‟art. 7 della legge 11 febbraio 
2005, n.15, l‟amministrazione può concludere accordi sia in sostituzione di un provvedimento 
(accordi sostitutivi) che determinando con gli interessati il contenuto del provvedimento finale 
(accordi integrativi).  
9
  “Tale modus operandi, assicurando preventivamente il consenso degli interessati sull’esercizio 
dell’azione amministrativa, si manifesta come uno strumento di organizzazione e di 
contemperamento dei potenziali conflitti che possono insorgere tra i soggetti coinvolti nei 
singoli procedimenti, con conseguente vantaggio in termini di efficacia ed economicità 
dell’agere amministrativo”. Cosi, R. GAROFALI- G. FERRARI, Manuale di diritto 
amministrativo, Roma, 2009,  789.
6 
passaggio dallo Stato centralizzato ed autoritario allo Stato sociale di 
diritto
10
. In seguito, con la legge 15 marzo 1997, n. 59, si è assistito 
alla creazione di un ordinamento policentrico e pluralistico
11
 in cui 
funzioni e compiti dell‟amministrazione sono ripartiti tra Stato, 
Regioni, Provincie e Comuni secondo i principi di sussidiarietà, 
differenziazione ed adeguatezza
12
 imponendo definitivamente la ricerca 
                                                             
10
  Lo Stato sociale è delineato dalla nostra Costituzione fin dai Principi Fondamentali. Lo Stato 
sociale è quello che consente a tutti l‟accesso a determinate utilità sociali quali la salute (art. 
32), l‟istruzione (art. 34), il lavoro (art. 38) che è il principale strumento per la realizzazione 
dell‟individuo nella società e per l‟affermazione della sua personalità), oppure, ancora, la libertà 
di iniziativa economica privata (art. 41). Questi diritti trovano oggi tutela anche nella Carta dei 
diritti fondamentali dell’Unione europea proclamata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e 
dalla Commissione a Nizza il 7 dicembre del 2000 e divenuta vincolante, con lo stesso valore 
giuridico dei trattati, a seguito dell‟entrata in vigore, il primo dicembre 2009, del Trattato di 
Lisbona (art. 6 par. 1). Un passo decisivo avvenuto in ritardo rispetto alle singole Costituzioni 
Nazionali perché i diritti garantiti dagli originari trattati europei erano  solo quelli strettamente 
necessari alla realizzazione dell‟integrazione economica e del mercato unico  (conformemente 
agli obbiettivi primari che diedero vita all‟Unione a cui, solo in seguito, si è aggiunto quello 
della integrazione politica e sociale). Prima della Carta, la lacuna era stata colmata, solo in 
parte, dall‟attività della Corte di giustizia. 
Sul passaggio dallo Stato monoclasse allo Stato pluriclasse caratterizzato dalla 
iperpositivizzazione dei diritti sociali si veda anche R. FERRARA, Pubblica amministrazione 
tra autorità e consenso: dalla specialità amministrativa a un diritto amministrativo di 
garanzia?, In Dir. Amm., 1997, 242 ss. 
11
  A. CONTIERI, La programmazione negoziata. La consensualità per lo sviluppo. I principi, 
Napoli, 2000, 109. 
12
  Si tratta della cosiddetta legge Bassanini recante “Delega al governo per il conferimento di 
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e 
per la semplificazione amministrativa”. Questi principi sono stati introdotti dall‟art. 4 comma 3 
della legge poi, con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 recante “Modifiche al titolo V 
della parte seconda della costituzione” sono stati costituzionalizzati all‟art. 118 comma 1:“Le 
funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio 
unitario, siano conferite a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei 
principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza”.   
Il principio di sussidiarietà  in senso verticale esprime come le funzioni e i compiti 
amministrativi vengono distribuiti tra i diversi livelli di governo: la ripartizione gerarchica delle 
competenze deve essere spostata verso gli enti più prossimi al cittadino e, pertanto più vicini ai 
bisogni del territorio ma G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2000, 
sottolinea come l‟art. 118 non vada letto nel senso di stabilire una presunzione generale di 
competenza dei comuni in quanto, questo, riporterebbe il nostro sistema istituzionale al 
medioevo. Piuttosto, il principio di sussidiarietà “comporta l’attribuzione dei compiti e delle 
funzioni amministrative ai comuni, alle provincie e alle comunità montane, secondo le rispettive 
dimensioni territoriali, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni 
medesime In altre parole con la sussidiarietà viene privilegiato il criterio dimensionale: con 
applicazioni non dissimili da quelle che derivano dal principio costituzionale del 
decentramento, consacrato dalla Costituzione del 1948 all’art. 5”. Il principio di sussidiarietà 
in senso orizzontale permette la ripartizione delle competenze tra la pubblica amministrazione e 
i soggetti privati. Sarà analizzato nel proseguo.
7 
di forme di coordinamento e composizione degli interessi
13
 affinché la 
pluralità di centri di potere potesse assicurare il buon andamento 
dell‟amministrazione
14
 che, è bene ricordarlo, non deve solo limitarsi al 
rispetto del principio di legalità ma deve raggiungere gli obiettivi che le 
sono assegnati attraverso il miglior uso delle risorse a disposizione 
(efficienza) e con il grado maggiore di soddisfazione (efficacia)
15
. 
Ogni momento storico è costruito sulle macerie delle precedenti 
esperienze e, quelle che caratterizzarono gli anni di queste grandi 
riforme, si compongono di crisi politica, burocratica ed economica: 
alla prima, lo Stato ha rispose attraverso una riorganizzazione della 
distribuzione del potere
16
; alla seconda, con una maggiore e più 
rassicurante presenza attiva del cittadino nel procedimento 
amministrativo rendendo questo il luogo in cui sono bilanciati 
interessi pubblici e privati; alla terza, privatizzando vasti settori 
dell‟economia pubblica dismettendo enti pubblici economici ed 
aziende statali cioè, riducendo sensibilmente l‟intervento nel sistema 
economico in linea con le politiche europee
17
.  
                                                             
13
  G. PERICU, L’attività consensuale della pubblica amministrazione, in L. MAZZAROLLI, G. 
PERICU, A. ROMANO, F. ROVERSI MONACO e F.G. SCOCA, Diritto amministrativo, 
Bologna, 2005, 288, infatti, scrive: “Il frammentarsi nello Stato moderno delle funzioni e dei servizi 
pubblici e la loro conseguente attribuzione a soggetti  pubblici distinti e, nel contempo, l’ineludibile 
esigenza di garantire alle collettività interessate, tramite gli enti che le rappresentano, una presenza 
effettiva nell’assunzione delle decisioni amministrative che le riguardano hanno determinato la 
necessità di un sempre più accentuato coordinamento, obiettivo che può sicuramente essere 
soddisfatto anche mediante accordi tra i soggetti pubblici di volta in volta coinvolti”. 
14
  Il principio di buon andamento è previsto all‟art. 97 della Costituzione ed è stato  recepito dalla 
legge 7 agosto 1990, n. 241. Esso obbliga tutti gli agenti della pubblica amministrazione a 
svolgere la loro attività perseguendo i canoni dell‟efficienza, dell‟efficacia ed dell‟economicità. 
15
  L‟azione della pubblica Amministrazione si sostanzia nella cura concreta degli interessi 
pubblici, selezionati dalla legge ed affidati da questa ad un prefissato centro di potere pubblico. 
Per il rispetto del principio di legalità, questo è tenuto ad agire nel rispetto dei contenuti e dei 
limiti stabiliti dalla legge. Rientra poi nel cd. merito amministrativo individuare le linee di 
azione più opportune per non tradire i criteri di adeguatezza, convenienza ed opportunità. 
16
  Espressione ricorrente nel linguaggio politico in riferimento alla legge cd. Bassanini è: 
“Federalismo a Costituzione invariata”. 
17
  Cfr. A. AMATUCCI, L’ordinamento giuridico della finanza pubblica, Napoli, 2004, 162 e ss. 
“l’azione degli Stati membri e della Comunità comprende l’adozione di una politica 
economica, che è fondata sullo stretto coordinamento delle politiche degli Stati membri, sul 
mercato interno e sulla definizione di obbiettivi comuni, condotta conformemente al principio 
di un’economia di mercato aperta ed in libera concorrenza”.
8 
In questo contesto, occorreva un‟amministrazione efficace  sul 
piano sostanziale e non meramente legittima sul piano formale. Ed 
ecco la ragione del cambiamento: la necessità di rispondere alle 
inefficienze del passato. Le parole decentramento, autonomia, 
delegificazione, semplificazione, trasparenza e sussidiarietà 
racchiudono le esigenze che spinsero il legislatore all‟approvazione di 
leggi quali le cd. leggi Bassanini, la legge generale sul procedimento 
amministrativo o la legge di riforma del titolo V della Costituzione. La 
volontà di evitare quella conflittualità che caratterizza l‟attività 
amministrativa unilaterale, in cui non è assicurata alcuna adesione del 
privato alle scelte pubbliche, è stata invece quella che ha avvicinato 
sempre di più la pubblica Amministrazione alla consensualità.  
Con il decennio che ha chiuso il secolo scorso, si è così 
definitivamente superata, dal punto di vista concettuale, l‟idea di 
un‟azione amministrativa improntata necessariamente a schemi 
imperativi espressi prevalentemente tramite il provvedimento
18
.  Si è 
passati da una concezione di tipo soggettivo istituzionale 
dell‟Amministrazione, ad una concezione oggettivo funzionale. Da 
un‟Amministrazione, vista come attività dell‟esecutivo che deve 
realizzare un interesse pubblico predefinito sostanzialmente deciso 
dalle istituzioni centrali, si è giunti ad un‟Amministrazione a servizio 
della società e del suo benessere. Un‟Amministrazione che si occupa 
dell‟organizzazione e della composizione degli interessi privati e che 
è, in definitiva, amministrazione di prestazioni e non più autoritativa
19
. 
                                                             
18
  Questa visione dell‟Amministrazione in posizione di supremazia e del provvedimento  quale 
modello tipico dell‟agire amministrativo si era consolidata, nella nostra cultura giuridica, a 
cavallo tra il XIX ed il XX secolo. Così P. GRAUSO, Gli accordi della pubblica 
Amministrazione con i privati, in Il nuovo dir. ammin., Milano, 2007, 9. 
19
  A. CONTIERI, op. ult. cit., Napoli, 2000, descrive in questi termini le due concezioni.
9 
2. Gli accordi di programmazione negoziata: la ratio ed il ruolo 
nelle politiche per il Mezzogiorno 
 
Grazie alle riforme suddette, delineate solo in linea generale, oggi i 
cittadini non solo intervengono in un procedimento amministrativo in cui 
finalmente dialogano e collaborano con la pubblica Amministrazione (in 
virtù di istituti quali gli accordi integrativi o sostitutivi del 
provvedimento o grazie alla conferenza di servizi) ma, addirittura, 
vengono coinvolti nell‟attività di programmazione (proprio perché la 
Pubblica Amministrazione è sempre più promotrice dello sviluppo) 
utilizzando gli strumenti di cui all‟articolo 2 comma 203 della legge n. 
662 del 1996: intesa istituzionale di programma, accordo di programma 
quadro, patto territoriale, contratto di programma, contratto d‟area
20
. Si 
tratta della programmazione negoziata
21
. Nella trasformazione delle 
pratiche pubbliche, infatti, anche la programmazione non avviene più per 
provvedimenti autoritativi ma in via consensuale, all‟esito della 
contrattazione e non più come presupposto. 
                                                             
20
  Questa è la legge di riferimento in materia in quanto ha compiuto un‟opera di ricognizione delle 
diverse figure. Ad essa si associa, tra la normativa di rango primario, la legge 7 aprile 1995, n. 
104 di conversione del decreto legge 8 febbraio 1995, n. 32. Ma, salvo le indicazioni definitorie 
presenti in queste leggi, la disciplina dei singoli istituti è poi contenuta nelle deliberazioni 
emanate in attuazione dal CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica) 
tra cui, costituisce un importante punto di svolta, la delibera del 21 marzo 1997, n. 29. Va 
immediatamente rilevato che la mole di provvedimenti e di delibere CIPE che regolano la 
materia hanno portato A. CONTIERI, op. ult. cit., Napoli, 2000, 54 a sostenere che il quadro 
d‟insieme della normativa è confuso e di difficile lettura in quanto “la disciplina di rango 
primario non contiene quasi per nulla prescrizioni e sembra affetta da una ansia definitoria, se 
non da enfasi declamatoria. Per contro le delibere CIPE si caratterizzano per una esasperata 
minuziosità nella previsione dei numerosi e complessi passaggi procedimentali relativi ad ogni 
singola figura: il tutto appare, ad una prima analisi, l’antitesi del principio di semplificazione”. 
21
  Definita per la prima volta dal decreto legge 8 febbraio 1995, n. 32 (convertito dalla legge 7 
aprile 1995, n. 104) quale “regolamentazione concordata tra soggetti pubblici o tra il soggetto 
pubblico competente e la parte o le parti pubbliche o private per l’attuazione di interventi 
diversi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo che richiedono una valutazione complessiva 
delle attività di competenza”. Vale a dire, azione della pubblica amministrazione tramite moduli 
consensuali. Una vera rivoluzione rispetto alla tradizione.
10 
La legge n. 662 del 1996 definisce così i diversi moduli di 
programmazione negoziata: “L’intesa istituzionale di programma” è 
l‟accordo fra Amministrazione centrale, regionale o delle provincie 
autonome, con cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base 
di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie 
disponibili, dei soggetti interessati e delle procedure amministrative 
occorrenti per la realizzazione di un piano pluriennale d‟interventi 
d‟interesse comune o funzionalmente collegati; “L’accordo di 
programma quadro” è l‟accordo con enti locali ed altri soggetti 
pubblici e privati, promosso da una Amministrazione centrale, 
regionale o delle provincie autonome, in attuazione di una intesa 
istituzionale di programma, per la definizione di un programma 
esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati, 
vincolante per tutti i soggetti partecipanti; “Il patto territoriale”, 
oggetto del presente lavoro, è l‟accordo promosso da enti locali, parti 
sociali o da altri soggetti pubblici o privati, con i contenuti di cui 
all‟accordo di programma quadro, relativo all‟attuazione di un 
programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di 
promozione dello sviluppo locale; “Il contratto di programma” è il 
contratto stipulato tra l‟Amministrazione statale competente, grandi 
imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di 
distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di 
programmazione negoziata; infine, “Il contratto d’area” è lo 
strumento operativo, concordato tra Amministrazioni, anche locali, 
rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché altri 
soggetti interessati, per la realizzazione di azioni volte ad accelerare lo 
sviluppo e la creazione di una nuova occupazione in territori
11 
circoscritti, nell‟ambito delle aree di crisi, delle aree di sviluppo 
industriale dei nuclei di industrializzazione situati nei territori di cui 
all‟obiettivo 1 del Regolamento CEE n. 2052/88, nonché delle aree 
industrializzate realizzate ai sensi dell‟art. 32, legge n. 219 del 1981
22
.  
 
“Oggetto della programmazione negoziata è una speciale forma di 
attività programmatoria che si caratterizza per essere sottratta – 
secondo le regole della stessa amministrazione per accordi alla quale 
appartiene – al principio della unilateralità dell’azione amministrativa 
ed in particolare all’autoritatività dell’Amministrazione Pubblica per 
essere viceversa ispirata ai principi “opposti” della consensualità e 
della bilateralità
23
”.  
 
Alla crisi del concetto di programmazione vincolante e precettiva 
delle attività economiche che, ha seguito quella dello Stato sociale in 
senso classico, si è affiancata la nascita di procedure razionali di 
concertazione e di programmazione, poste in essere da enti pubblici al 
fine di coordinare i fattori produttivi a disposizione verso investimenti 
accomunati dall‟unico obiettivo dello sviluppo economico
24
. In 
particolare, la programmazione negoziata consiste nella concertazione 
tra parti pubbliche e private, soprattutto tra il sistema delle autonomie 
locali e le forze sociali, di “un’unica finalità di sviluppo” attraverso 
strumenti marcatamente negoziali, di stampo privatistico, in cui i ruoli 
e gli impegni di ciascuno sono perfettamente complementari per la 
                                                             
22
  “Guardando alla definizione legislativa dei vari istituti delineati dal legislatore, non può non essere 
rilevato che essi hanno tutti un elemento costitutivo in comune: l’accordo di una pluralità di centri 
di interessi rilevanti in un determinato ambito territoriale, di cui, a vario titolo, sono portatori 
soggetti pubblici o privati comunque avvinti ad un dato territorio da precisi nessi di inerenza”. R. 
NOBILE,  I patti territoriali quali strumenti di programmazione e conformazione del territorio. 
Brevi notazioni sulla loro natura giuridica e sulla loro operatività, in Com. d’It., n. 5, 2002, 644. 
23
  G.M. ESPOSITO, op. cit., Torino, 2001,  54. 
24
  Cfr. R. FERRARA, La programmazione negoziata tra pubblico e privato, in Dir. Amm., n. 3-4, 
1999,  434- 435.
12 
soddisfazione delle rispettive aspirazioni. Come in una moderna teoria 
del benessere, si ricerca l‟ottimo di ciascuno per determinare l‟ottimo 
della collettività attraverso il dialogo tra istituzioni e società, attraverso il 
metodo dello “sviluppo del basso”, della mobilitazione degli attori 
presenti sul territorio (i soli a conoscerne realmente limiti e potenzialità). 
È chiaro il riferimento al principio di sussidiarietà
25
 ed all‟azione europea 
di contrasto alle politiche macroeconomiche centrali
26
.  
Per il Mezzogiorno, la nascita della concertazione ha coinciso 
con una doppia presa di coscienza: da una parte, il fallimento 
sostanziale del modello d‟incentivo allo sviluppo basato sugli 
interventi erogati dall‟alto, non coordinati, che hanno portato solo alla 
polverizzazione della spesa pubblica senza stimolare lo sviluppo di 
una vera cultura imprenditoriale nel Mezzogiorno; dall‟altro, 
l‟incapacità della pubblica Amministrazione locale, di un‟intera classe 
politica, di progettare lo sviluppo, di coordinare gli interventi, di 
sfruttare i fondi comunitari senza ritardo
27
. Si colse, non senza poche 
diffidenze, che per ridurre l‟inaccettabile divario con la fiorente 
economia del centro-nord, industrializzata e competitiva
28
, occorreva 
                                                             
25
  Scrive A. BARONE, Autonomie e modelli pattizi, in Nuove Auton., n. 1-2, 2008, 8: 
“Valorizzazione del ruolo degli enti locali e integrazione pubblico-privato costituiscono i due 
tratti giuridici essenziali del principio di sussidiarietà”. 
26
  M. ZOCCATELLI, I patti territoriali e i contratti d’area: genesi, realizzazione e questioni 
irrisolte, in Le istituz. del feder., n. 1-2, 1998, 263-264 spiega come la politica europea, con il 
Libro Bianco Crescita, Competitività, Occupazione promosso da Delors, si sia impegnata su 
due fronti: l‟alleggerimento dello Stato, sociale senza distruggerne i tratti essenziali, ed una 
qualificazione del tessuto produttivo con una diffusa mobilitazione locale. “Le peculiarità e le 
ricchezze di un territorio vanno mobilitate per costituire un ambiente favorevole allo sviluppo. 
Coinvolgimento degli attori istituzionali e di quelli economici e sociali, integrazione di 
intervento pubblico e iniziativa privata, approccio “dal basso verso l’alto” (bottom- up); questi 
i tratti fondamentali dell’impostazione europea”: 
27
  Cfr. G.P. MANZELLA, Patti territoriali: vicende di un istituto di programmazione negoziata, 
in Riv. Giu. del Mezz., n. 3, 1997, 795.  
28
  Sul tema risulta estremamente interessante ed ancora attuale il contributo di N. LETTIERI, 
Cultura industriale, sviluppo economico e processi di innovazione in Campania, in Nuo. Rass., 
n. 21, 1986, 2432-2443.