La pianificazione territoriale strategica: bonifica e riqualificazione dell'ex area industriale Bagnoli Coroglio

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CAPITOLO I  
Cenni storici sull’organizzazione e l’evoluzione istituzionale del 
turismo in Italia 
1.1 Evoluzione del settore turistico in Italia 
 
Vasto e articolato è l‟insieme di soggetti pubblici attualmente operante sul mercato 
turistico italiano. Si tratta di una presenza pubblica tanto variegata quanto anomala 
rispetto agli altri comparti economici, che dipende in primo luogo dalla peculiare natura 
del fenomeno turistico, caratterizzato da una molteplicità e intersettorialità genetica. Il 
turismo
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 è una realtà economica che si nutre di istanze sociali e culturali; una realtà 
produttiva trasversale che sviluppa e distribuisce ricchezza entrando in stretto contatto 
con tutti i comparti dell‟economia. 
     La specificità della vicenda storica in materia di turismo aiuta a comprendere anche le 
difficoltà dello svolgimento di un‟azione legislativa  continuativa e di lungo periodo nelle 
politiche attive del settore.  
                                                 
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 Paloscia F., Storia del turismo nell‟economia Italiana, Pedruzzi, Città di Castello, 1994.
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Presa coscienza della complessità della materia e dell‟importanza delle attività turistiche, 
appare evidente che le istituzioni pubbliche abbiano ritenuto opportuno intervenire sul 
mercato in via diretta o attraverso la creazione di organi ad hoc. Ciò appare ancor più 
naturale in ragione della particolare vocazione turistica che l‟Italia dimostra di avere da 
più di due secoli.  
Per giungere ad una piena comprensione del fenomeno turistico e poter valutare 
adeguatamente opportunità e risultati dell‟intervento pubblico, occorre tenere conto di 
quei caratteri di poliedricità e trasversalità poc‟anzi ricordati e inserire nel particolare 
contesto storico l‟azione del legislatore. Il compito del legislatore è infatti proprio quello 
di interpretare le esigenze del suo tempo e prevederne i futuri sviluppi. Si tratta di un 
compito di per se difficile che, di fronte alle sottili sollecitazioni del comparto turistico, 
necessita di particolare sensibilità e lungimiranza. 
In sostanza, per oltre un cinquantennio il turismo venne trattato dal legislatore statale 
con sufficienza e distacco, sia per scarsa comprensione di questo settore sia per la 
convinzione, alquanto diffusa, che l‟imponente flusso turistico verso le mete italiane non 
si sarebbe mai esaurito e dunque sottostimando l‟importanza e la complessità del 
comparto economico. Successivamente il legislatore iniziò a prendere coscienza del peso 
delle attività turistiche e della necessità di intervenire sul mercato: il primo segnale
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significativo di questo rinnovato atteggiamento fu, come poi avanti vedremo, la 
creazione, nel 1959, di un apposito Ministero
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. 
La tranquillità del quadro giuridico istituzionale e la crescita esponenziale del 
mercato turistico italiano, durarono a stento dieci anni con gli anni „70 l‟atmosfera mutò 
radicalmente: il primo grande shock petrolifero fece sussultare il mercato e il quadro 
istituzionale ebbe una trasformazione radicale con l‟attuazione del Titolo Quinto della 
Costituzione. E così il turismo si ritrovò ad avere improvvisamente ben ventidue 
legislatori in grado di emanare atti normativi in materia: diciannove legislatori regionali, i 
due legislatori delle Province autonome di Trento e Bolzano e il nostro “vecchio” 
legislatore statale. I rapporti fra loro non furono mai idilliaci e proprio, il turismo 
divenne, ed è tuttora, uno dei terreni di confronto più aspri fra le istituzioni statali: le 
materie assegnate dall‟originale versione dell‟articolo 117 della Costituzione sono 
sempre state oggetto di scontro fra le Regioni e lo Stato. Il turismo, in particolare, è stato 
oggetto di una politica statale altalenante: apparentemente disponibile verso il 
decentramento, me nelle scelte cruciali, sempre improntata ad un accentramento deciso. 
L‟apparizione delle Regioni sulla scena istituzionale e le loro pressanti rivendicazioni 
hanno modificato l‟approccio del potere statale che ha preferito adottare una tattica più 
difensiva, comunque rivolta “a mantenere le posizioni”, ovvero a concedere il meno 
possibile agli interlocutori (Regioni e Province). 
                                                 
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 Paloscia F., Storia del turismo nell‟economia Italiana, Pedruzzi, Città di Castello, 1994.
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Ad oggi, la cosiddetta questione istituzionale appare ben lungi dall‟essere definita; è 
bene aver presente che le difficoltà non sono legate  al periodo storico, ma provengono in 
primo luogo dalla natura stessa del turismo. La corretta ed efficace gestione della “res 
turistica” si basa su equilibri politici ed economici sofisticati che possono essere raggiunti 
soltanto grazie ad una reale conoscenza del fenomeno e ad una profonda maturità 
politica. Il turismo è in definitiva, la sintesi di fattori tanto numerosi quanto diversi fra 
loro e tale sintesi si deve riflettere nella definizione e nella realizzazione dell‟intervento 
pubblico, perchè questo possa apportare reali benefici al mercato. 
Naturalmente, trasformare questo semplice enunciato in interventi concreti non è 
facile, anzi, pone i responsabili istituzionali di fronte al vero problema: le politiche del 
turismo dei vari attori pubblici della scena turistica devono dare vita ad un prodotto 
unitario che sappia valorizzare le diversità. Appare evidente che, se la valorizzazione 
delle specificità territoriali porta a preferire politiche improntate al decentramento, la 
creazione e la pianificazione turistica di un prodotto unitario può indurre ad enfatizzare 
logiche d‟accentramento. In tale logica, certamente non, prende corpo un‟azione unitaria 
del “sistema paese” che è certamente più efficace e immediata, potendo offrire un‟offerta 
turistica nazionale complessiva, certamente più autorevole e variegata, che può  spaziare 
sulle specificità e le peculiarità dell‟intero territorio nazionale, attraverso le innumerevoli 
meraviglie storico-artistiche e naturali del nostro paese. Un‟offerta turistica complessiva 
certamente più “spendibile” sul mercato turistico internazionale, che si traduce
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indubitabilmente in un volano economico senza precedenti per il settore turistico 
nazionale e la bilancia dei pagamenti del nostro paese. L‟evoluzione dell‟intervento 
pubblico nel mercato turistico è stata dettata dagli esiti alterni del confronto fra queste 
due opposte dinamiche istituzionali che, di volta in volta, hanno attinto la loro energia dal 
particolare contesto storico e sociale, dalla compagine politico-culturale che ha 
influenzato le istanze di gruppi d‟interesse e le scelte della classe politica.
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1.2 Il turismo in Italia sino al secondo dopo guerra  
 
Il turismo
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 inteso come vero comparto dell‟economia nasce alla fine dell‟Ottocento. 
Gli ultimi decenni del XIX secolo vedono l‟apparizione dei primi flussi di turisti 
“forestieri” organizzati da agenzie straniere. Non meno significativa fu la costituzione di 
associazioni italiane dedicate al turismo: il Club Alpino Italiano nel 1864, l‟Automobil 
Club d‟Italia 1898
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 e soprattutto nel 1894, il Touring Club Italiano, associazione destinata 
a svolgere, più di ogni altra, il ruolo di opinion maker. Il fenomeno cominciò ad attirare 
l‟attenzione del mondo accademico: Luigi Bodio, stimato docente di statistica, negli 
ultimi anni dell‟Ottocento, si pose il problema di stimare, l‟apporto di valuta determinato 
dai viaggi italiani dei forestieri e il primo dato ottenuto si riferiva al 1897.  
In quel anno i turisti arrivati in Italia in nave e in ferrovia avrebbero speso almeno 
306 milioni di lire. Si tratta di una cifra fortemente approssimata per difetto, ma da sola 
superava abbondantemente le nostre uscite valutarie. Fino alla fine del primo conflitto 
mondiale il flusso turistico verso l‟Italia crebbe costantemente, attestandosi fra i 600.000 
e i 700.000 arrivi. Contemporaneamente aumentò il lavoro degli antesignani degli studi 
turistici i cui risultati, seppure di dubbia attendibilità, attirarono l‟attenzione dello Stato. I 
                                                 
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 Franca Indovino Fabris, Legislazione Turistica, Padova, 2004 
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 Paloscia F., Storia del turismo nell‟economia Italiana, Pedruzzi, Città di Castello, 1994.
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benefici economici derivanti dai viaggi dei forestieri nella penisola erano evidenti e 
andavano incrementati. 
Lo Stato diede inizio ai suoi interventi in materia turistica con un provvedimento che 
oggi definiremmo in linea con i principi della devolution: con la legge 11 dicembre 1910, 
lo Stato consentiva ai Comuni di percepire una percentuale sui conti alberghieri. Le 
risorse così raccolte sarebbero state impiegate nella realizzazione di opere di 
conservazione e miglioramento del territorio urbano. Il primo conflitto mondiale azzerò 
l‟arrivo dei flussi turistici, ma subito dopo la fine della guerra, lo Stato italiano si 
preoccupò di stimolare il ritorno dei turisti stranieri e di incrementarne il numero. Per 
ottenere questo risultato con il Regio Decreto 10 dicembre 1919 n. 2099 (convertito in 
legge il 7 aprile 1921, n. 610) lo Stato creò un organismo apposito: l‟Ente Nazionale per 
l‟Incremento dell‟Industria Alberghiera. In questo caso ci troviamo di fronte ad un 
intervento nettamente accentratore delle attività in favore del mercato turistico
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In senso nuovamente orientato verso la valorizzazione delle autonomie locali è 
l‟istituzione delle Aziende Autonome delle stazioni di Cura Soggiorno e Turismo 
(AACST), entità locali di base rivolte al sostegno delle località turistiche. Istituite dal 
Regio Decreto 10 luglio 1926, n. 1380, AACST erano dotate di reale autonomia 
                                                 
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 Paloscia F., Storia del turismo nell‟economia Italiana, Pedruzzi, Città di Castello, 1994.