Marika Armento
DUBLINERS, YUNNAH E ANGUSHT
Il Regolamento Dublino II per la determinazione dello Stato membro responsabile
all’esame di una domanda di asilo.
2
Alla fine dello scorso anno in tutto il territorio europeo sono state presentate 286.700 domande di protezione
internazionale da parte di cittadini di paesi terzi, con un incremento dell’1% rispetto al 2008; più specificamente
la variazione maggiore è visibile se si osservano i dati a livello nazionale e regionale. Ben l’86% di tali domande
è stato depositato presso le autorità degli Stati U.E. registrando un aumento del 15% per i nuovi Stati membri e
un trend invece stabile per i quindici membri “storici”. Infine, se i paesi del Nord Europa hanno visto un
incremento delle domande presentate, sono gli Stati membri della frontiera meridionale ad aver assistito ad un
netto calo (42% in meno in Italia e 20% in Grecia, ad esempio) frutto tra l’altro delle severe politiche di
contrasto all’immigrazione.
Il fatto che paesi come la Svezia continuino ad essere i punti di riferimento per chi giunge in Europa per chiedere
protezione internazionale ed altri no segnala che qualcosa non funziona nel processo di armonizzazione
dell’asilo all’interno dell’Unione.
La Svezia è lo Stato in cui la qualità del sistema è più alta, la rete sociale è più ampia e permette meglio
l’integrazione, le condizioni di accoglienza sono migliori e rispondono davvero alla direttiva europea in merito
1
,
la tendenza è quella di concedere più facilmente lo stato di rifugiato. Sebbene le ultime elezioni nazionali
abbiano dimostrato come anche la Svezia si trovi a fare i conti con sentimenti razzisti e xenofobi
2
, quelle appena
elencate restano le opinioni dei richiedenti asilo che così motivano i loro tentativi di raggiungere i paesi
nordeuropei per depositare la loro domanda di protezione internazionale.
3
Nell’ottica degli Stati questo comportamento -definito dell’asylum shopping- è inaccettabile e va contrastato per
evitare che alcuni tra loro subiscano maggiormente il “peso”delle domande. Bisogna quindi agire per far sì che ci
sia un’equa distribuzione delle domande in modo anche da assicurare ai richiedenti una procedura ed un esame
rispettosi dei diritti fondamentali loro riconosciuti sia dal diritto internazionale che da quello comunitario.
Con l’emergere dello spazio comune è stato necessario introdurre criteri e meccanismi per la determinazione
dello Stato membro competente ad esaminare una domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un
cittadino di un paese terzo. Il primo risultato fu l’approvazione degli Accordi di Schengen sostituiti dalla
Convenzione di Dublino nel 1990, anche se già a partire dalla fine degli anni ’90 - e in risposta ai cambiamenti
1
Direttiva 2003/9/CE sulle condizioni di accoglienza che devono essere applicate nel caso di richiedenti protezione secondo
l'art.1 della Conv. di Ginevra del 1951.
2
Le elezioni politiche svoltesi lo scorso settembre 2010 sono state vinte dal centrodestra, che però non è riuscito a formare il
nuovo governo; mentre l’estrema destra xenofoba rappresentata dal partito Democratici di Svezia è riuscita ad entrare in
Parlamento con il 5,7% dei voti conquistando 20 seggi.
http://www.ansa.it/web/notizie/rubriche/topnews/2010/09/20/visualizza_new.html_1761371459.html
3
UNHCR - Division of Programme Support and Management, 2009 Global Trends Refugees, Asylum-seekers, Returnees,
Internally Displaced and Stateless, 15 June 2010. http://www.unhcr.org/4c11f0be9.html
Marika Armento
DUBLINERS, YUNNAH E ANGUSHT
Il Regolamento Dublino II per la determinazione dello Stato membro responsabile
all’esame di una domanda di asilo.
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che stavano riguardando la Comunità Europea nel suo cammino verso l’Unione - emerse il bisogno di attuare
delle modifiche al sistema appena creato. Nel 2003 vide quindi la luce il Regolamento (CE)343/2003 o Dublino
II che assieme all’Eurodac, banca dati europea nei casi di immigrazione illegale e richiesta asilo, compongono
ancora adesso il Sistema Dublino.
L’oggetto di questo lavoro sarà proprio il Sistema ed in particolar modo Dublino II soprattutto in vista della
proposta di revisione dello stesso presentato dalla Commissione Europea e alla luce dell’esperienza di chi
Dublino lo ha visto applicato “sulla propria pelle” (e non si tratta di un’iperbole).
Se nel primo capitolo ci si concentrerà sul processo che ha portato al sistema attuale, vedendo i passi che gli Stati
europei hanno definito e cercato di fare per giungere all’introduzione di un Sistema Comune Europeo sull’Asilo,
previsto per il 2012, dal Trattato di Amsterdam del 1999 a quello di Lisbona in vigore da dicembre 2009, sarà il
secondo capitolo a rappresentare la parte centrale del lavoro. Dublino II viene, infatti, visto nel dettaglio in modo
così da cogliere le incongruenze tra il testo normativo e le situazioni che possono presentarsi nella realtà,
considerando anche come gli Stati membri interpretano e applicano il Regolamento (CE)343/2003.
Sebbene fin dalla Convenzione l’obiettivo fosse quello di garantire ai richiedenti un accesso equo ed efficiente
alla procedura di asilo in qualsiasi Stato membro dell’Unione, la realtà è ben diversa e il Sistema Dublino viene
visto come il principale responsabile di un diritto europeo all’asilo in profonda crisi. Sembra quasi che gli Stati
conducano la loro lotta all’immigrazione illegale in maniera generica non considerando gli effetti che questa può
avere su chi si reca in Europa per richiedere protezione internazionale e che Dublino II ed Eurodac siano le loro
armi.
4
Se l’obiettivo è quello di ridurre il numero dei richiedenti, la deterrenza e la prevenzione vengono visti
come i mezzi più adatti, non migliorando le condizioni di accoglienza nel primo caso e rafforzando i controlli
alla frontiera rendendo difficile l’accesso all’U.E.
5
nel secondo.
Di fronte alle pesanti critiche e avvertimenti di come una siffatta politica metta in pericolo i diritti fondamentali
dei richiedenti asilo anche in quanto esseri umani e non solo in riferimento al diritto all’asilo, la Commissione
Europea si è accorta della necessità di proporre un documento di modifica come previsto anche dal Programma
dell’Aja 2004-2009. Il nuovo testo modificato sarà l’argomento del terzo capitolo, corredato dai commenti ed i
pareri emessi sul recast della Commissione da parte di UN High Commissioner for Refugees, European Council
for Refuegees and Exiles e Forumréfugiés.org.
6
4
L. Schuster in C. Marchetti (a cura di), Rifugiati e richiedenti asilo, in Mondi migranti. Rivista di studi e ricerche sulle
migrazioni internazionali, n.3/2009, p.54.
5
Ibidem, p.38.
6
ECRE, Sharing Responsibility for Refugee Protection in Europe: Dublin Reconsidered, March 2008
http://www.ecre.org/files/Sharing%20Responsibility_Dublin%20Reconsidered.pdf
UNHCR, UNHCR comments on the European Commission's Proposal for a recast of the Regulation of the European
Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for
examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third country national or a
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all’esame di una domanda di asilo.
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In attesa che il Consiglio Europeo approvi il testo modificato, già emendato e passato positivamente al vaglio
dell’Assemblea Parlamentare, nella realtà le violazioni dei diritti continuano, come evidenti nei casi ceceni e
greco di cui si parlerà nel terzo capitolo, e come testimoniato dall’esperienza degli stessi Dubliners che ho avuto
modo di incontrare durante un tirocinio svolto presso CIAC Onlus di Parma, associazione per l’assistenza e
accoglienza di richiedenti asilo e rifugiati. Le loro voci sono state raccolte attraverso un’intervista e poste a
conclusione dell’ultimo capitolo così da evidenziare cosa va e soprattutto cosa non va nel Sistema Dublino e
perché c’è chi sostiene che siamo davanti ad un sistema “costoso, ingombrante e incapace di raggiungere gli
obiettivi per cui è stato creato”.
7
I termini Yunnah e Angusht presenti nel titolo principale di questo lavoro significano rispettivamente Grecia e
dita e sono i termini maggiormente usati nei racconti e nelle testimonianze dei Dubliners o casi Dublino di
origine afghana.
stateless person ("Dublin II") (COM(2008) 820, 3 December 2008) and the European Commission's Proposal for a recast of
the Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the establishment of 'Eurodac' for the comparison
of fingerprints for the effective application of [the Dublin II Regulation] (COM(2008) 825, 3 December 2008), 18 March
2009. http://www.unhcr.org/refworld/docid/49c0ca922.html
Forumréfugiés.org, M. Jeannin (a cura di), Réforme du Règlement Dublin. La proposition d'amendement du Règlement de
Dublin, septembre 2009, p.3.
7
L. Schuster, op. cit., p.53.
Marika Armento
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all’esame di una domanda di asilo.
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all’esame di una domanda di asilo.
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1. DALL’AREA SCHENGEN AL REGOLAMENTO DUBLINO.
Secondo uno degli ultimi rapporti della Commissione Migrazioni, Rifugiati, Demografia del Consiglio d'Europa
(Ass. Parl. del 15/7/2009, doc. 11990)
8
il tasso di accettazione delle domande di asilo all’interno dell’Unione
Europea varia radicalmente a seconda dei Paesi, tanto che gli stakeholders attivi nell’ambito della protezione
internazionale criticano l’espressione «sistema europeo d’asilo» e tendono a parlare di sistemi, al plurale, tanti
quanti sono gli Stati membri dell’U.E. Sembra, quindi, che ci sia ancora molto da fare per giungere a quel
Sistema Comune Europeo di Asilo che l’U.E. si è posta come obiettivo per il 2012.
9
Le ragioni principali di questo ritardo nell’attuazione dello SCEA sono da rintracciare- sempre secondo ONG e
organizzazioni della società civile ma non solo
10
- nel cattivo funzionamento del Sistema Dublino
11
che
dall’inizio degli anni ’90 individua i criteri di determinazione dello Stato membro competente per l’esame della
domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo.
Prima di analizzare il Sistema Dublino ed in particolar modo il Regolamento (CE) n.343/2003 del Consiglio
Europeo, è utile fare un breve excursus sul processo che ha condotto la Comunità Europea prima e l’Unione poi,
all’attuale situazione legislativa comunitaria in materia di asilo.
Nel 1985 la nascita del Sistema Schengen istituì un’area di libero scambio e di libera circolazione di persone e
beni tra i dodici paesi allora aderenti, così che i controlli alle frontiere comuni furono eliminati per rafforzare
esclusivamente quelli alle frontiere esterne verso gli Stati terzi non Schengen.
Come per ogni altro atto comunitario, anche con la nascita dell’area Schengen gli Stati membri non venivano
esonerati da altri obblighi di diritto internazionale di cui erano parte. Parlando di diritti fondamentali e diritto
8
Consiglio d’Europa: Assemblea Parlamentare, Improving the quality and consistency of asylum decisions in the Council of
Europe member states, 15 July 2009, Doc. 11990. http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b2a47f62.html
9
Un Sistema Comune Europeo dell’Asilo entro il 2010 è uno degli obiettivi prefissati nel Patto Comune Europeo
sull’Immigrazione e l’Asilo stipulato a Bruxelles nel 2008. http://www.stranieriinitalia.it/news/pattoita16ottobre2008.doc
10
Si veda ad esempio il commento di Thomas Hammarberg, Commissario Diritti Umani del Consiglio d’Europa, postato sul
suo blog il 22 settembre 2010, in cui a pochi giorni di distanza dalle preoccupazioni espresse dall’UNHCR sulla condizione
dei richiedenti asilo all’interno dell’U.E., si critica il sistema di asilo europeo soprattutto a causa del disfunzionale Sistema
Dublino. http://commissioner.cws.coe.int/tiki-view_blog.php?blogId=1&bl=y
Si vedano anche: ECRE Report in the application for the Dublin II Regulation in Europe, March 2006
(http://www.ecre.org/files/ECRE%20Dublin%20Report%2007.03.06%20-%20final.pdf) e UNHCR, The Dublin II
Regulation. A UNHCR Discussion Paper, April 2006 (http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/4445fe344.pdf)
11
Con l’espressione Sistema Dublino si indica il corpus normativo individuato dal regolamento (CE)343/2003 sui criteri e i
meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli
Stati membri da un cittadino di un paese terzo con il suo regolamento di applicazione (407/2002) ed il regolamento (CE)
2725/2000 che istituisce l'«Eurodac» per il confronto delle impronte digitali per l'efficace applicazione della convenzione di
Dublino con relativo regolamento di applicazione (1560/2003).
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Il Regolamento Dublino II per la determinazione dello Stato membro responsabile
all’esame di una domanda di asilo.
7
all’asilo, conseguenza diretta di quanto era cambiato fu il dover definire dei criteri per individuare lo stato
competente ad esaminare una domanda di asilo presentata da un cittadino straniero all’interno di uno dei paesi
parte del sistema.
12
In un’area ormai senza confini, infatti, era necessario individuare dei criteri e dei
meccanismi in modo così da non compromettere la garanzia di accesso alla procedura d’esame come previsto dal
diritto internazionale e, allo stesso tempo, prevenire l’abuso della procedura stessa attraverso la presentazione di
domande multiple con il solo obiettivo di allungare la possibilità di permanenza sul territorio europeo, per ridurre
così al minimo il c.d. fenomeno dell’asylum shopping su cui si ritornerà successivamente.
Primo risultato normativo in materia sono stati perciò gli Accordi di Schengen, accordo di tipo intergovernativo
siglato nel 1990 ma in vigore solo dal 1995; tuttavia, già nel 1990 venne adottata un’altra Convenzione che
sostituì, mutandone il contenuto, il capitolo relativo allo stesso argomento dei precedenti Accordi di Schengen.
Il 15 giugno del 1990, infatti, gli Stati membri dell'Unione Europea sottoscrissero la Convenzione di Dublino
sulla determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di asilo presentata in uno degli Stati
membri delle Comunità europee
13
. Criterio generale di riferimento per tale determinazione era il paese di primo
ingresso; in pratica si responsabilizzava lo Stato coinvolto nell’ingresso del richiedente asilo sul territorio
europeo, fosse ciò avvenuto in maniera legale o illegale. Inoltre, regola base per la richiesta di asilo era quella
della one chance rule
14
: ai richiedenti veniva riconosciuto il diritto a chiedere protezione all’interno della
Comunità Europea ma veniva altresì indicato come l’esame della loro domanda potesse avvenire una sola volta.
Nell’ottica degli Stati si doveva porre un freno al fenomeno dell’asylum shopping che vedeva la presentazione
molteplice di domande di asilo in vari paesi europei.
I dodici Stati membri originari e Svezia, Austria e Finlandia a partire dal 1998, sono stati chiamati a rispettare la
Convenzione di Dublino, per il cui funzionamento venne previsto un regolamento ulteriore, il 2725/2000 che
diede vita all’Eurodac, una sorta di banca-dati dei richiedenti asilo maggiori di 14 anni transitati all’interno di un
Paese europeo e degli immigrati fermati perché illegali. La raccolta delle impronte digitali permetteva (come fa
ancora oggi) di identificare un richiedente asilo che aveva già presentato la sua domanda o lo straniero fermato
senza i permessi necessari, individuando dove questo era avvenuto e dando così elementi ulteriori per definire lo
stato competente secondo Dublino.
12
ECRE Report in the application for the Dublin II, 2006, pp.5-7.
European Union: European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council
establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for
international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person, 3 December
2008, COM(2008) 820 final. http://www.unhcr.org/refworld/docid/493e8e3a2.html, p.2.
13
Convenzione di Dublino 97/C 254/01 15 giugno 1990 sulla determinazione dello stato competente per l’esame di una
domanda di asilo presentata in uno degli Stati membri delle Comunità Europee, pubblicata in GUCE n. C 254 del 19 agosto
1997. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:41997A0819(01):IT:NOT
14
L. Neri e P. Bonetti, Scheda pratica su determinazione dello Stato competente all'esame delle domande di asilo in ASGI-
Associazione Giuridica di Studi sull’Immigrazione, aggiornata al 19.10.2009.
http://www.asgi.it/home_asgi.php?n=documenti&id=1464&l=it
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