L'efficienza del settore pubblico: analisi empirica sui capoluoghi di regione italiani

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INTRODUZIONE 
 
 In Italia, come in molti dei Paesi industrializzati ed emergenti, una delle principali 
trasformazioni nelle relazioni tra i diversi livelli di governo consiste nell’attuazione del 
decentramento attraverso il trasferimento del potere legislativo o regolamentare e della 
responsabilità di spesa ai livelli subcentrali. La teoria del federalismo fiscale suggerisce che 
tale processo possa incrementare l’efficacia e l’efficienza del settore pubblico. In particolare, 
secondo l’impostazione della First-Generation Theory, l’esistenza dei livelli decentrali di 
governo dipende dalle differenti preferenze circa la fornitura di beni pubblici, una differenza 
che o è assunta da Oates (1972) nel Teorema del decentramento, o è rilevata da Tiebout 
(1956) attraverso il meccanismo del voto con i piedi. Tale visione, che trae origine dagli studi 
di Samuelson (1954, 1955), Musgrave (1959), Arrow (1969), si basa sul concetto di dittatore 
benevolente, in base al quale ogni livello di governo cerca di massimizzare il benessere 
sociale del proprio collegio elettorale attraverso la fornitura di livelli efficienti di beni 
pubblici. L’approccio della teoria economica tradizionale è stato criticato da una serie di 
contributi successivi (Brennan e Buchanan 1980, Salmon 1987, Breton 1987), sviluppati dalla 
scuola di public choice, che evidenziano come il vantaggio di una struttura federale vada 
ricercato nei meccanismi di concorrenza che si sviluppano tra diversi enti subcentrali e tra gli 
stessi e il governo centrale e permettono di limitare il potere di sfruttamento fiscale del livello 
centrale e dei livelli inferiori di governo nei confronti dei cittadini. Dalla critica all’assunzione 
del dittatore benevolente e dalla letteratura sui problemi di asimmetria informativa trae 
origine il lavoro di Qian e Weingast (1997) che ha dato il via ad un nuovo filone di ricerca 
che prende il nome di Second-Generation Theory. Assunzione principale di tali contributi è 
che il settore pubblico debba rispettare due forme di incentivi di mercato:  
1. ricompensare il successo economico per evitare problemi di state predation; 
2. punire il fallimento economico per non incentivare il fenomeno del soft budget 
constraint.  
Affinché queste due condizioni siano rispettate è necessario un appropriato decentramento 
dell’informazione e del potere. Questo, infatti, aumentando la credibilità delle azioni svolte 
dall’operatore pubblico, potrebbe generare una concorrenza disciplinante tra enti locali e 
stimolare il rispetto degli incentivi di mercato da parte dei governanti locali. 
 Parallelamente allo sviluppo della letteratura sul federalismo fiscale ed alla sua 
applicazione nei diversi contesti nazionali, è cresciuta la necessità di misurare le prestazioni
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del settore pubblico e di valutarne l’efficienza. Le motivazioni alla base di tale studio vanno 
ricercate non solo nel bisogno di valutare empiricamente l’impatto del decentramento sul 
benessere della collettività (Ahmad, Brosio e Zanola, 2010) e sulla spesa pubblica (Ashworth, 
Galli e Padovano, 2009), ma anche nell’urgenza di mettere ordine nei conti pubblici e 
nell’idea che una Pubblica Amministrazione efficiente sia uno strumento indispensabile per 
l’effettiva attuazione della democrazia. Un’attenta valutazione dei costi e degli sprechi 
derivanti dall’uso illegittimo o non corretto delle risorse pubbliche costituisce, infatti, il primo 
passo per porvi rimedio e rendere più efficace l’azione del settore pubblico. 
 Scopo del presente lavoro è analizzare l’efficienza dei Capoluoghi di Regione italiani, 
valutata attraverso indicatori di performance (output) e di spesa (input). Pur passando in 
rassegna i principali metodi di stima dell’efficienza e, in particolare, le tecniche di frontiera, 
nell’analisi empirica si utilizzerà solo un approccio di tipo statistico. Il fatto di non utilizzare 
le metodologie che consentono la costruzione di frontiere produttive non limita le possibilità 
di valutare l’efficienza da un punto di vista relativo e, data anche la scelta del campione di 
Comuni, di stabilire eventuali differenze tra le diverse aree geografiche del Paese. Un simile 
studio costituisce la base per successive analisi delle cause delle inefficienze e per il 
miglioramento delle performance delle amministrazioni locali, un obiettivo, questo, che 
dovrebbe essere alla base dell’agire dei rappresentanti politici. L’aumento dell’efficienza 
attraverso un migliore uso delle risorse, infatti, rappresenta un’alternativa, valida e non più 
trascurabile, sia ai tagli ai servizi pubblici locali sia alla privatizzazione degli stessi. 
 L’esposizione che segue è organizzata in tre capitoli. Nel primo capitolo, dopo aver 
definito il concetto di efficienza e le tecniche maggiormente utilizzate per la sua stima, si 
analizzeranno le principali caratteristiche della letteratura economica e, in particolare, i 
contributi di Afonso, Schuknecht e Tanzi (2003, 2005) e di Boetti, Piacenza e Turati (2009, 
2010), che sono alla base del lavoro svolto in questa tesi. Nel secondo capitolo si passeranno 
in rassegna i principali provvedimenti del processo evolutivo del governo locale e si fornirà 
un quadro delle funzioni e dei servizi comunali. Nell’ultimo paragrafo, dopo aver analizzato il 
contesto normativo della finanza locale, si presenteranno alcuni dati finanziari riferiti al 2008, 
anno su cui è stata condotta l’analisi empirica. Nel terzo capitolo si fornirà una descrizione 
della metodologia e dei dati utilizzati e si procederà all’analisi degli stessi. Nelle conclusioni 
si traccerà un bilancio della ricerca svolta evidenziano i principali risultati ottenuti dall’analisi 
empirica.
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CAPITOLO 1 
EFFICIENZA DEL SETTORE PUBBLICO: 
 BREVE RASSEGNA DELLA LETTERATURA  
 
 
1.1.  Il concetto di efficienza 
Un’attività economica, pubblica o privata, volta alla fornitura di un servizio può essere 
valutata in termini sia di efficacia, sia di efficienza. L’efficacia si misura in relazione al 
raggiungimento di un dato obiettivo, mentre l’efficienza è data dal rapporto tra prodotto 
ottenuto e risorse impiegate. La differenza tra il settore privato e quello pubblico consiste 
nell’esistenza o meno di un mercato in grado di fornire una misura dell’efficacia dell’attività. 
Quest’ultima, infatti, nel settore privato è automaticamente rilevata dall’acquisto del prodotto 
da parte dei consumatori, dal profitto ricavato dall’impresa  e dalla conquista di quote di 
mercato da parte della stessa. Nel settore pubblico, invece, non esistono indicatori specifici 
dell’efficacia dell’azione svolta e la costruzione degli stessi si scontra con:  
1. problemi legati alla simultaneità degli obiettivi perseguiti dai servizi pubblici e 
alla conseguente necessità di criteri di ponderazione;  
2. la non misurabilità dei risultati e il differimento degli stessi rispetto 
all’erogazione del servizio;  
3. l’eterogeneità degli utenti. Quest’ultimo problema sarebbe risolvibile 
utilizzando sistemi di indagine della soddisfazione degli utenti, ma si 
incorrerebbe nelle problematiche derivanti dai meccanismi di rilevazione 
imperfetta delle preferenze. 
La valutazione dell’efficienza risulta, invece, meno complessa. Si tratta, infatti, di 
stabilire se sia possibile produrre di più con le stesse risorse o utilizzare meno risorse per 
produrre la stessa quantità di prodotto. Più precisamente, dato un insieme di produzione P ed 
un piano produttivo (x, y)  P, con x che indica il vettore degli input, misurati come quantità 
negative, e y che indica il vettore degli output, la valutazione dell’efficienza consiste nel 
verificare se esista un piano (x’, y’)  P tale che (x, y) ≤ (x’, y’). Il piano si dice output-
efficiente se non esiste un altro processo che con gli stessi input realizzi un output maggiore. 
Il piano si dice input-efficiente se non esiste un altro processo che realizzi il medesimo output 
utilizzando una quantità inferiore di input.
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Le difficoltà che si riscontrano in questo tipo di analisi derivano dall’individuazione 
delle componenti dei vettori di input ed output e dalla stima dello scarto tra ciò che si osserva 
e i valori teorici ottimi. Nel settore pubblico, poi, bisogna tener conto del fatto che la 
disomogeneità della qualità di beni e servizi erogati non è rilevata attraverso il meccanismo 
del prezzo. Questo fa sì che sia necessario definire anche i requisiti qualitativi standard che 
devono caratterizzare il prodotto da esaminare. 
La letteratura economica sulla misurazione dell’efficienza si è sviluppata a partire dal 
lavoro di Farrell (1957), a cui si deve la definizione dei concetti di efficienza tecnica ed 
efficienza allocativa. La prima riflette la capacità di ottenere il massimo livello di output da 
un dato livello di input; la seconda riflette la capacità di utilizzare gli input in proporzioni 
ottimali. La combinazione di queste due misurazioni fornisce il livello di efficienza 
complessiva. 
Per spiegare questi due concetti, Farrell ipotizza l’esistenza di un’impresa, o unità 
produttiva, che utilizza due input, x
1 
e x
2
, per produrre un output, y, sotto l’assunzione di 
rendimenti di scala costanti. La figura sottostante illustra il grado di efficienza tecnica ed 
allocativa di tale impresa.  
 
Fig. 1.1. – Efficienza tecnica ed efficienza allocativa 
 
 
L’isoquanto y
0
A 
indica tutte le combinazioni di input che producono un output unitario 
in modo efficiente, mentre la retta dell’isocosto, C
1
, rappresenta le combinazioni di input che 
determinano lo stesso livello di spesa. Trascurando i segni negativi, la pendenza
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dell’isoquanto misura il tasso marginale di sostituzione tra i fattori della produzione, 
MP
1
/MP
2
, dove MP
i 
indica la produttività marginale di x
i
, quella dell’isocosto è pari al 
rapporto tra i prezzi dei fattori p
1
/p
2
, con p
i 
che
 
indica il prezzo del fattore x
i
. 
L’efficienza allocativa si ottiene nel punto di tangenza tra l’isoquanto e l’isocosto, 
punto C. In tale punto si verifica l’equivalenza tra la pendenza delle due curve, per cui il 
saggio marginale di sostituzione tra i fattori è uguale al rapporto tra i prezzi dei fattori: 
MP
1
/MP
2 
= p
1
/p
2
. 
La condizione descritta comporta che la combinazione degli input sia tale da minimizzare il 
costo di produzione per un dato livello di output, o da massimizzare il livello di output per un 
dato livello di input. 
L’efficienza tecnica si ottiene, invece, quando non vi è un utilizzo eccessivo dei fattori. 
Graficamente questo è verificabile attraverso la maggiore vicinanza all’origine dell’isoquanto. 
Supponendo, dunque, che gli isoquanti y
0
A 
e y
0
B
 siano entrambi associati allo stesso livello di 
output, i punti dell’isoquanto y
0
B
 individuano situazioni di inefficienza tecnica. 
Se l’impresa si trovasse nella situazione descritta dal punto A, che corrisponde ad una 
combinazione non ottimale di input per produrre l’unità di output, essa opererebbe in 
condizione di inefficienza sia tecnica, sia allocativa. Se, invece, l’impresa fosse caratterizzata 
solamente da inefficienza allocativa, sarebbe rappresentata dal punto B, che si trova sulla 
curva dell’efficienza tecnica, y
0
A
, ma non su quella dell’efficienza allocativa, C
1
. 
Date queste premesse, il grado di efficienza tecnica è dato dal rapporto OB/OA, che 
misura la porzione di input utilizzati effettivamente necessari per la produzione del livello di 
output considerato. Di contro, l’inefficienza tecnica è pari a 1 - (OB/OA) ed indica di quanto 
potrebbe essere ridotto il costo di produzione del livello di output osservato, mantenendo 
invariato il rapporto tra i fattori. Il livello di efficienza allocativa è, invece, dato dal rapporto 
OD/OB, che  rappresenta il costo che si sarebbe sostenuto in caso di efficienza allocativa in 
rapporto a quello effettivo. L’inefficienza allocativa è pari a 1 – (OD/OB). L’efficienza 
complessiva è data dal rapporto OD/OA e, di conseguenza, l’inefficienza complessiva è pari a 
1 – (OD/OA) e misura l’eccedenza dei costi rispetto al loro minimo potenziale. 
La misurazione dell’efficienza proposta da Farrell considera come data la funzione di 
produzione, che indica, per ogni quantità dei fattori produttivi, la quantità massima di 
prodotto ottenibile. Nella realtà è necessario derivare tale funzione da un insieme di dati. Nel 
prossimo paragrafo si illustreranno le principali tecniche che consentono di misurare 
l’efficienza delle varie unità produttive rispetto ad un riferimento ottimo.
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1.2. La stima dell’efficienza: metodologie a confronto 
Le tecniche proposte in letteratura per formulare giudizi sull’efficienza delle unità 
produttive si distinguono in metodologie non di frontiera e metodologie di frontiera.  
Le metodologie non di frontiera misurano l’efficienza di ogni singola unità come 
scostamento rispetto al risultato medio del campione utilizzato. Uno dei primi contributi sulla 
misurazione dell’efficienza attraverso le tecniche di regressione standard è stato proposto da 
Feldstein (1967), il quale, utilizzando una funzione di produzione di tipo Cobb-Douglas, 
valuta l’efficienza sia tecnica, sia allocativa, sia quella complessiva. Considerando la 
funzione: 
   n 
ln y
i
 = β
0
 + ∑ β
j
 ln x
ij 
+ u
i 
 j=1 
con y
i 
che rappresenta l’output dell’unità produttiva i, x
ij 
gli input utilizzati, u
i 
il termine di 
errore e i coefficienti β
j 
che misurano l’elasticità del prodotto a variazioni nell’input, 
l’inefficienza tecnica può essere misurata utilizzando i residui û
i
 calcolati sulla base della 
stima dei coefficienti β
j
. In particolare, se û
i 
= 0 il livello di inefficienza tecnica è pari a quello 
medio, se û
i 
 > 0 l’inefficienza è inferiore alla media, se û
i 
< 0 l’inefficienza è superiore alla 
media. L’efficienza allocativa implica che, per ciascuna coppia di input, il rapporto tra le 
spese per i due fattori sia pari al rapporto tra le elasticità del prodotto rispetto a tali fattori: 
β
k 
/ β
j
 = (p
k
x
k
 / p
j
x
j
). 
Poiché il primo membro dell’eguaglianza può essere considerato come dato in quanto il 
valore dei coefficienti β non varia al variare dell’ammontare degli input utilizzati, qualsiasi 
differenza tra i due membri può essere attribuita ad un uso non corretto di uno o più input. 
L’efficienza complessiva può essere valutata utilizzando una funzione di costo del tipo: 
   n 
c
i
 = β
0
 + ∑ β
j
 ln x
ij 
+ u
i 
                j=1 
dove c
i 
è il costo totale o medio dell’unità i, x
j
 include variabili come il livello dell’output e i 
prezzi degli input e u
i 
è il termine di errore. L’efficienza può essere valutata confrontando il 
costo effettivo con il costo atteso sulla base della funzione di costo. Anche in questo caso, le 
unità con residui positivi sono meno inefficienti rispetto alla media e le unità con residui 
negativi sono relativamente meno efficienti. Uno dei limiti della tecnica proposta da Feldstein 
deriva dal fatto che le deviazioni dalla media possono derivare da fattori diversi 
dall’inefficienza, quali errori di misurazione o di specificazione delle variabili, che però non 
vengono posti in evidenza.
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Le metodologie di frontiera misurano l’efficienza delle varie unità produttive rispetto 
ad un riferimento ottimo definito o dalla stima di una frontiera delle possibilità di produzione 
teorica (frontiera assoluta) o come miglior risultato conseguito nell’ambito del campione di 
unità produttive considerato (frontiera di best practice). All’interno di questa categorie di 
metodologie, si distinguono le tecniche parametriche da quelle non parametriche. 
Le tecniche parametriche definiscono a priori la forma funzionale della frontiera di best 
practice attraverso parametri stimati con metodi statistico-econometrici. La definizione 
parametrica delle frontiere può essere condotta seguendo due approcci: quello deterministico, 
che attribuisce le deviazioni rispetto alla frontiera unicamente alle scelte del decision maker e 
le imputa, dunque, ad inefficienza; quello stocastico, secondo cui le devianze possono essere 
giustificate anche da circostanze al di fuori del controllo del decision maker. Tra le tecniche 
parametriche, il modello maggiormente utilizzato segue l’approccio stocastico. Si tratta dello 
Stochastic Frontier Model (SFM), proposto per la prima volta da Aigner, Lovell e Schmidt 
(1977), in cui il termine di errore è scomposto in due parti: la prima componente cattura gli 
effetti di errori di misurazione, altri disturbi di natura statistica e shock esogeni; l’altra cattura 
gli effetti dell’inefficienza. Il modello può essere così formalizzato: 
ln y
i
 = ln f(x
i
) + v
i 
+ u
i
. 
La frontiera di produzione stocastica è data da ln y
i
 = ln f(x
i
) + v
i
, dove v
i
 rappresenta la prima 
componente del termine di errore. L’inefficienza tecnica rispetto alla frontiera stocastica è 
misurata da u
i
: la condizione u
i 
≤ 0 assicura che tutte le osservazioni si collochino in 
corrispondenza della frontiera stocastica o sotto di essa. 
Nelle tecniche non parametriche ciò che viene specificato a priori non è un’esplicita 
forma funzionale, ma solo alcune proprietà che i punti appartenenti alla frontiera devono 
soddisfare. La frontiera viene, dunque, assunta ed i dati sono valutati determinando, con 
tecniche di programmazione matematica, se ciascuna osservazione può essere considerata un 
elemento della frontiera oppure no, date le ipotesi fatte. Le due principali tecniche non 
parametriche sono la metodologia Free Disposal Hull (FDH) e la Data Envelopment Analysis 
(DEA).  
L’approccio FDH per la costruzione di frontiere di efficienza, definito dal lavoro di 
Tulkens (1986), si basa sul criterio di dominanza discreta fra differenti tecniche di 
produzione, che permette di costruire delle frontiere a gradini. Tale tecnica consente di 
affrontare il problema della valutazione dell’efficienza relativa di ogni osservazione sia 
rispetto all’impiego degli input per ottenere un dato output, sia rispetto all’output ottenuto da 
un dato input. Considerando ancora una volta due piani di produzione (x, y) e (x’, y’), con x