L'integrazione dei cittadini di Paesi terzi nell'Unione Europea

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INTRODUZIONE 
PIANO DI INDAGINE E SPUNTI TEMATICI 
 
 
Obiettivo del presente lavoro è descrivere l‟evoluzione della politica 
dell‟Unione Europea, atta a favorire processi di valorizzazione e integrazione dei 
cittadini dei Paesi terzi
1
 che risiedono legalmente nel territorio dell‟Unione 
Europea (d‟ora in poi “UE”). Tale analisi prende spunto dall‟intensa crescita dei 
flussi migratori verso gli Stati europei con la conseguente partecipazione, sempre 
più rilevante, degli stranieri di provenienza non europea allo sviluppo economico 
e sociale dell‟Europa. Il tema dell‟integrazione
2
 si inserisce in quello più ampio 
relativo alla graduale realizzazione di una politica comune in materia di 
immigrazione. 
Nel capitolo 1 si illustrerà l‟evoluzione della politica d‟immigrazione 
nell‟ambito del diritto dell‟UE. I Trattati istitutivi non contenevano specifiche 
disposizioni relative alla gestione dei flussi migratori verso l‟Europa e in generale 
disciplinavano in modo generico la relativa politica sociale. Nell‟ambito di 
quest‟ultimo settore è stata ricondotta la materia migratoria, nella quale si è venuta 
affermando nel tempo una specifica competenza comunitaria. 
                                                 
1
 Lungo l‟intero percorso della presente tesi, la nozione di “Paesi terzi” vuole indicare tutti i Paesi che non 
erano membri della Comunità europea o, riferendoci al presente, dell‟Unione Europea. 
2
 L‟integrazione è stata definita come “un processo biunivoco, che si fonda sulla presenza di reciproci diritti e, 
conseguentemente, obblighi per i cittadini di Paesi terzi che soggiornano legalmente e per la società ospitante 
che offre una piena partecipazione al migrante”, nella Comunicazione della Commissione al Consiglio, al 
Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sull'immigrazione, 
sull'integrazione e sull'occupazione. [COM(2003) 336 def., non pubbl. sulla Gazzetta Ufficiale]. Detta 
definizione si rifà al par. 1 (“Definizioni e ambito”) del cap. 3 (“La sfida dell‟integrazione: un approccio 
multi-settoriale”). Le COM della Commissione sono da considerarsi significative, giacché quest‟ultima 
rappresenta l‟organo esecutivo dell‟UE, svolgendo un ruolo di impulso nel processo di integrazione: propone 
leggi, politiche e programmi di azione oltre ad attuare Decisioni del Consiglio e del Parlamento europeo.
2 
Si inizierà pertanto, nel paragrafo 1.1., ad affrontare l‟argomento della 
progressiva comunitarizzazione della materia oggetto del presente lavoro, 
accendendo quindi i riflettori sul regime della libera circolazione delle persone 
nell‟Europa, che iniziò a instaurarsi con gli Accordi di Schengen. La relativa 
Convenzione di applicazione aveva fornito una definizione del termine 
“straniero”, secondo cui veniva considerato come tale chi non poteva dirsi 
cittadino di uno Stato membro dell'allora Comunità europea. Tutte le categorie di 
non-cittadini hanno una propria situazione giuridica, regolata da una specifica 
normativa
3
. Per quanto interessa in questa sede, bisognerebbe definire il termine 
di “cittadino di paese terzo” (colui che non è cittadino di un Paese membro 
dell‟UE) partendo dalla nozione opposta, “cittadino europeo”, contenuta già nel 
Trattato di Maastricht del 1992: ―E’ cittadino dell’Unione chiunque abbia la 
cittadinanza di uno Stato membro―
4
. Nell‟ordinamento italiano esistono due 
categorie di stranieri: gli 'altri' “cittadini dell‟Unione Europea” e i “cittadini di 
Paesi terzi”. 
                                                 
3
 Nell‟ordinamento italiano, la Costituzione, art. 10, co. 2°, così recita: “La condizione giuridica dello 
straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei Trattati internazionali”. Per giunta, cfr. le 
seguenti essenziali disposizioni legislative: D.L. 30 dicembre 1989, n. 416, “Norme urgenti in materia di asilo 
politico, ingresso e soggiorno in Italia dei cittadini extra-comunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello 
Stato”. Disposizioni in materia di asilo; L. 5 febbraio 1992, n.91, ―Nuove norme sulla cittadinanza”; L. 6 
marzo 1998, n.40, ―Disciplina dell‟immigrazione e norme sulla condizione giuridica dello straniero”; D.Lgs. 
25 luglio 1998, 286, “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell‟immigrazione e norme sulla 
condizione dello straniero”; L. 30 luglio 2002, n. 189, ―Modifica alla normativa in materia di immigrazione e 
di asilo”; L. 9 ottobre 2002, n. 222, ―Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 settembre 
2002, n. 195, recante disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di 
extracomunitari”; D. Lgs. 30 giugno 2003, n.196, ovvero “Codice in materia di protezione dei dati personali”, 
che al titolo IV (“Trattamenti in ambito pubblico”), Capo IV (“Finalità di rilevante interesse pubblico”), art. 
64 (“Cittadinanza, immigrazione e condizione dello straniero”), co. 1°, così recita: ―Si considerano di 
rilevante interesse pubblico, ai sensi degli artt. 20 e 21, le finalità di applicazione della disciplina in materia 
di cittadinanza, di immigrazione, di asilo, di condizione dello straniero e del profugo e sullo stato di 
rifugiato‖. Infine, e a norma si farà riferimento nel primo capitolo del presente lavoro, il D.Lgs. 6 febbraio 
2007, n. 30 , “Attuazione della Direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell‟Unione e dei loro 
familiari di circolare e di soggiornare nel territorio degli Stati membri”. 
4
 Cit. art. 8 della parte II del Trattato sull'Unione Europea, che fa parte del c.d. Trattato di Maastricht, entrato 
in vigore il 1° novembre 1993, il quale istituiva la cittadinanza europea nell'ambito del Trattato di Roma.
3 
Come confermato anche dalla Direttiva del Consiglio 2000/43/CE
5
, vi è 
un'insostenibilità scientifica della divisione dell'umanità in razze etniche; e allora 
il divieto della discriminazione diretta e indiretta, esteso alle autorità pubbliche e 
alle persone private, si traduce in misure specifiche che a volte non si trovano 
nelle Costituzioni nazionali, che si rinvengono invece negli atti adottati dall'UE e 
nella giurisprudenza. Ecco perché il paragrafo 1.2. dedica attenzione alle politiche 
di immigrazione nell'ambito del diritto primario e del diritto derivato dell'UE e 
alla loro giurisprudenza. 
Si percorrerà in modo sintetico, nel paragrafo 1.2.1., il periodo del c.d. 
Trattato di Maastricht del 1992
6
, successivamente, appurato il carattere 
concorrente della competenza settoriale (divisa tra gli Stati membri e l‟UE), si 
arriverà al c.d. Trattato di Amsterdam
7
 del 1997, quindi al punto cruciale della 
comunitarizzazione della materia dell'immigrazione e asilo. 
Ci si soffermerà nel paragrafo 1.2.2. sul Consiglio europeo di Tampere del 
1999
8
, monitorando lo stato dell‟arte in riferimento alle politiche europee comuni 
in materia di asilo e immigrazione e analizzandone i progressi a cavallo del 
millennio, per arrivare al Consiglio europeo di Lisbona del 2000, dove si 
individueranno alcuni criteri comuni circa l‟ammissione e il trattamento dei 
cittadini di Paesi terzi (d‟ora in poi “c.p.t.”). Di seguito si farà riferimento anche 
ad altri Consigli europei (tra i quali quelli di Nizza, di Laeken e di Bruxelles) 
determinanti per la politica europea dell‟immigrazione. Il percorso degli Stati 
verso la realizzazione di una politica comune prosegue con il Trattato di Nizza 
firmato dagli Stati membri nel 2001, cui seguirà, nel 2004, il Trattato che istituisce 
una Costituzione per l‟Europa, ulteriore importante tappa lungo il difficile 
                                                 
5
 Direttiva 2000/43/CE del Consiglio del 29 giugno 2000, Parità di trattamento fra le persone 
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica, in GU 19 luglio 2000, n. L 180. 
6
 Del c.d. Trattato di Maastricht, si analizzeranno le novità e le peculiarità attinenti alla politica comune nel 
settore dell‟immigrazione di cittadini dei Paesi terzi. 
7
 Il Trattato di Amsterdam modifica i Trattati istitutivi delle Comunità europee e il TUE; per ulteriori dettagli 
si veda infra (cap. 1). 
8
 Il Programma omonimo affrontava anch‟esso la questione degli immigrati provenienti dai Paesi terzi.
4 
cammino verso la realizzazione di una delle più significative manifestazioni 
dell‟integrazione europea. A fortiori verrà considerata anche l‟attuazione del c.d. 
Programma dell‟Aja
9
; quest‟ultimo, insieme al relativo Piano
10
, costituisce il 
quadro di riferimento essenziale per capire la politica di immigrazione e di asilo 
dell‟UE, della quale più avanti si dispiegherà uno dei suoi più rilevanti aspetti: 
l‟approccio globale in materia di immigrazione. 
Formeranno oggetto di indagine, nel paragrafo 1.2.3., le innovazioni 
apportate in materia dal Trattato di Lisbona, nonché il c.d. “Programma di 
Stoccolma” e le novità da questo introdotte circa “lo spazio unico europeo di 
giustizia e sicurezza”. Si presterà particolare attenzione all'importante ruolo della 
Corte di giustizia, che “assicura il rispetto del diritto nell'interpretazione e 
nell'applicazione dei trattati”, come specificato nel Nuovo Trattato sull'Unione 
Europea (NTUE)
11
. Si osserverà come il Trattato del 2009 abrogò l'art. 68 TCE 
che, con riguardo alle materie di cui al titolo IV TCE
12
 si riconosceva la facoltà di 
ricorrere in via pregiudiziale alla Corte di giustizia alle sole giurisdizioni avverso 
le cui decisioni non fosse ammesso ricorso giurisdizionale di diritto interno; 
quindi il Trattato di Lisbona estendeva la competenza generalizzata della Corte, di 
cui l'art 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), anche al 
settore dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
13 
Infine, la materia in esame è 
stata riorganizzata nell'ambito del nuovo titolo V del TFUE denominato, appunto, 
                                                 
9
 Il c.d. Programma dell‟Aja (ovvero The Hague Programme) del 4 - 5 novembre 2004, come il suo vero 
nome (Rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell'Unione Europea) indica, ha come 
preoccupazione “l'integrazione soddisfacente dei cittadini di paesi terzi e dei loro discendenti che soggiornano 
legalmente”, come precisato al punto 1 (“Rafforzamento della libertà”), par. 5 (“Integrazione dei cittadini di 
paesi terzi”), degli “Orientamenti specifici” del Programma dell'Aja. Quindi il Consiglio europeo chiedeva la 
rimozione attiva degli ostacoli all'integrazione. 
10
 Il Piano Politico del Consiglio e della Commissione del 10 giugno 2005. 
11
 Cit. art. 19, 1° co., NTUE. Inoltre, dal 3° co. dell'art. 19 NTUE si evince che ―la Corte di giustizia 
dell'Unione europea si pronuncia conformemente ai trattati: a) sui ricorsi presentati da uno Stato membro, da 
un'istituzione o da una persona fisica o giuridica; b) in via pregiudiziale, su richiesta delle giurisdizioni 
nazionali, sull'interpretazione del diritto dell'Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni; c) 
negli altri casi previsti dai trattati‖. 
12
 Il titolo IV TCE è stato un'importante base giuridica per gli atti che regolamentarono le politiche 
dell'immigrazione e dell'integrazione dei c.p.t. nell'UE per molti anni. 
13
 Cfr. BILANCIA P. e D'AMICO M. (a cura di), La nuova Europa dopo il trattato di Lisbona, cit.
5 
“Spazio di libertà, sicurezza e giustizia” che l'Unione è chiamata a realizzare “nel 
rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti e tradizioni 
giuridiche degli Stati membri
”14
: precisazione importante questa, data la 
delicatezza della materia e la sua capacità di incidere sui diritti dell'uomo
15
. 
In conclusione del primo capitolo, nel paragrafo 1.3., si tenterà di cogliere 
il nesso tra il concetto di integrazione e una nozione, assai innovativa, del 
fenomeno migratorio ai sensi del diritto dell‟Unione Europea. Il riferimento è qui 
operato alla c.d. “migrazione circolare” che, già a partire dagli anni Novanta, ha 
riguardato la “dimensione esterna” della politica europea dell‟immigrazione
16
. Si 
proverà in tal senso a valutare se, con quali mezzi e in quale misura, la circular 
migration riesce a favorire o meno l‟integrazione dei c.p.t.
17
. 
Dopo aver evidenziato un risultato importante della politica comunitaria, 
l'ampliamento della sfera dei beneficiari della libertà di circolazione nell'UE 
(inclusi ascendenti e discendenti del lavoratore, anche extracomunitari, senza 
condizioni)
18, 
si vedrà come le Istituzioni europee hanno effettivamente 
provveduto a lanciare programmi di finanziamento dedicati specificamente 
all‟integrazione. In tale settore, la dottrina sembra non aver finora approfondito 
tutti gli aspetti utili ad un‟analisi specifica di tali programmi, pur considerando 
che, ai fini di una loro compiuta valutazione, i risultati ottenuti sono tuttora al 
vaglio delle stesse Istituzioni dell‟UE
19 
e che alcuni dei suddetti programmi sono 
ancora in corso
 
d‟opera
20
. Per tali motivi, si ritiene opportuno condurre 
                                                 
14
 Cit. 
art. 67 TFUE. 
15
 Cfr. STROZZI G ., Diritto dell'Unione Europea - Parte istituzionale (…), cit. 
16
 Sulla tematica si rimanda fin d‟ora a NASCIMBENE B., The Global Approach to Migration: European 
Union Policy in the Light of the Implementation of the Hague Programme, articolo pubblicato online il 
17.05.2008 nel forum dell‟ Accademia di Diritto Europeo. 
17
 Con il nuovo modello di migrazione circolare, al concetto di integrazione dei c.p.t. si da doppia valenza: sia 
l‟integrazione di costoro nell‟UE, sia la re-integrazione nel loro Paese di origine. Si andrà ad approfondire tali 
paradigmi nel cap. 1, par. 3 del presente lavoro. 
18
 I
nvero, veniva meno la “qualificazione economica” dei beneficiari delle norme sulla libertà di circolazione nello spazio comune europeo. 
19
 Si fa menzione del Rapporto finale, del 2009, di valutazione del programma INTI (2003 – 2006), del quale 
si riporteranno i dati relativi nel secondo capitolo del presente lavoro. 
20
 Tra i Programmi in corso d‟opera si farà riferimento, nel presente lavoro, anche al Fondo europeo per 
l‟integrazione dei c.p.t. per il periodo 2007 – 2013 (si veda infra, capitolo 2).
6 
un'indagine che, nel merito, possa riportare e analizzare taluni risultati che, nel 
lungo processo di integrazione europea, appaiono meritevoli di osservazioni e 
commenti. 
Pertanto, dopo aver contestualizzato le politiche attive (nel paragrafo 2.1.), 
saranno illustrati due strumenti specifici (c.d. Fondi) per l'integrazione dei c.p.t. 
nell'UE: il Programma “INTI – Azioni preparatorie per l'integrazione dei cittadini 
dei Paesi terzi” relativo al quadriennio 2003 – 2006 (paragrafo 2.2.) e il “Fondo 
europeo per l'integrazione dei cittadini dei Paesi terzi per il periodo 2007 - 2013” 
(paragrafo 2.3.). Proprio perché l'integrazione degli immigrati era un obiettivo che 
non poteva essere più rinviato, si porterà in primo piano il suo perseguimento nel 
segno dell'equilibrio e della sicurezza generale, dimostrando come accettare nuove 
culture non significhi perdere la propria identità europea, ma costruire un avvenire 
comune, più equo per entrambe le parti coinvolte: società accogliente e cittadini 
arrivati da Paesi terzi.