La correttezza delle determinazioni del P.m. in ordine all'esercizio dell'azione penale: il principio di obbligatorietà dell'azione penale.

INTRODUZIONE 
Ciò che mi ha spinta a cimentarmi nell’elaborato che rappresenta 
la conclusione del mio percorso di studi è la bellissima e 
formativa esperienza universitaria che ho vissuto durante la 
frequenza del corso di procedura penale, insieme alla cattedra del 
prof. Paolo De Lalla. Ritengo di essere stata fortunata ad aver 
incontrato, nel mio cammino accademico, persone che, oltre a 
possedere una profonda passione per ciò che fanno, riescono a 
trasmettere a studenti alle prime armi tutto l’amore e l’interesse 
verso una materia complessa come il diritto processuale penale; 
ma ciò che meraviglia di più è la naturalezza e la semplicità con 
cui riescono in questo loro intento. Ebbene, le lezioni che ho 
seguito hanno avuto l’effetto di incuriosirmi, di spingermi al 
ragionamento, di incrementare sempre più la voglia di 
approfondire alcuni argomenti trattati durante le attività 
didattiche. 
Il lavoro che presento è frutto di una ricerca che ha avuto come 
obiettivo l’analisi di uno dei problemi più attuali e mai sopiti che 
investono il processo, ovvero il “corretto esercizio dell’azione 
penale” ad opera del soggetto cui compete lo svolgimento delle 
I 
prime indagini in presenza di una qualsivoglia notitia criminis, il 
Pubblico ministero. 
La prima parte del lavoro è dedicata all’analisi dell’evoluzione 
dei principali valori informatori sui quali si è voluto costruire il 
nostro attuale modello processuale, influenzato non poco 
dall’ideologia sottesa allo specifico momento storico che viene 
preso in considerazione; in particolare, passando in rassegna i 
meccanismi punitivi susseguitisi nel tempo, partendo dalle prime 
rudimentali forme di composizione delle liti, passando per “la 
Santa Inquisizione” fino ad arrivare al moderno sistema 
accusatorio, mi sono soffermata sulle ripercussioni che le scelte 
di politica criminale hanno avuto sulla figura cardine del 
processo penale ovvero il magistrato incaricato della funzione 
inquirente che rappresenta tutt’oggi il perno principale, 
l’ingranaggio fondamentale attorno al quale ruota l’intero 
funzionamento della macchina processuale. Ho posto l’attenzione 
sullo studio del “modello processuale” costruito dal legislatore 
del 1930, quello che si suole indicare con il termine “sistema 
inquisitorio”, caratterizzato da un’istruttoria segreta e crudele 
nell’ambito del quale non vi era ancora la figura del Pm ma 
quella, certamente meno garantista, del “giudice istruttore”, 
II 
soggetto per lo più corrotto che oltre a “giudicare” si 
preoccupava personalmente di raccogliere le prove per incastrare 
l’inquisito; ebbene, nel mio lavoro ho cercato di operare un 
continuo confronto con quello che è invece l’attuale modello 
processuale - caratterizzato da una spiccata aspirazione 
accusatoria ed in linea con gli innovativi principi emersi a 
seguito della codificazione Costituzionale del 1948 - cercando di 
cogliere le principali innovazioni, strutturali e sostanziali, che lo 
distinguono dalle passate esperienze. 
Il cuore del lavoro è rappresentato dal fondamentale principio di 
obbligatorietà dell’azione penale con tutte le implicazioni che 
esso comporta, cristallizzato all’art. 112 della Costituzione e 
oggetto di svariate e spesso contrastanti interpretazioni della 
dottrina e della più autorevole giurisprudenza; precetto che rende 
il Pubblico ministero dominus dell’intera fase investigativa e 
titolare indiscusso dell’importante potere propulsivo dell’azione 
penale. Ho tentato, grazie agli insegnamenti dei miei maestri e ad 
un lavoro di ricerca delle fonti più accreditate che si sono 
pronunciate sull’argomento, di rielaborare quella che è la corretta 
esegesi della norma, confrontando e fondendo i relativi risultati 
con le pronunce del nostro Giudice delle Leggi; è stata infatti 
III 
proprio la Corte Costituzionale a chiarire l’esatta portata dell’ 
“obbligatorietà” formulando l’altrettanto indispensabile principio 
di “non superfluità del processo”. 
Mi sono concentrata sul concetto di “completezza” delle 
indagini, sulle modalità d’azione del magistrato inquirente, sui 
suoi doveri e sui suoi oneri ai fini del corretto esercizio 
dell’azione penale, anche alla luce delle novità introdotte dalla 
Legge Carotti nel 1999. Ho ripercorso le tappe dell’intera strada 
che il Pm è tenuto a compiere partendo dalle prime battute del 
procedimento fino a quando gli si presenta da risolvere 
l’alternativa azione-inazione, soffermandomi in particolare sul 
dovere di “obiettività” e sull’onere di risultato che la legge gli 
impone. 
Appassionatami ad un’ affascinante lettura, ho deciso di dedicare 
un breve spazio al profilo comparatistico; l’idea è stata quella di 
mettere a confronto il “nostro” principio di obbligatorietà con le 
scelte effettuate in altri sistemi giuridici concentrando 
l’attenzione in Germania, negli ordinamenti di Common Law, ed 
in Francia dove vige, in totale opposizione al nostro ordinamento, 
un dichiarato principio di “discrezionalità dell’azione penale”. 
IV 
Nel terzo capitolo ho voluto passare in rassegna i principali attori 
del palcoscenico investigativo, ovvero i soggetti attivi della fase 
antecedente al processo approfondendo il ruolo della “pubblica 
accusa” nel rinnovato modello processuale, ripercorrendo le 
tappe che hanno scandito l’evolversi di questa importante figura 
e non tralasciando né il ruolo della polizia giudiziaria, valido 
supporto investigativo al servizio del magistrato inquirente, né 
l’importanza assunta dal difensore che, grazie alla possibilità 
riconosciutagli di compiere, per suo conto, investigazioni 
difensive, contribuisce non poco ad arricchire e completare la 
ricerca del Pm. 
Infine ho ritenuto doveroso analizzare le forme di controllo 
previste dal legislatore per monitorare e vigilare sulla 
“correttezza delle determinazioni del Pm in ordine all’esercizio 
dell’azione penale”. Ho strutturato l’ultima parte dell’elaborato 
distinguendo le forme di controllo preventivo, cioè quelle che 
vengono attuate prima che l’azione penale venga esercitata, da 
quelle successive, ovvero quelle predisposte nell’ambito 
dell’udienza preliminare, quindi a “processo iniziato”; ho quindi 
analizzato e approfondito i poteri del Giudice per le indagini 
preliminari inerenti all’archiviazione e quelli del Giudice 
V 
dell’udienza preliminare - ampliatisi a seguito della succitata 
legge Carotti, con l’introduzione dell’art. 421bis cpp e la 
modifica dell’art. 422 cpp - relativi all’ordinanza di integrazione 
delle indagini ed all’ordinanza di integrazione probatoria. 
Ecco, anche se certamente il mio lavoro non può considerarsi un 
punto d’approdo per chi si interessa dell’argomento, potrebbe 
essere uno spunto di riflessione circa la reale concretizzazione 
del principio in esame; non a caso e senza entrare nel merito, 
dall’analisi del nostro sistema di giustizia penale emergono 
molteplici attenuazioni, fisiologiche e non, della tanto osannata 
“obbligatorietà”. 
VI 
CAPITOLO 1 – IL PROCESSO PENALE TRA 
INQUISIZIONE E “GIUSTO PROCESSO”. 
1.1 – Le prime forme di composizione delle liti. Dalla 
vendetta privata ai riti ordalici. 
La tradizione germanica ci mostra come ,alle origini, l’unica vera 
forma (seppur rudimentale) di risoluzione dei conflitti fosse la 
vendetta privata. 
La logica dello scambio vendicatorio imponeva che per la 
soddisfazione della vittima e per la riaffermazione del legame 
familiare bisognasse ricambiare inevitabilmente il sangue con il 
sangue, ripagare con la stessa moneta colui dal quale si fosse 
subiti un offesa. 
La caratteristica del popolo germanico era l’identificarsi in un 
insieme di uomini liberi e uguali, e forse era per questo motivo 
che i concetti di “pena” o di “indagine giudiziaria”(comparsi per 
la prima volta tra il VI e il VII secolo) venivano considerati 
inconcepibili dal momento che avrebbero comportato,almeno 
all’epoca, una asimmetria delle parti in giudizio. 
7 
Si registravano, intorno al X secolo, immense difficoltà nel 
campo dell’amministrazione della giustizia: i privati cittadini, 
vittime o colpevoli, erano poco inclini all’obbligo di comparire di 
fronte ad un “autorità superiore” e soprattutto non riuscivano ad 
accettare l’idea di dover conformarsi alle prescrizioni di una 
sentenza; i poteri territoriali dovettero dunque sforzarsi di cercare 
soluzioni adeguate per evitare questo stato di cose: introdurre 
sanzioni severe fu il passo inevitabile che bisognò compiere. Ben 
presto sorsero le prime imposizioni dall’alto: si ebbe la 
trasformazione della vendetta nel versamento,a favore della 
famiglia della vittima,di una somma di denaro ,l’ammontare della 
quale variava a seconda della gravità del reato commesso: fu 
creato un vero e proprio “tariffario” dal quale si desumeva 
limpidamente la stratificazione della società; si trattò, tuttavia, di 
una pratica tanto “innovativa” quanto difficilmente praticabile 
soprattutto a causa delle persistenti inimicizie tra le famiglie che 
propendevano sempre per la spontanea e privata composizione 
delle liti. Fu in questo contesto che nacque quello che può dirsi il 
primo vero e proprio “giudizio”: quello ordalico o rito “del 
duello”,un giudizio ritualistico,pubblico nel quale per la prima 
volta le parti comparivano di fronte ad un giudice ,esponevano le 
8 
proprie ragioni corredate da elementi di prova ,spesso prestavano 
giuramento per rafforzare la propria posizione, un giudizio orale 
che si concludeva con l’emanazione di una “solenne sentenza di 
duello” con la quale il giudice decideva la prova alla quale 
dovevano sottoporsi le parti. La logica di questa pratica era 
attribuire alla vittoria del duello il significato di “pronuncia 
divina favorevole alla parte”. L’ordalia di solito consisteva in 
prove relazionate col fuoco,ad esempio introdurre le mani in 
1
focolai accesi o afferrare metalli incandescenti; a volte gli 
accusati venivano costretti a rimanere a lungo sott’acqua o 
immersi in acqua bollente ,dei veri e propri “giochi di morte” 
insomma! Se le persone uscivano vive da questi “duelli” oppure 
non eccessivamente ferite allora veniva dedotto che Dio le 
considerava innocenti e che non era necessario né doveroso 
attribuir loro alcun castigo aggiuntivo. 
1.2 – L’introduzione dell’uguaglianza nella vendetta privata: 
Hammurabi e il “taglione”. 
1
 Per una rassegna approfondita sul giudizio ordalico,sullo svolgimento 
delle imprese mortali e sulla casistica dei duelli si veda GIORGIA 
ALESSI;il processo penale,profilo storico,Laterza 2001 pag 10 e ss. 
9 
Hammurabi governò a Babilonia tra il 1792 e il 1750 a.C. Sotto il 
suo regno vide la luce una delle prime raccolte di leggi 
conosciute dalla storia dell’umanità, ma soprattutto una delle 
prime raccolte di leggi che ci è pervenuta quasi per intero: 282 
sentenze scolpite su una stele di diorite (una roccia molto 
resistente) rinvenuta durante una campagna di scavi francese 
nella città di Susa sul finire dell’Ottocento, ed oggi conservata 
nel museo del Louvre a Parigi. Qualcuno l’ha definito un vero e 
proprio “codice” anche se presenta la struttura di un opera 
letteraria:è composto da un prologo ed un epilogo (scritti in una 
lingua molto colta,accessibile solo ai sapienti) tra cui si 
inseriscono le disposizioni normative (scritte in una lingua 
comune, semplificata affinchè tutti potessero comprendere la 
reale portata dei precetti). Un testo dall’alto valore simbolico, 
grazie al quale è possibile ricostruire la situazione socio-
economica del regno di Hammurabi, analizzare e studiare non 
soltanto gli aspetti più pertinenti al ramo della giustizia ma anche 
quelli inerenti alla gestione della vita pubblica in generale, ai 
2
rapporti commerciali, familiari e culturali. 
1 Va precisato che nella realtà l’opera di Hammurabi deve essere 
considerata un “modello letterario” . Ne sono prova, oltre alle infedeli 
riproduzioni in argilla rinvenute in Mesopotamia, le enunciazioni contenute 
10 
Il carattere “pubblico” del testo era ciò che lo rendeva 
innovativo: per la prima volta un corpus organico di regole 
comportamentali era accessibile a tutti : un cittadino babilonese 
poteva finalmente regolare la propria condotta in base a delle 
chiare regole legali pubblicamente consultabili, poteva scegliere 
liberamente di agire in un determinato modo piuttosto che in un 
altro, poteva avere piena conoscenza dei comportamenti vietati e 
delle relative sanzioni. Fu proprio da quel momento che per la 
prima volta si sentì parlare di “conoscibilità delle leggi” e di 
3
“presunzione di conoscenza delle leggi”, principi che 
in molti testi economici risalenti alla stessa epoca i quali testimoniano che 
l’applicazione dei prezzi di vendita o di affitto erano differenti rispetto a 
quelli realmente applicati. Così Paolo De Lalla; lezione del 20/04/2009. 
Corso di procedura penale. Facoltà di giurisprudenza. Università degli studi 
di Napoli FedericoII. 
3
 In Italia il principio della presunzione di conoscenza delle legge ,meglio 
conosciuto come “ignorantia legis non excusat”, si trova codificato all’art 5 
c.p. Si tratta di una “presunzione assoluta” :nessuno potrebbe mai 
giustificarsi di fronte ad un giudice dichiarando di non aver avuto 
conoscenza della legge di cui gli venga contestata la violazione, né alcuno 
potrà mai essere ammesso a fornire la prova della reale ed effettiva 
ignoranza di qualsivoglia disposizione normativa. Il rigore di tale principio è 
stato ridimensionato da una storica sentenza additiva della Corte 
costituzionale (364/1988) la quale ha dichiarato la parziale incostituzionalità 
della norma di cui all’art. 5 nella parte in cui non prevedeva la scusabilità 
dell’ignoranza inevitabile”. L’attuale disposizione è così formulata 
:”l’ignoranza della legge penale non scusa tranne che si tratti di ignoranza 
inevitabile”. Il carattere “inevitabile” dell’ignorantia legis potrebbe essere 
per esempio desunto da un eccessiva complessità o contraddittorietà delle 
norme. Così FIORE C. – FIORE S..; diritto penale: parte generale. UTET 
giuridica. Torino,2008. 
E’ bene ricordare che, con un'altra nota sentenza (5361/1984), il giudice 
delle leggi ha stabilito che “l’errore nell’interpretazione della legge può, 
eccezionalmente, essere scusato laddove sia riconducibile ad una oggettiva 
11 
attualmente rappresentano il presupposto fondamentale per 
l’attivarsi di qualsiasi sistema punitivo. 
Il codice si fonda in massima parte sulla famosissima Legge del 
Taglione, meglio conosciuta con la formula “occhio per occhio, 
4
dente per dente” , formula che descrive chiaramente il 
meccanismo sanzionatorio che veniva adoperato: nella maggior 
parte dei casi infatti, la pena prevista era identica al reato che era 
stato commesso: l’omicidio veniva punito con la morte; se la 
vittima avesse avuto figli la pena per l’assassino era l’uccisione 
della sua prole; per l’omicidio di un servo era prevista come 
sanzione il pagamento di un’ammenda (di un ammontare pari al 
prezzo dello schiavo ucciso). Astrattamente si potrebbe pensare 
ad un tentativo di introdurre il principio di uguaglianza nella 
vendetta privata, ad un sistema che mirava a porre le basi di una, 
seppur primitiva, democratizzazione della società : lo scopo era 
quello di evitare il ricorso alla “giustizia fai da te” , cercare di 
oscurità della norma violata (attestata anche da persistenti contrasti 
interpretativi)”. 
4
 La Lex Talionis ha origini bibliche, era nota già nel mondo giudaico-
cristiano infatti la relativa locuzione “occhio per occhio,dente per dente” 
deriva proprio da un versetto della Bibbia. Il principio non era sconosciuto 
nemmeno alla tradizione romana, fu infatti codificato nella famosa legge 
delle XII tavole (risalente al periodo arcaico) a proposito della sanzione da 
infliggere a colui che avesse procurato lesioni personali ad un altro uomo: 
“si membrum rupsit, ni cum eo pacit,talio esto”. 
12 
attuare un azione pubblica volta a reprimere i reati più gravi , fare 
in modo che i privati smettessero di attuare forme efferate di 
vendetta e scegliessero l’alternativa della mediazione. 
E’ pur vero che ai nostri occhi un tale corpus normativo potrebbe 
sembrare ingiusto, oltre che contrario al comune senso di 
giustizia, tuttavia è innegabile che rappresenti un enorme passo 
avanti verso l’abbandono di forme orali e mnemoniche di 
composizione delle liti e verso l’affermarsi di forme sempre più 
5
definite di giurisdizione. 
1.3 – L’esperienza greco – romana e medioevale. 
Nel mondo antico, in particolare all’epoca della democrazia 
greca nonché a Roma, emblematiche vengono considerate quelle 
esperienze dalle quali emerge l’attuazione di un azione pubblica 
volta a verificare la correttezza ed il legittimo agire delle autorità. 
6
A riguardo ci fu uno studioso che nel 2002 avviò una profonda 
riflessione sul giudizio di “costituzionalità” delle leggi a Roma, 
uno studio che si ritiene possa essere senza dubbio riferito e 
5
 VASCO FRONZONI; obbligatorietà dell’azione penale e cooperazione 
giudiziaria internazionale , E.S.I. Napoli 2010. 
6
 Lo studioso di cui trattasi è Gaetano Mancuso. 
13 
7
trasposto anche all’esperienza della polis ateniese. Va precisato 
che non bisogna stupirsi se nella maggior parte delle opere datate 
,che trattano tale argomento, il termine “controllo o giudizio di 
costituzionalità” si rinviene sempre virgolettato! Questo perché 
si sa che nel periodo considerato né Roma né Atene erano dotate 
di una Carta Costituzionale, perciò tali termini vanno considerati 
in un accezione diversa rispetto a quella che attualmente 
immaginiamo, vanno prontamente contestualizzati e considerati 
tenendo conto degli aspetti caratterizzanti tali civiltà. 
Nel V sec. la competenza ad emanare atti normativi era attribuita 
all’ ekklesia. Il popolo era sovrano ed il suo volere si 
concretizzava tramite l’opera dell’assemblea e dei tribunali 
(come emerge dagli scritti di Aristotele). La legge veniva 
indicata con due termini alternativi : nomos e psèphisma la cui 
differenza è ancora molto discussa tra gli studiosi moderni. In 
quel periodo qualsiasi cittadino ateniese che si riteneva 
danneggiato da un provvedimento delle autorità (in campo non 
solo penale ma anche civile) poteva chiedere giustizia 
7
 Sul punto si veda anche FRANCESCA REDUZZI MEROLA, il giudizio 
di costituzionalità nell’esperienza greco-romana, pubblicato su 
www.unipa.it sotto la voce annali 2007. 
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8
direttamente al tribunale popolare: dikàsterion , presentando 
una graphè paranomon ovvero un accusa di illegalità oppure una 
graphè nomon me epitedeion theinai ovvero un azione pubblica 
per aver fatto votare o per aver proposto una legge sconveniente. 
Entrambe queste azioni avevano come fine ultimo 
l’annullamento della deliberazione e la punizione di colui che 
l’aveva proposta. Quindi in ambito processualpenalistico un 
accusato, nel momento in cui si difendeva, andava non solo a 
contestare il fatto che gli veniva imputato ma anche la legge 
vigente, la quale veniva sottoposta ad un incisivo controllo di 
costituzionalità. L’obiettivo era verificare la conformità della 
norma incriminata rispetto alle grandi leggi costituzionali 
(nòmoi). 
Caratteristica preponderante,che accomuna l’esperienza greca e 
quella romana, era l’attivarsi dell’autorità sulla base della 
richiesta del “danneggiato”, era il soggetto privato che chiedeva 
8
 La composizione di tale tribunale non offriva certamente le garanzie 
minime che ci aspetteremmo da un “organo di giustizia”, infatti i soggetti 
che ne facevano parte spesso e volentieri non erano dotati di alcuna 
preparazione giuridica o conoscenza settoriale delle materie sulle quali 
andavano poi a deliberare. Il tribunale era composto da cittadini (per la 
maggior parte anziani) che di mattina si mettevano in fila di fronte 
all’edificio per attendere il sorteggio! Questo era il meccanismo: si 
sceglievano a caso dei soggetti fino a quando non si fosse raggiunto il 
numero minimo per poter procedere. Si veda ALESSI G.; processo penale 
(diritto intermedio) in Enciclopedia del diritto vol. XXXVI. 
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