La sospensione del rapporto di lavoro a tutela della salute del lavoratore

  
sottrarre quote di sicurezza. I provvedimenti già adottati possono 
produrre effetti distorsivi. Ad esempio l’innalzamento dell’età 
pensionabile ha ridotto in parte la spesa per le pensioni, ma non ha 
favorito la lotta alla disoccupazione. 
Si fa sempre più strada la creazione di un sistema basato su due 
pilastri: uno pubblico o di base, ed uno complementare lasciato ai privati 
e gestito con criteri assicurativi. 
Come si vede, il crescente e “concentrico” interesse che il sistema 
di sicurezza sociale attira da parte delle forze politiche – economiche e 
sociali, porterà senza dubbio a delle sostanziali innovazioni. 
Per l’attualità delle tematiche richiamate mi è parso estremamente 
interessante affrontare quest’argomento anche se con un’analisi che si 
riferisce ad un aspetto ben preciso: gli eventi morbosi (malattie) che 
producono incapacità lavorativa (art. 2110 C.C.) ed il complesso sistema 
di norme che tutelano il prestatore di lavoro in tale situazione. 
Ritengo invece che la normativa che tutela il lavoratore per le 
ipotesi di impossibilità della prestazione per cause attinenti l’impresa 
(es. Cassa Integrazione) sia prossima a subire modifiche in conseguenza 
del dibattito in corso sugli ammortizzatori sociali. 
  
DALLA PREVIDENZA SOCIALE ALLA 
SICUREZZA SOCIALE 
 
 
A) ORIGINI ED EVOLUZIONE 
 
L’introduzione delle assicurazioni sociali in Italia, così come 
all’estero (la prima forma in assoluto è quella introdotta in Germania ad 
opera del BISMARK nel 1883), è stata determinata da un concorso di 
fattori, tutti collegati alle trasformazioni economiche e sociali 
conseguenti alla rivoluzione industriale. 
Il processo di industrializzazione del Paese che si andò affermando 
– pur se in maniera assai disomogenea sul territorio – nella seconda metà 
del XIX° secolo e gli altri fenomeni che s’intersecarono con esso, quali 
ad esempio i crescenti investimenti effettuati dal capitale straniero, 
furono altrettante concause che favorirono il passaggio di crescenti 
masse di lavoratori dall’agricoltura, che all’epoca soffriva sfavorevoli 
congiunture internazionali, all’industria. I settori industriali che più 
beneficiarono degli effetti delle nuove tecnologie e delle scelte 
imprenditoriali furono soprattutto quello metalmeccanico, della chimica, 
e del tessile: in essi crebbe rapidamente anche la forza lavoro
1
. 
Le condizioni di lavoro della classe operaia erano caratterizzate 
dalla mancanza delle più elementari norme di igiene e sicurezza, e le 
maestranze erano costrette a subire turni di lavoro massacranti e privi di  
                                                 
1
 “INAIL 100 anni di storia”, Roma 1998. 
  
qualsiasi forma di regolamentazione. In questo contesto era inevitabile 
che il proliferare degli infortuni sul lavoro diventasse ben presto una 
delle principali preoccupazioni delle nascenti organizzazioni dei 
lavoratori
2
. 
Tale situazione ha favorito – in Italia come negli altri Paesi 
Europei – l’origine e lo sviluppo della legislazione sociale: cioè quel 
complesso normativo con il quale, e per la prima volta, lo stato 
ottocentesco, abbandonando la tradizionale posizione di neutralità in 
materia, si è determinato ad intervenire a tutela dei lavoratori, sia 
attraverso norme dirette ad incidere direttamente sul rapporto di lavoro, 
sia attraverso disposizioni indirizzate a migliorare le condizioni di vita 
del lavoratore
3
. 
In Italia, a differenza di altri Paesi, l’intervento dello Stato è stato 
sostitutivo dell’iniziativa privata, in quanto l’associazionismo operaio 
aveva dato vita alle società di mutuo soccorso (disciplinate poi con la 
L.15.4.1986 n.3818): associazioni volontarie di lavoratori che, adottando 
lo schema assicurativo, ripartivano all’interno della collettività degli 
associati i rischi comuni (malattia, infortunio sul lavoro, morte, …), 
quale risposta a quelle condizioni di bisogno conseguenti alla 
menomazione della capacità lavorativa(per malattia, morte, ecc…). Tale 
esperienza, tuttavia, era destinata ad entrare in crisi: per loro natura, tali 
associazioni potevano essere utilmente costituite solo dalle categorie più 
abbienti.
4
 
                                                 
2
 T. S. Ashton “La rivoluzione industriale”, Bari 1969. 
3
 Levi Sandri “Istituzioni di legislazione sociale”, Giuffrè, Milano 1971. 
4
 M. Persiani – “Diritto della Previdenza Sociale”, Cedam, Padova 1998. 
  
Il problema dell’indennizzo dei lavoratori colpiti da infortunio sul 
lavoro è stato sollevato in Parlamento all’indomani della unificazione 
dell’Italia. Con Regio Decreto del 29 dicembre 1869 è stata istituita la 
prima “ Commissione consultiva del lavoro e della previdenza sociale”, i 
cui compiti consistevano appunto nella definizione dei contenuti della 
emananda legge sulla materia. La necessità di una normativa specifica in 
materia infortunistica nasceva dalla impossibilità dei principi generali 
del diritto a fornire una efficace tutela dei lavoratori infortunati.  
Infatti, secondo le norme in vigore, il risarcimento del danno 
sarebbe stato possibile solo a condizione che fosse provata la colpa del 
datore di lavoro nell’accadimento del fatto. Ma, sia la dinamica spesso 
accidentale dell’evento, sia la comprensibile ritrosia dei lavoratori a 
citare in giudizio i propri datori di lavoro, rendevano estremamente 
labile l’effettività della tutela. 
Mentre il legislatore non riusciva a trovare adeguata soluzione alla 
pressante questione della tutela degli infortuni sul lavoro, nel “sociale” 
qualcosa si muoveva. 
Dopo che alcune aziende (per prima in Italia nel 1877 la 
“Supermeister & C.”, impresa di filatura del Novarese) stipularono 
polizze assicurative con compagnie private per gli infortuni sul lavoro 
occorsi ai propri dipendenti, un’iniziativa parlamentare aprì la strada 
alla creazione di una Cassa nazionale che, senza fini di lucro, potesse 
gestire un’assicurazione volontaria contro gli infortuni sul lavoro, sulla 
base di una convenzione nazionale. Questa soluzione fu più rapida di 
quella legislativa e la convenzione fu firmata nel 1883. Nel luglio dello 
  
stesso anno venne promulgata la legge di approvazione che permetteva di 
considerare ufficialmente costituita la “Cassa Nazionale di Assicurazione 
per gli Infortuni degli Operai sul Lavoro”. 
L’ottima accoglienza riservata alla costituzione della “Cassa”, 
peraltro, non poteva nascondere l’inadeguatezza del finanziamento 
volontario dell’assicurazione
5
. 
Finalmente il Parlamento riuscì a dare concretezza ad uno dei 
numerosi disegni di legge e la promulgazione della Legge 17 marzo 1898 
n.80 segna la nascita della previdenza sociale. Tale legge, che prevedeva 
un graduale passaggio dal principio della volontarietà a quello 
dell’obbligatorietà e tutelava poche categorie di lavoratori però, oltre a 
sancire l’obbligatorietà dell’assicurazione estendeva la copertura 
assicurativa anche al caso di colpa del lavoratore; impose inoltre ai 
datori di lavoro dell’industria di assicurarsi per la responsabilità civile 
dei danni derivanti dagli infortuni sul lavoro di cui fossero rimasti 
vittima i propri operai, al fine di garantire questi ultimi contro 
l’ulteriore rischio dell’insolvibilità del datore di lavoro, responsabile 
dell’infortunio. 
                                                 
5
 Appassionato fautore delle ragioni dei lavoratori, Angiolo Cabrini, in un articolo 
pubblicato sulla “Critica Sociale” nel 1895, individuava con lucidità le tappe da 
perseguire: 
a) Assicurazione obbligatoria a copertura di ogni tipo di infortunio con oneri  
a totale carico delle imprese, sia per il settore industriale che per 
l’agricoltura. 
 
b) Estensione della tutela anche alle malattie professionali. 
  
Trattavasi di una vera e propria assicurazione, ancorché 
obbligatoria, per la responsabilità civile del datore di lavoro; 
assicurazione che poteva essere stipulata con qualsiasi assicuratore. 
Una particolare dimensione sociale derivava dal fatto che la tutela 
era estesa agli infortuni derivanti da caso fortuito, forza maggiore o 
colpa non grave del lavoratore; il lavoratore infortunato perciò non 
doveva più provare, per avere diritto alle prestazioni, che l’infortunio 
fosse derivato da colpa del datore di lavoro. 
Nello stesso anno, con la L.17.7.1898 n.350 venne istituita la 
Cassa Nazionale di previdenza per la vecchiaia e l’invalidità degli 
operai, poi denominata Cassa Nazionale delle assicurazioni sociali: 
peraltro la Cassa gestiva solo un’assicurazione facoltativa, trasformata 
poi in obbligatoria dal DL. 21.4.1919 n.602. 
La previdenza per la vecchiaia, l’invalidità e la disoccupazione 
venne organicamente disciplinata dal DL. 4.10.1935 n.1827. 
Tutte le forme di tutela previdenziale, istituite immediatamente 
prima e durante l’ordinamento corporativo, costituivano espressione di 
una solidarietà limitata ai datori di lavoro ed ai lavoratori. La tutela 
previdenziale quindi era limitata ai lavoratori subordinati e realizzata 
attraverso un complesso di rapporti sostanzialmente analoghi a quelli 
propri delle assicurazioni private: relazione di corrispettività tra 
contributi e prestazioni e quindi rigorosa proporzione tra l’ammontare 
delle prestazioni ed i contributi versati. Non solo, ma il mancato 
versamento dei contributi escludeva il diritto alle prestazioni. 
  
La tutela contro gli infortuni ha, col tempo, assunto caratteristiche 
pubblicistiche più nette. 
Il regio decreto 23 marzo 1933 n.264 ne affidò, in esclusiva, la 
gestione ad un ente pubblico, l’attuale INAIL, succeduto alla precedente 
Cassa Nazionale Infortuni; ed il testo unico, approvato con il regio 
decreto 17 agosto 1935 n.1765, ha introdotto il principio 
dell’automaticità delle prestazioni, per cui i lavoratori infortunati o 
affetti da malattia professionale hanno diritto alle prestazioni anche se il 
datore di lavoro non abbia versato i contributi dovuti, nonché la 
costituzione automatica del rapporto assicurativo. 
Attualmente la principale fonte legislativa in materia di tutela 
contro i rischi del lavoro è costituita dal Testo Unico delle disposizioni 
per l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le 
malattie professionali, approvato con D.P.R. 30 giugno 1965 n. 1124, a 
seguito della delega conferita al Governo dall’art. 30 L. 19 Gennaio 
1963 n.15, modificato ed integrato dal D.Lgs. n. 38/2000. 
Da notare che la conservazione della struttura “assicurativa” 
originaria ha consentito, nel nuovo sistema, che l’onere finanziario 
complessivo, in via di principio, permanesse a carico delle categorie 
direttamente interessate, salvo dosare di volta in volta, ed a seconda 
delle esigenze e delle circostanze, il sussidiario intervento della 
solidarietà generale a carico della finanza statale. Inoltre la permanenza 
dell’originaria impronta assicurativa consente, ancora oggi, di far leva 
sui requisiti contributivi o addirittura sui requisiti soggettivi ed oggettivi 
di ammissione alla tutela sociale per attuare, se necessario, attraverso 
  
l’opportuna manovra su tali requisiti, le più diverse “politiche selettive”, 
sia in ordine alle prestazioni da erogare sia riguardo ai soggetti da 
tutelare
6
. 
Successivamente la Costituzione repubblicana, innovando 
profondamente rispetto alla normativa in vigore durante l’ordinamento 
precedente, ha considerato la tutela previdenziale come espressione di 
una solidarietà estesa a tutti i cittadini. Secondo i principi costituzionali 
il titolo per avere diritto alle prestazioni previdenziali risiede soltanto 
nell’essere cittadini ed il livello di quelle prestazioni tali da assicurare 
ai cittadini mezzi adeguati alle esigenze di vita è in funzione di scelte 
politiche da parte del legislatore
7
. 
Peraltro è mancata una riforma organica di tutta la materia; il 
legislatore spesso ha adottato soluzioni atte a soddisfare esigenze 
contingenti, senza la necessaria visione d’assieme di tutto il fenomeno. 
Specie per la gestione previdenziale e per il Servizio Sanitario 
Nazionale, si è ancora alla ricerca di un equilibrato livello di 
prestazioni. 
                                                 
6
 M. Cinelli “Diritto della Previdenza Sociale”, Giappichelli, Torino 1996, pag. 9. 
7
 M. Persiani “Diritto della previdenza sociale”, Cedam, Padova 1998, pag. 4. 
  
B) TUTELA PREVIDENZIALE CONTRO LE MALATTIE 
 
Nel nostro sistema la tutela previdenziale contro le malattie è stata 
l’ultima a trovare realizzazione mediante un intervento diretto dello 
Stato: il bisogno di cure mediche continuò ad essere considerato un 
bisogno individuale, alla cui soddisfazione doveva eventualmente 
provvedere la solidarietà familiare o l’assistenza pubblica o la 
beneficenza privata. 
Tra i motivi che hanno causato tale ritardo si ricorda che, per le 
concezioni socio-culturali dell’epoca, era difficile trovare una 
giustificazione in base alla quale anche i datori di lavoro potessero 
essere chiamati a sostenere parte degli oneri di una tutela previdenziale, 
che riguardava eventi che non avevano alcuna connessione con il lavoro 
prestato dai soggetti protetti. 
In tale contesto la prima forma di tutela previdenziale di malattia 
ad essere istituita è stata quella per la tubercolosi (r.d.l. 27 ottobre 1927, 
n.2055). La malattia tubercolare rappresentava per l’Italia del primo 
dopoguerra un problema di sanità pubblica di assoluta priorità, a causa 
della sua elevata incidenza nella popolazione e delle limitate risorse 
terapeutiche disponibili. 
Per la tutela contro le malattie, il passaggio dall’esperienza delle 
mutue volontarie ad una forma di tutela obbligatoria si è realizzato per 
effetto della contrattazione collettiva corporativa, alla quale il secondo 
comma della Dichiarazione XXVIII della Carta del Lavoro demandava la 
  
costituzione di casse mutue di malattia con il contributo dei datori di 
lavoro e dei lavoratori. 
Soltanto nel 1943 le Casse mutue sindacali di malattia vengono 
unificate e assorbite nell’Ente Mutualità, che diventerà poi l’Istituto 
Nazionale per l’Assicurazione contro la Malattia (INAM). 
Con la L. 23 dicembre 1978 n.833, la tutela della salute, secondo i 
dettami dell’art.32 della Cost. (in maniera indifferenziata, generale e 
globale, e cioè con prestazioni uguali per tutti i cittadini) è affidata al 
Servizio Sanitario Nazionale istituito con questa legge, mentre le 
prestazioni economiche già in carico agli Enti soppressi sono state 
attribuite all’INPS. 
 
C) AFFERMAZIONE DELLA SICUREZZA SOCIALE 
 
Subito dopo la seconda guerra mondiale, in virtù dei nuovi principi 
affermati dalla Costituzione, la previdenza sociale, così strutturata, si 
evolve e si afferma l’idea della “Sicurezza Sociale”, quale esigenza che 
venga garantita a tutti i cittadini la libertà dal bisogno, come condizione 
indispensabile per l’effettivo godimento dei diritti civili e politici.  
Detta libertà deve essere garantita da tutta la collettività organizzata 
nello Stato. 
L’espressione “Sicurezza Sociale” indica il sistema giuridico che 
mira ad affrancare il lavoratore da situazioni di bisogno. Nel contesto 
dell’ordinamento positivo la “sicurezza sociale” è la parte 
dell’ordinamento giuridico del lavoro diretto a garantire al lavoratore 
  
adeguate prestazioni al verificarsi di situazioni di bisogno attraverso 
assicurazioni sociali od altre forme di intervento. 
Il termine “lavoratore” è usato nella sua accezione più ampia, 
anche se nel nostro ordinamento positivo si registra una tendenza ad 
estendere certe forme di sicurezza sociale al di là della sfera dei 
lavoratori (ad es. la pensione sociale è corrisposta a tutti i cittadini 
bisognosi che abbiano superato una determinata età, ed in possesso di un 
determinato reddito). 
Il sistema della previdenza sociale supera l’ambito del lavoro 
subordinato e si estende a tutte le categorie di lavoratori: infatti il primo 
comma dell’art.35 Cost. afferma che “la Repubblica tutela il lavoro in 
tutte le sue forme e applicazioni”. 
Di recente
8
 la Corte Costituzionale ha esteso la tutela 
previdenziale anche ai lavoratori italiani all’estero. 
In pratica il principio della sicurezza sociale è stato accolto dal 
nostro ordinamento e numerosi articoli della nostra Costituzione 
pongono a carico di tutta la collettività, e quindi dello Stato, la 
rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono 
il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti 
i lavoratori alla vita politica, economica e sociale del Paese (artt. 3-4-
24-31-32-34-38). 
L’ultimo comma dell’art.38 Cost. afferma il principio della libertà 
della previdenza privata, delineando con ciò due sottosistemi, diversi in 
quanto a funzioni, per la realizzazione della liberazione dal bisogno. 
                                                 
8
 Sentenza Corte Cost. 30 dicembre 1985 n.369. 
  
I principi affermati dalla Costituzione trovano ormai riscontro, 
anche se in maniera disarmonica, nella legislazione ordinaria, in virtù 
anche della pressione delle forze che determinano le trasformazioni 
politiche e sociali
9
. 
E’ significativo che tale evoluzione non sia frutto di valutazioni 
tecniche-attuariali, ma di scelte politiche. 
Il S.S.N. istituito dalla Legge 23.12.78 n.833 è l’evoluzione più 
interessante del nostro sistema previdenziale: assicura il mantenimento 
ed il recupero della salute psico-fisica di tutta la popolazione senza 
distinzione di condizioni sociali. 
L’attuazione della sicurezza sociale, quale attività volta a 
proteggere i cittadini dal bisogno, ha anche una motivazione politica: la 
realizzazione della tutela dal bisogno come mantenimento dell’ordine 
costituito. 
In tale prospettiva, si può capire come la previdenza sociale dei 
lavoratori subordinati abbia avuto uno sviluppo più rapido ed intenso 
rispetto alla previdenza della generalità dei cittadini. 
Un’ultima riflessione sul principio della sicurezza sociale, quale 
realizzazione della solidarietà generale, mediante l’erogazione di beni e 
servizi ai cittadini che si trovano in stato di bisogno. 
E’ un sistema complesso, perché comprende sia “l’assistenza” che 
“la previdenza sociale”. 
                                                 
9
 Es. istituzione del S.S.N., finanziamento da parte dello Stato dell’assegno sociale, 
assegno per i cittadini in condizioni economiche disagiate, ecc. ecc. . 
  
L’assistenza sociale assolve ad una funzione di tutela degli 
indigenti: gli assistiti sono titolari di un interesse legittimo. 
La previdenza sociale tutela i lavoratori; l’onere era imposto ai 
datori di lavoro, ed essa era quindi limitata con riguardo sia ai soggetti 
protetti che agli eventi previsti: ai lavoratori era riconosciuto un diritto 
soggettivo alle prestazioni. 
Il meccanismo assicurativo ha ormai perso ogni rilevanza 
giuridica: derivato dalle assicurazioni private, man mano è venuto 
assumendo caratteristiche sue proprie tali che dell’assicurazione non 
resta che il nome. 
• Nell’assicurazione privata l’eliminazione del bisogno si 
realizza con l’assunzione da parte dell’assicuratore dell’onere 
economico dell’evento temuto, dietro il pagamento del premio 
da parte dell’assicurato. 
• Nelle assicurazioni sociali l’eliminazione della situazione di 
bisogno si realizza con l’organizzazione di un servizio 
pubblico
10
. 
 
Comunque, pur con le sostanziali differenze tecniche di funzione, 
le assicurazioni sociali e le assicurazioni private, in prospettiva, si 
presentano sempre più complementari. La sicurezza sociale riguarderà i 
bisogni essenziali ed al di là di questo limite la liberazione dal bisogno 
riguarderà sempre di più la previdenza privata. 
                                                 
10
 Per quanto riguarda l’evoluzione giuridica concettuale dell’originario meccanismo 
assicurativo, si parlerà più avanti a proposito del rapporto giuridico previdenziale.