Alleanze e aggregazioni nel settore del trasporto pubblico locale

DIMITRIS KARLETSOS ALLEANZE E AGGREGAZIONI NEL SETTORE DEL TPL 
Capitolo 1 
Introduzione 
1.1 Il contesto di riferimento 
Il presente lavoro muove la propria analisi in un contesto, quello del Trasporto 
Pubblico Locale (TPL), soggetto negli ultimi anni ad un profondo rinnovamento 
normativo, sia comunitario, volto quindi all’armonizzazione delle politiche 
implementate a livello locale dai diversi stati membri, che nazionale, iniziato con la 
riforma dettata dal D.lsg. 422/97, meglio noto come “decreto Burlando”, e proseguito, 
sia pur con le battute d’arresto proprie di ogni trasformazione normativa di settore, 
con l’obiettivo di promuoverne la liberalizzazione e la modernizzazione, grazie ad un 
decentramento decisionale, incentrato sul principio di sussidiarietà, che potesse 
consentire alle Regioni, e quindi agli Enti Locali, di ricercare le strategie migliori 
finalizzate al raggiungimento di un livello di efficienza sostenibile, implementando un 
sistema di programmazione territoriale mirata, e commisurata alle esigenze locali: lo 
strumento di cui la normativa ha deciso di avvalersi per raggiungere questo scopo si 
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sostanzia nell’affidamento del servizio tramite procedure concorsuali ad evidenza 
pubblica. 
Si presenta in questi termini, quindi, l’ambiente al quale si sono dovuti 
rapidamente adattare gli operatori di trasporto pubblico locale, abituati storicamente 
ad operare in un contesto precluso alla concorrenza e al mercato: da qui, dunque, 
nasce l’esigenza, per le società di questo settore, di stringere alleanze e di stabilire 
strutture di collaborazione stabili, che consentano loro di ridefinire la propria 
posizione, in un atteggiamento proattivo volto a scongiurare le minacce portate con 
sé dal vento della liberalizzazione. 
1.2 Obiettivi del lavoro 
Il presente lavoro, quindi, si pone come obiettivo quello di descrivere e 
analizzare le principali realtà di alleanze e di aggregazioni presenti nel settore del 
trasporto pubblico locale italiano, siano queste sostanziate in consorzi, associazioni 
temporanee d’impresa volte al conseguimento di specifici contratti di servizio, 
aggregazioni di livello maggiore, come fusioni o scambi di partecipazioni azionarie, 
oppure semplici gentlemen’s agreements, con particolare riguardo agli obiettivi verso 
cui tendono, alle necessità dalle quali sono mossi gli attori che le ricercano, e alla 
strategia implementata per il loro effettivo raggiungimento. 
In questa disamina, inoltre, giocherà un ruolo di rilievo l’analisi del contesto nel 
quale ognuno di questi processi ha avuto luogo: nella fattispecie, rivestiranno 
particolare importanza le azioni poste in essere dagli organi istituzionali e dalle 
autorità competenti in materia di regolamentazione. 
Descritto il quadro di riferimento e analizzati i principali attori che vi operano, 
gli obiettivi, le caratteristiche comuni, e le diverse strategie ricercate, verranno 
riassunti all’interno di alcuni schemi concettuali di riferimento, che consentano di 
identificarne i parametri chiave, e che possano essere la base per ulteriori riflessioni 
di carattere complessivo. 
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1.3 Metodologia e schema della tesi 
Per raggiungere gli obiettivi sin qui descritti, dunque, il presente lavoro si 
svilupperà come segue. 
Nel capitolo di apertura verrà analizzato il quadro normativo di interesse, con 
particolare riferimento all’evoluzione normativa europea, base dell’analisi, e alle leggi 
susseguitesi nell’ordinamento italiano, per giungere alle disposizioni ad oggi vigenti. 
Seguirà un capitolo di raccordo, che individua nelle gare per l’affidamento del 
servizio l’oggetto della propria trattazione, con particolare riferimento alle diverse 
tipologie di gara e loro caratteristiche. La seconda parte del capitolo traccerà un 
quadro della regolazione del settore a livello europeo, elencandone e descrivendone 
alcuni modelli. Infine, si presenterà una panoramica circa lo stato di avanzamento 
delle gare in Italia, aspetto comunque ripreso nel dettaglio, caso per caso, ove 
necessario ai fini della trattazione, nel capitolo seguente. 
Il quarto capitolo, infine, rappresenta il cuore del lavoro: qui, dopo una breve 
analisi circa le caratteristiche del settore del trasporto pubblico locale in Italia, così 
come appare dal raffronto con alcuni dei principali paesi europei, verranno descritte e 
analizzate le principali alleanze e aggregazioni presenti nel settore, suddivise in base 
all’area geografica di afferenza. Infine, le stesse aggregazioni in precedenza 
identificate, verranno analizzate secondo alcune variabili di riferimento e, in ultima 
analisi, si procederà ad un secondo livello di indagine volto ad identificare ulteriori 
elementi valutativi che consentano la definizione di un quadro complessivo il più 
possibile efficace. 
1.4 Rassegna della letteratura sul tema 
Per quanto attiene alle fonti utilizzate per lo sviluppo del lavoro, una prima 
fase ha riguardato lo studio del settore nel suo complesso, a me prima del tutto 
sconosciuto, tramite una selezione bibliografica che ne descrivesse i tratti principali, 
con particolare riferimento all’evoluzione del quadro normativo. Avere questa come 
base è stato fondamentale per una corretta comprensione del settore: dalle novità 
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normative, infatti, muovono le principali caratteristiche del settore nel suo complesso. 
In questo senso, sono state di supporto, più di altre riportate nella bibliografia, le 
pubblicazioni di Boitani A. e Cambini C. e di Montanari L. e Zara A.. 
Su queste basi, quindi, mi sono servito del sito istituzionale dell’Unione 
Europea, nella sua sezione dedicata, eur-lex.europa.eu, per accedere ai testi 
integrali dei regolamenti CE e delle relative proposte di regolamento, che mi hanno 
permesso di capire le diverse fasi dell’evoluzione normativa, la cui traiettoria è 
risultata essere tutt’altro che lineare. Ho seguito poi lo stesso procedimento per 
quanto riguarda il quadro normativo italiano, accedendo ai testi di legge tramite 
www.parlamento.it e www.camera.it. Un altro sito istituzionale che mi è stato di 
grande aiuto, a livello trasversale durante tutta la stesura del testo, è stato quello 
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, www.agcm.it: il materiale qui 
reperito, oltre a fornirmi informazioni altrimenti difficili da individuare, mi ha permesso 
una comprensione personale più approfondita e globale del settore. 
Altre fonti delle quali mi sono servito per la stesura dei capitoli 2 e 3, hanno 
riguardato le pubblicazioni di centri di ricerca specializzati, come il Centro Hermes, 
nella sua sezione “osservatorio gare TPL”, e il centro ISFORT, Istituto superiore di 
formazione e ricerca per i trasporti. Le riviste “Economia Pubblica” e “Management 
delle Utilities” sono state di supporto nella definizione iniziale del percorso che il testo 
avrebbe dovuto seguire, ma sono risultate poi di contenuti che, durante lo sviluppo, 
hanno trovato poco spazio. 
Per quanto riguarda il capitolo 4, le informazioni principali circa i 
raggruppamenti di imprese analizzati sono state reperite nei bilanci societari, nei 
portali dedicati, e nella stampa specializzata. Nella fattispecie, dovendo seguire 
l’evolversi dinamico delle aggregazioni oggetto dell’analisi, per poterne meglio 
comprendere la finalità strategica ed evolutiva, ho scelto di consultare l’archivio del 
Sole24Ore Trasporti, rivista quindicinale dedicata al settore, che mi ha consentito di 
ottenere una visione panoramica e di meglio cogliere alcuni aspetti di collegamento 
tra alcuni dei concetti fin lì trattati. 
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Capitolo 2 
Il Quadro Normativo 
2.1 Il contesto europeo 
2.1.1 Il Regolamento CE 1191/1969 
Riguardo l’ambizioso progetto della Comunità Europea, di progressiva 
integrazione e allineamento normativo tra gli Stati membri, l’armonizzazione in tema 
di politica dei trasporti beneficia di un’attenzione di primo momento. Già nel 1957, il 
Trattato CE enunciava che devono essere abolite, nel traffico interno della 
Comunità, le discriminazioni consistenti nell'applicazione, da parte di un vettore, 
di prezzi e condizioni di trasporto differenti per le stesse merci e per le stesse 
relazioni di traffico e fondate sul paese di origine o di destinazione dei prodotti 
trasportati. E proprio nel senso di una progressiva eliminazione di quelle condizioni 
che potessero pregiudicare la creazione di un mercato comune va la norma che 
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getta le fondamenta per la messa in pratica di questi principi generali: il 
Regolamento CE 1191/1969, modificato ed integrato dal Regolamento CE 
1893/1991, relativo all'azione degli stati membri in materia di obblighi inerenti alla 
nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via 
navigabile, introduce elementi chiave nella disciplina della regolamentazione del 
settore del Trasporto Pubblico Locale (TPL), pur non essendo specificamente o 
esclusivamente indirizzato a questo. 
La sagoma tracciata dall’art. 2, co.1, nella definizione di obblighi di servizio 
pubblico come quegli obblighi che l’impresa di trasporto, ove considerasse il proprio 
interesse commerciale, non assumerebbe, o non assumerebbe nella stessa misura 
né alle stesse condizioni, è riempita di sostanza dall’art. 1, co.1: “Gli Stati membri 
sopprimono gli obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico , definiti nel presente 
regolamento”. Risulta chiaro come in questo si possa leggere l’evidente, nonché già 
espressa, volontà del legislatore europeo di conferire alla disciplina del settore dei 
trasporti pubblici un’impostazione di maggior apertura al mercato, in controtendenza 
rispetto ad una situazione che nell’assoluta maggioranza dei paesi riconosceva 
nell’erogazione diretta del servizio da parte degli enti pubblici, o nella presenza di 
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società monopoliste a capitale pubblico, le soluzioni più probabili e consolidate: la 
comprovata inefficienza e il disordine gestionale di queste hanno appunto imposto, 
prima a livello europeo, e poi a livello nazionale-locale, di indagare delle soluzioni 
alternative, diverse tra loro in quanto a manifestazione concreta, ma accomunate da 
un’impronta di apertura, più o meno decisa, alla libera concorrenza. 
Posta questa regola generale forte, il Regolamento 1191/1969 precisa nell’art. 
1, co.2 come tali obblighi potranno tuttavia essere mantenuti nella misura in cui siano 
indispensabili a garantire la fornitura di sufficienti servizi di trasporto. Se è vero, 
quindi, che questa precisazione del comma 2 risulta affatto naturale e necessaria, è 
importante considerarla per come è stata formulata, e cioè un’eccezione, una via 
d’azione residuale. A comprova di questa direzione che il legislatore ha voluto 
imprimere alla disciplina, nella ricerca di una maggiore efficienza della gestione, il 
primo comma dell’art. 3 dà risalto ad un altro punto di assoluta importanza, 
meritevole di nota se calato in quel particolare contesto temporale, e cioè il principio 
del costo minimo, tale per cui allorché le autorità competenti degli Stati membri 
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 cfr. par. 3.2 per un quadro generale dell’evoluzione nel settore ad oggi. 
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decidono il mantenimento totale o parziale di un obbligo di servizio pubblico e più 
soluzioni garantiscono, in condizioni analoghe, la fornitura di sufficienti servizi di 
trasporto, le autorità competenti scelgono quella che comporta il minimo costo per la 
collettività, decretando la necessità di una scelta tra forme alternative del servizio, 
così da contenerne i costi. 
A completamento dei punti essenziali del Regolamento 1191/1969, va citata la 
definizione di obbligo di servizio pubblico, come da art. 2, co.2 e seg., che si 
configura come una fusione di tre concetti distinti: l’obbligo di esercizio (l’obbligo fatto 
alle imprese di trasporto di adottare […] , tutte le misure atte a garantire un servizio di 
trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità.), 
l’obbligo di trasporto (l’obbligo fatto alle imprese di trasporto di accettare e di 
effettuare qualsiasi trasporto di persone o di merci a prezzi e condizioni di trasporto 
determinati), e l’obbligo tariffario (l’obbligo per le imprese di trasporto di applicare 
prezzi stabiliti od omologati dalle pubbliche autorità, in contrasto con l’interesse 
commerciale dell’impresa e derivanti dall’imposizione o dal rifiuto di modificare 
misure tariffarie particolari, soprattutto per talune categorie di viaggiatori, per talune 
categorie di prodotti o per talune relazioni). 
Nell’art. 10, infine, trova collocamento la disciplina riguardante le 
compensazioni dovute in caso di mantenimento degli obblighi di servizio pubblico, 
come anticipato dall’art. 6.: la compensazione dev’essere pari alla differenza tra la 
diminuzione degli oneri e la diminuzione degli introiti dell’impresa che può derivare, 
per il periodo di tempo considerato, dalla soppressione totale o parziale 
corrispondente dell’obbligo in questione. In altre parole, il Regolamento stabilisce che 
la compensazione deve coprire la differenza tra i maggiori costi e i maggiori ricavi cui 
l’impresa deve fare fronte in caso di mantenimento dell’obbligo di servizio e 
direttamente imputabili ad esso. In base a quanto detto fino a qui, risulta evidente 
come questa variazione incrementale di costi e ricavi non potrà che essere 
sbilanciata a favore dei primi, e che quindi la compensazione avrà sempre natura 
positiva. 
Il Regolamento CE 1893/1991 rappresenta un piccolo passo indietro rispetto 
alla direzione indicata nel 1969, probabilmente dettato da una situazione, quella del 
settore del TPL, che stentava a sbloccarsi in senso concorrenziale. Infatti, già nelle 
considerazioni preliminari del nuovo regolamento si legge come fermo restando il 
principio della soppressione degli obblighi di servizio pubblico, lo specifico interesse 
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pubblico dei servizi di trasporto può giustificare il fatto che in questo settore si 
applichi la nozione di servizio pubblico. Inoltre, a modifica dell’art. 1 del precedente 
regolamento, viene inserito un riferimento direttamente rivolto al settore dei TPL in 
cui si afferma che gli Stati membri possono escludere dal campo di applicazione del 
presente regolamento le imprese la cui attività è limitata esclusivamente alla fornitura 
di servizi urbani, extraurbani o regionali, intendendo per servizi urbani ed extraurbani, 
servizi di trasporto che soddisfano le esigenze di un centro o di un agglomerato 
urbano e quelle del trasporto fra detto centro o agglomerato e la rispettiva periferia; e 
per servizi regionali, servizi di trasporto destinati a soddisfare le esigenze di trasporto 
di una regione. 
Ad ogni modo, oltre a questa lieve ma sensibile correzione di prospettiva, che 
si può appunto considerare come un raffreddamento delle posizioni più ferme 
presenti nel regolamento originario, il Regolamento CE 1893/1991 introduce un 
elemento che tuttora riveste un’importanza centrale proprio nel settore del TPL, 
disciplinando il contratto di servizio pubblico, uno strumento che permette di gestire il 
complicato equilibrio che vede l’incontro-scontro di due vettori difficilmente 
conciliabili, come la privatizzazione o liberalizzazione del settore, e l’esigenza di 
controllo da parte dell’ente pubblico. Dalla definizione che ne dà l’art. 14 si ha che 
per «contratto di servizio pubblico» s’intende un contratto concluso fra le autorità 
competenti di uno Stato membro e un’impresa di trasporto allo scopo di fornire alla 
collettività servizi di trasporto sufficienti. Inoltre, non volendo il legislatore europeo 
disciplinare uno strumento valido nella forma, ma debole di struttura, e quindi poco 
efficace ed eludibile, ne specifica puntualmente il contenuto, almeno nei suoi punti 
cardine, annotando al comma 2 che il contratto di servizio pubblico comprende tra 
l'altro i seguenti punti: a) le caratteristiche dei servizi offerti, segnatamente le norme 
di continuità, regolarità, capacità e qualità; b) il prezzo delle prestazioni che formano 
oggetto del contratto, che si aggiunge alle entrate tariffarie o comprende dette 
entrate, come pure le modalità delle relazioni finanziarie tra le due parti; c) le norme 
relative alle clausole addizionali e alle modifiche del contratto, segnatamente per 
tener conto dei mutamenti imprevedibili; d) il periodo di validità del contratto; e) le 
sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto. 
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2.1.2 Il lungo iter per il Regolamento CE 1370/2007 
Da quando ai piani alti di Bruxelles si riconobbe la necessità di una nuova 
normativa che mettesse ordine nella mutevole materia del trasporto pubblico, furono 
necessari sette anni di attesa, tre proposte di regolamento, e alcuni ripensamenti, per 
approvare finalmente il Regolamento CE 1370/2007. 
2
La prima proposta di regolamento, infatti, risale a Luglio del 2000, e si 
pone come obiettivo proprio quello di armonizzare le politiche inerenti il settore del 
trasporto pubblico tra i diversi Stati membri. Come si legge nella premessa di tale 
proposta, infatti, al tempo della sua formulazione la situazione nel settore è mutata 
profondamente rispetto a come appariva nel 1969, fatto di per sé prevedibile, o nel 
1991, data della prima modifica del regolamento, con l’1893/1991. Fino agli anni ’90, 
infatti, non si era mai avvertita la necessità di regolamentare a livello comunitario i 
contratti di servizio pubblico nel settore del TPL, vista la totale assenza di 
concorrenza transnazionale: la situazione è cambiata nel momento in cui alcuni 
operatori di trasporto pubblico hanno partecipato a gare pubbliche indette da altri 
stati membri e, non essendosi aggiudicati l’appalto – a loro giudizio a torto, o 
secondo procedure non trasparenti –, hanno denunciato il fatto alla commissione 
europea o alle istituzioni competenti a livello nazionale. A suffragio di questo, si legge 
nella proposta del 2000 che nell’ultimo decennio le condizioni economiche del settore 
del trasporto pubblico nell'Unione europea sono mutate considerevolmente, 
annotando come undici dei quindici Stati membri hanno introdotto, nelle loro leggi e 
nei loro provvedimenti amministrativi, elementi di concorrenza che interessano, 
quanto meno, una parte del loro mercato dei trasporti pubblici. L’urgenza di un 
Regolamento, che indirizzasse e disciplinasse a livello comunitario questo slancio, 
già in essere, verso l’apertura al mercato, è a questo punto un fatto conclamato, 
tanto che venne deciso di mettere nero su bianco come il punto qualificante della 
proposta fosse lo sviluppo della concorrenza per la fornitura di trasporti pubblici: 
locuzione, questa, che sarà interessante mettere a confronto con il testo del 
3
regolamento definitivamente approvato sette anni più tardi. 
2
 Bruxelles, 26.7.2000 – COM (2000) 7 definitivo. Proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo 
all’azione degli Stati membri in tema di obblighi di servizio pubblico e di aggiudicazione di contratti di servizio pubblico nel 
settore del trasporto di passeggeri per ferrovia, su strada e per via navigabile interna. 
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 cfr. art. 1 co.1 del Regolamento CE 1370/2007. 
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