Il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22: la gestione dei rifiuti sanitari

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e devastazione, la realizzazione di adeguate procedure a garanzia della 
salute, dell’incolumità e del benessere di ogni individuo e di tutta la 
collettività e il rispetto delle esigenze igienico-sanitarie che sono 
necessariamente coinvolte in questo specifico settore. 
É di particolare attualità come sia necessaria, in generale, una corretta 
legislazione sull’ambiente e, in particolare, sui rifiuti, in grado di bilanciare 
queste esigenze di tutela con i valori altrettanto fondamentali della attività 
e crescita economica (art. 42 Cost.) a cui aspira ogni nazione civile ed 
evoluta, senza che i mari si trasformino in paludi o le nubi in fonti di 
pioggia acida o addirittura radioattiva. 
In questo quadro si inserisce l’analisi che verrà svolta sul decreto 
legislativo n. 22/97 con particolare riguardo all’art. 45 che é dedicato alla 
regolamentazione dei rifiuti sanitari. 
Il decreto legislativo n. 22/97 si occupa della gestione dei rifiuti che 
sono qualificati come “qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle 
categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia 
deciso, o abbia l’obbligo di disfarsi” (art. 6, co. 1 lettera a). Vedremo come 
il contenuto dell’allegato A non sia tassativo ma puramente 
esemplificativo, con la conseguenza che ogni genere di materiale potrà 
integrare questa definizione. 
I rifiuti sono poi distinti in relazione al loro grado di pericolosità in 
pericolosi e non, e in relazione al luogo di provenienza e all’attività di 
produzione in urbani e speciali. 
Con la dizione di rifiuti urbani, si vogliono intendere tutti quelli 
derivanti dagli insediamenti civili, mentre gli speciali sono quelli che 
ricomprendono in generale tutti i rifiuti generati da attività di produzione e 
di servizi ed ex art. 7, co. 3 lettera h), da “attività sanitarie”. 
 IX
La categoria dei rifiuti sanitari, più di ogni altra, ha posto il problema 
della salvaguardia della salute di ogni individuo. Infatti, questi residui, 
accanto ai rischi propri di ogni altra tipologia, ne presentano di ulteriori 
quali quello infettivo, chimico e fisico, che sono appunto determinati dal 
particolare tipo di attività da cui sono prodotti, che non fa altro che 
accrescere la loro potenziale pericolosità. 
Come si avrà modo di specificare, questi scarti sono identificabili in tutti 
quelli che sono generati dalle diverse attività sanitarie sia preventive e 
terapeutiche, che di diagnosi e cura. Si tratta, quindi, di rifiuti che derivano 
dalla cura di ogni tipo di patologia non solo negli uomini, ma anche negli 
animali. 
Dobbiamo sottolineare che la peculiarità di questi rifiuti, che li 
discrimina da quelli urbani e dagli altri rifiuti speciali, é proprio la 
infettività ed il rischio patogeno, che sono insiti nella loro fonte di 
produzione. 
Sarà necessario, quindi, per comprendere appieno le problematiche 
poste da essi, individuare correttamente quali siano tutti i centri di 
produzione dei rifiuti sanitari che sono identificabili non solo nei grossi 
policlinici universitari e di ricerca, ma anche nei piccoli studi medico-
dentistici o veterinari. 
Individuate le strutture sanitarie produttrici di rifiuti, sarà necessario 
catalogare correttamente questi scarti che sono caratterizzati da una elevata 
eterogeneità dal momento che essi possono presentarsi sotto ogni forma 
fisica possibile. Infatti, accanto ai rifiuti sanitari solidi, che trovano 
appunto regolamentazione nel decreto legislativo n. 22/97, esistono anche i 
rifiuti liquidi che comprendono non solo gli ordinari scarichi fognari, ma 
anche tutti quelli derivanti dall’impiego di sostanze chimiche e di sviluppo 
 X
radiografico tipiche di certe attività di laboratorio e diagnostiche, che in 
relazione al loro grado di pericolosità potranno seguire o la disciplina 
generale sui rifiuti o quella specifica sulle acque reflue che é rappresentata 
dalla legge n. 690/1976 (c.d. Merli) e sue successive integrazioni e 
modificazioni. 
I rifiuti sanitari potranno anche presentarsi sotto forma di effluenti 
gassosi e, addirittura, di sostanze radioattive o da esse contaminate, quali 
quelle adoperate in medicina nucleare. 
A questa varietà classificatoria conseguirà necessariamente anche una 
diversificazione della normativa di riferimento. 
L’attenzione sarà però focalizzata sui rifiuti sanitari solidi, i quali 
possono qualificarsi non solo come speciali, ma anche come urbani o 
speciali pericolosi con conseguente variazione di disciplina. Accenneremo 
anche alla classificazione e alle modalità tecniche di gestione previgenti al 
decreto legislativo n. 22/97 dal momento che, proprio da esso, sono state 
salvate in via transitoria. 
Inoltre, si esporrà, in materia di assimilabilità dei rifiuti sanitari agli 
urbani, quale é lo stato attuale della legislazione, della giurisprudenza e 
delle posizioni tecnico scientifiche in ordine alla sterilizzazione ed ai suoi 
effetti non solo giuridici, ma anche biologici. 
Conclusivamente, dopo aver specificato gli obblighi amministrativi ed 
autorizzatori che incombono sui soggetti responsabili delle singole strutture 
sanitarie, l’analisi verterà da un lato, sulle modalità di raccolta, 
confezionamento, manipolazione e trasporto, al fine di verificare la 
idoneità, sotto il profilo igienico sanitario, di quanto é disposto dalla legge 
e della concreta attuazione che viene ad essa data dagli operatori del 
settore. Dall’altro, poi, si tratterà di accertare la compatibilità ambientale o 
 XI
meno delle procedure alternative di smaltimento previste nel passato e di 
quelle che oggi sono destinate a prevalere secondo i nuovi indirizzi del 
decreto legislativo n. 22/97. 
É, quindi, importante, in un settore in cui in cui la salute e l’ambiente 
vengono messe a repentaglio in modo sottile e discreto, come quello dei 
rifiuti sanitari che di certo non hanno provocato fenomeni eclatanti quali le 
oramai sempre più familiari nubi tossiche e radioattive, verificare quali 
siano le norme che il legislatore ha predisposto e come esse rispondono 
rispetto agli obiettivi di tutela propri di questo settore. 
 
CAPITOLO I 
NOZIONI PRELIMINARI E VALUTAZIONI QUALITATIVE E 
QUANTITATIVE SULLA PRODUZIONE DEI RIFIUTI SANITARI 
 
Sommario: 1. Premessa. 1.1. Evoluzione dell assistenza sanitaria in Italia. 1.2. 
La tutela della salute nella Costituzione. 1.3. La riforma ospedaliera della legge 
12/2/1968, n. 132 (c.d. Mariotti). 1.4. Il Servizio Sanitario Nazionale dalla legge 
n. 833/1978 ai decreti legislativi nn. 502/92 e 517/93. 2. Nozione e 
classificazione giuridica dei rifiuti sanitari dalla legge n. 366/41 al decreto 
legislativo n. 22/1997 (c.d. Ronchi). 2.1. Premessa. 2.2. Legge 20 marzo 1941, n. 
366. 2.3. DPR 10 settembre 1982, n. 915 e Delibera del Comitato 
Interministeriale 27 luglio 1984. 2.4. Legge 9 novembre 1988, n. 475. 2.5. Legge 
10 febbraio 1989, n. 45 e Decreto Ministeriale 25 maggio 1989. 2.6. Decreto 
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. Ronchi). 3.  Strutture sanitarie  e  attivit  
sanitaria . 3.1. Premessa. 3.2. Requisiti soggettivi e oggettivi della nozione di 
struttura sanitaria. 4. Tipologie e caratteristiche qualitative e quantitative dei 
rifiuti sanitari. 5. I rischi derivanti dalla gestione dei rifiuti sanitari: fisico, 
chimico, infettivo. 
 
 
1. PREMESSA 
 
1.1. EVOLUZIONE DELL’ASSISTENZA SANITARIA IN ITALIA 
 
Dall’unificazione dello Stato Italiano, il sistema sanitario é stato 
caratterizzato dalla costante evoluzione della struttura organizzativa, che 
presiede all’erogazione delle prestazioni sanitarie ai cittadini e del tessuto 
normativo che ne ha regolamentato il percorso. Ciò come diretta 
conseguenza, da una parte, dell’evoluzione politica, economica e sociale, 
della nostra nazione, dall’altra del crescente progresso medico-scientifico e 
tecnologico che hanno geneticamente migliorato le popolazioni ed 
aumentato l’attesa media di vita. 
Comunque, sin dal medioevo e fino ad alcuni decenni fa, la storia della 
 2
sanità in Italia é stata identificata quasi esclusivamente con l’ospedale. 
É proprio nel tardo medio-evo che, in assenza di qualsiasi tipo di 
intervento sanitario pubblico e di fronte a gravi e generalizzati problemi 
sanitari legati all’indigenza, alla fame e alle carenze igieniche, sia collettive 
che personali, si avverte la necessità di intervenire in maniera organica e 
capillare, per quanto la cultura, le disponibilità economiche e le conoscenze 
medico-scientifiche del tempo, consentissero. 
Si assiste così, ad opera di congregazioni religiose e di associazioni 
private tra cittadini, mosse da spirito caritatevole e dalla pietà cristiana, alla 
nascita di una serie di soggetti giuridici con finalità di assistenza degli 
ammalati e degli indigenti in genere. É appena il caso di ricordare che 
l’indigenza era l’anticamera di malattie invalidanti, che spesso portavano 
alla morte o, addirittura, era fonte di epidemie, talvolta devastanti. 
Tra la fine del ‘700 e gli inizi dell’800 con la presa di coscienza del 
“dovere sociale” di assicurare alle popolazioni più bisognose ed agli 
ammalati la salute, il sistema di assistenza e il complesso normativo che lo 
regolamentava, si evolve allontanandosi sempre più dall’ambito di interesse 
esclusivamente religioso e privato assumendo sempre più carattere 
pubblicistico. 
Questa evoluzione fu segnata, nel nostro ordinamento, dalla legge n. 
6972/1890 in base alla quale tutte le strutture esistenti, aventi finalità 
caritative, assunsero la qualificazione giuridica di “istituzioni pubbliche di 
assistenza e beneficenza”, quasi a sottolineare l’evolversi del concetto di 
beneficenza in quello di assistenza, che lo stesso Stato veniva ad assicurare 
alla popolazione più bisognosa e che pertanto assunse il nome di 
“assistenza legale”. La legge del 1980 ricomprese, quindi, nel suo ambito di 
applicazione oltre gli ospedali e tutte le Opere pie e gli Enti morali che 
 3
avevano per fine (art. 1, co. 1) quello di prestare assistenza ai poveri, sia in 
stato di sanità che di malattia, anche il miglioramento, morale ed 
economico, delle popolazioni di riferimento. 
La disciplina normativa del sistema sanitario introdotto dalla legge n. 
6972/1890 subì una prima grossa modifica nel 1923. Con la legge 
n.1328/1923, infatti, si obbligarono gli ospedali e le Istituzioni operanti nel 
campo sanitario ad assistere e curare gratuitamente i poveri affetti da 
malattie acute, i feriti e le donne nell’imminenza del parto, anche nel caso 
in cui non avessero titolo all’assistenza secondo quanto previsto dalle 
norme statutarie del singolo Ente.  
Le istanze sociali ottocentesche, le nuove spinte solidaristiche su base 
laica e la nuova cultura scientifica, che predicava il miglioramento della 
qualità di vita delle popolazioni, avviarono così un processo di 
“umanizzazione” che pone in evidenza la necessità della riorganizzazione 
tecnica dell’assistenza ospedaliera e dell’applicazione di norme di igiene 
ospedaliera. Si affermava una nuova visione e gestione dello spazio 
nosocomiale quale sintesi di ordine e armonia da un lato e di funzionalità 
economica dall’altro. Viene decisamente abbandonato il vecchio concetto 
per il quale l’ospedale era luogo dove “ammassare”, nello spazio minore 
possibile, il numero maggiore di ammalati, per dare voce alle nuove scelte 
architettoniche e tecniche riguardanti gli spazi da riservare ad ogni posto 
letto, l’igiene ambientale e lo smaltimento dei rifiuti, che vengono ritenuti 
causa della diffusione di malattie ed infezioni di vario genere. 
Negli anni tra il 1934 - con il testo unico delle leggi sanitarie adottato 
con il R.D. del 24 luglio 1934, n. 1265 - e il 1939 - con il R.D. n. 
1631/1938 e il D.C.G. del 20 luglio 1939 -, viene avviata la prima riforma 
del sistema ospedaliero. L’ospedale viene organizzato sia sotto il profilo 
 4
amministrativo che tecnico-strutturale, ripensandone tutti i requisiti e le 
caratteristiche a partire dall’ubicazione, dal numero dei posti letto, dal 
personale, fino alle attività principali che dovevano essere svolte (medicina, 
chirurgia ecc.) e fino ai servizi sussidiari (ambulatori, pronto soccorso, 
farmacie ecc.) che dovevano essere assicurati. 
È, quindi, in questi anni che viene concepito quello che poi diverrà, in 
seguito agli sviluppi futuri, l’ospedale moderno, anche sul piano igienico 
sanitario. 
 
1.2. LA TUTELA DELLA SALUTE NELLA COSTITUZIONE 
 
Non possiamo non richiamare a questo punto l’art. 32 della Costituzione 
che nell’affermare il diritto fondamentale alla salute fisica dei cittadini ha, 
da un lato, fatto proprie le istanze sociali preesistenti e la visione della 
tutela della salute come un bene che deve rientrare tra gli obiettivi pubblici 
e dall’altro, ha influenzato in modo determinante l’evoluzione successiva 
dell’assistenza sanitaria. 
L’art. 32, co. 1 recita “La Repubblica tutela la salute come fondamentale 
diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite 
agli indigenti”, e prosegue nel 2° comma “Nessuno può essere obbligato a 
un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La 
legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della 
persona umana”. 
Questo articolo parla di un vero e proprio “programma per la tutela della 
salute” ed infatti, il miglioramento della condizione sanitaria della 
popolazione é generalmente riconosciuto come uno degli “obiettivi primari 
che la Costituzione assegna alla Repubblica”. Dal fatto che la salute é 
 5
riconosciuta come un diritto fondamentale dell’individuo e interesse della 
collettività é stato dedotto che spetterà ai pubblici poteri tutelare le esigenze 
connesse con questo bene, che sono caratterizzate dalla compresenza di 
situazioni soggettive individuali che si intrecciano con interessi collettivi e 
pubblici il cui bilanciamento non può non spettare al legislatore nel rispetto 
della dignità dell’uomo
1
. Considerando che l’art. 38 ultimo comma Cost. 
dispone che “L’assistenza sociale é libera” e che, quindi, può essere svolta 
dai privati, la cui posizione di vantaggio in questo settore viene così 
costituzionalizzata, i compiti dello Stato vengono ricondotti e inquadrati 
nel settore della sanità in cui l’intervento pubblico sarà necessario 
trattandosi di un ambito intimamente correlato con le ragioni proprie dello 
Stato sociale di diritto. 
É indubbio che l’art. 32 Cost. ha canonizzato un diritto inviolabile alla 
salute che risulta operativo e che, quindi, deve essere garantito e perseguito 
dallo Stato sia nei rapporti interprivati, che nelle relazioni tra cittadini e 
pubblica amministrazione
2
. Il diritto alla salute é, pertanto, riconosciuto sia 
come diritto sociale che come diritto inviolabile di libertà, anche alla luce 
dell’art. 2 Cost. che garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come 
singolo sia nelle formazioni sociali in cui svolge la sua personalità
3
. 
L’art. 32 deve essere correlato pure con l’art. 3, co. 2 dai quali si ricava 
il principio dell’uguaglianza sostanziale in materia di prestazioni sanitarie
4
, 
                                                          
1
 In questo senso CRISAFULLI, PALADIN, in  Commentario breve alla Costituzione , 
1990, CEDAM, pag. 32. 
2
 Vedi MORTATI, La tutela della salute nella Costituzione italiana, in  Scritti , vol. II, 
MILANO, 1972, pag. 433 ss.; BUSNELLI-BRECCIA (a cura di),  Il diritto alla salute , 
1979, BOLOGNA. 
3
 Vedi GARINO V.,  Sanit  Pubblica , in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, 1997, 
vol. XIII, pag. 549. 
4
 Cos  BOTTARI,  Principi costituzionali e assistenza sanitaria , MILANO, 1991. 
 6
che deve essere inteso sia come superamento degli squilibri tra le classi 
sociali che tra le diverse aree territoriali del paese. Le linee direttrici che la 
Costituzione rivolge allo Stato sono state individuate da un lato, nel dovere 
di assicurare ai bisognosi gli strumenti per poter tutelare e curare la propria 
salute sia nel caso di totale indigenza che di difficoltà economica in 
relazione al tipo di trattamento, di diagnosi e cura che risulta necessario; 
dall’altro nell’obbligo di predisporre misure di tutela, tanto preventiva 
quanto successiva, non solo della salute del singolo individuo, ma anche 
dell’intero corpo sociale
5
. Emerge con chiarezza che il concetto di “salute” 
non é più correlato alla semplice cura delle malattie di quei soggetti che si 
trovano in situazioni di particolare svantaggio, ma porta alla promozione 
del “benessere generale” di tutta la popolazione anche attraverso 
meccanismi di prevenzione dalle malattie ed infermità. Inoltre, alla tutela 
della salute sono stati ricondotti anche il diritto alla salubrità dell’ambiente 
sia naturale che di vita e di lavoro di ogni uomo, in modo da ricomprendere 
in esso la salvaguardia e la promozione non solo del benessere fisico, ma 
anche psichico e ambientale di ogni cittadino
6
. L’art. 32 Cost. pone due 
vincoli all’attività sanitaria dello Stato e cioè quello per cui solo la legge 
può obbligare alla sottoposizione di determinati trattamenti sanitari e quello 
per cui il legislatore non può in nessun caso violare i limiti imposti dal 
rispetto della persona umana. La realizzazione di tutti questi obiettivi é 
affidata alla “Repubblica”, senza che però si dica in concreto quale debba 
essere il riparto delle competenze tra i vari poteri dello Stato e l’eventuale 
ruolo degli operatori privati. Vi é, in ogni caso, accordo nel configurare 
come destinatari di questa norma tutte le “attività e le funzioni” non solo 
                                                          
5
 Vedi CALAMANDREI, LEVI, in  Commentario alla Costituzione Italiana , 1950, 
BARBERA EDITORE, FIRENZE, pag. 335. 
 7
dello Stato, ma anche delle regioni e degli altri enti locali. É stato, quindi, 
sottolineato che la Costituzione prevede un duplice livello di intervento 
sanitario, uno statale ed uno locale
7
. Infatti, é importante sottolineare come 
l’art. 117 Cost. riconosca alle regioni la potestà in materia di “assistenza 
sanitaria e ospedaliera” che dall’art. 27 del D.P.R. n. 616 del 1977 sarà 
intesa come quel complesso delle funzioni riguardanti “la promozione, il 
mantenimento ed il recupero dello stato di benessere fisico e psichico della 
popolazione” e la salvaguardia “della salubrità, dell’igiene e della sicurezza 
in ambienti di vita e di lavoro”. La divisione tra il livello centrale e locale 
delle competenze in materia sanitaria é stata confermata anche dalla legge 
n. 833/1978 che però ha individuato tre ordini di competenze: il primo 
spetta allo Stato che deve programmare “gli obiettivi e le prestazioni 
sanitarie” in nome del principio di uguaglianza dei cittadini; il secondo 
ambito di competenza di tipo programmatorio a livello locale si rivolge alle 
regioni; infine l’azione operativa spetterà agli enti locali. Infine, il D. lgs. n. 
502/92 ha riaffermato questi principi attribuendo però un ruolo più 
rilevante alle regioni. 
Concludendo dobbiamo sottolineare come questo breve accenno all’art. 
32 Cost. permette di comprendere come la visione della tutela della salute 
in esso contenuta e la ripartizione dei compiti che é da esso desunta, 
influenzeranno necessariamente tutta la disciplina sanitaria futura. 
 
                                                                                                                                                                          
6
 Vedi Digesto delle Discipline Pubblicistiche, op. cit., pagg. 549/551. 
7
 Cos  PALADIN L.,  Diritto regionale , 1997, CEDAM, pag. 148.