La liberalizzazione dei servizi di handling aeroportuale

CAPITOLO I: L'HANDLING 
1. I servizi aeroportuali di assistenza a terra. 
I servizi aeroportuali costituiscono un complesso articolato di prestazioni tese 
a garantire il funzionamento dell’infrastruttura aeroportuale. 
Essi comprendono una serie di operazioni necessarie ed accessorie all’attività 
di trasporto aereo. 
1
Tali servizi possono essere suddivisi in alcune categorie: 
a) servizi che attengono alla gestione dell’infrastruttura e che contemplano 
tutte le attività di costruzione e manutenzione della stessa e delle 
attrezzature fisse in generale; 
b) servizi commerciali finalizzati a facilitare la sosta dei passeggeri ed a 
potenziare l’efficienza dell’infrastruttura aeroportuale; 
c) attività finalizzate a fornire assistenza a terra ai vettori aerei. 
L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è intervenuta in tema di 
2
classificazione dei servizi aeroportuali confermando questa tripartizione: 
“Nell’ambito della gestione aeroportuale sono individuabili tre ampie 
tipologie di servizi: i servizi di assistenza a terra, i servizi relativi 
3
all’infrastruttura ed i servizi commerciali.” 
I servizi di assistenza a terra occupano una posizione di rilievo. 
1
 Vedi A. Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, cap. V . 
2
 Si tratta della decisione del 20 settembre 2000, n.8692, ADR/Tariffe del groundhandling, in 
Boll., n.38, 2000. 
3
 Vedi anche la decisione del 29 maggio 2003, n.12047, in Boll., n. 22, 2003. 
3 
Sono definiti anche con il termine di handling, o groundhandling, dall’inglese 
to handle che significa maneggiare, manovrare, manipolare. 
Essi sono finalizzati a garantire l’assistenza agli aeromobili, ai passeggeri, ai 
bagagli ed alle merci. 
4
Attualmente non esiste nel quadro legislativo di riferimento una nozione 
precisa del concetto di handling, come spesso accade in relazione ad attività 
sorte nella pratica commerciale. 
Per quanto riguarda la dottrina, in passato sono emersi due orientamenti. 
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Alcuni autori, tra i quali Rinaldi Baccelli e Riguzzi, hanno optato per una 
7
definizione generica, onnicomprensiva, mentre altri autori come Dominici 
hanno preferito una determinazione più precisa e minuziosa. 
4
 Si tratta, essenzialmente della Direttiva n. 96/67/CE, la quale è stata attuata nell'ordinamento 
italiano con il D. Lgs. n. 18/99. 
5
 In Studi di diritto aeronautico, Milano, 1977, l’autore definisce l’handling un ”complesso di 
operazioni che vanno dall’imbarco e lo sbarco dei passeggeri, il carico e lo scarico dei bagagli, la 
pulizia interna ed esterna degli aeromobili, alla predisposizione della documentazione relativa al volo, 
al centraggio dell’aeromobile ed al suo avvio nelle aree di parcheggio prima del decollo, insomma di 
tutte le operazioni necessarie ed accessorie al decollo, all’atterraggio ed alla sosta dell’aeromobile”. 
6
 Ne L’impresa aeroportuale, Padova, 1984, 41, l’autore equipara l’handling ad “un 
complesso di operazioni di assistenza a terra, quali i servizi di imbarco e sbarco dei passeggeri e delle 
merci, la pulizia e la manutenzione degli aeromobili ed in sintesi tutte quelle operazioni necessarie alla 
partenza, all’atterraggio ed alla sosta dell’aeromobile”. 
7
 Ne La gestione aeroportuale nel sistema del trasporto aereo, Milano, 1982, l’autore 
classifica i servizi in tre categorie: a) Assistenza all’aeromobile ( guida al parcheggio e sistemazione 
nell’area di sosta; sistemazione e rimozione tacchi; fornitura gruppi elettrogeni, compressori ecc.; 
controlli di routine e manutenzione in genere; protezione antincendio all’avvio motori; sistemazione 
scali o pontile passeggeri; pulizia aeromobile; catering; carico e centraggio aereo; controlli e verifiche 
dell’aeromobile; rabbocchi olio e lubrificanti; rifornimento carburante); b) Assistenza ai passeggeri 
(emissione biglietti, prenotazioni, reclami; accoglimento, accompagnamento, ricovero passeggeri; 
informazioni; assegnazione posti; trasferimento dal/al terminal; trasferimento dall’aerostazione 
all’aeromobile, o viceversa; assistenza, preparazione, esame e controllo dei documenti; servizio telex, 
ricezione e trasmissione messaggi e comunicazioni; c) Assistenza bagagli, merci e posta (pesatura, 
registrazione ed etichettatura bagagli; smistamento bagagli e posta; accettazione merci e relativi 
controlli sui documenti, smistamento merci ed emissione dei relativi documento, trasporto 
dall’aerostazione e per l’aerostazione; carico e scarico). 
4 
8
Più recentemente altra parte della dottrina definisce l’attività di handling 
come “ l’insieme di servizi prestati in aeroporto all’aeromobile e al suo carico 
che ricomprendono le operazioni di diretta assistenza tecnica e operativa al 
velivolo durante la sosta a terra, e tutte le altre operazioni che interessano la 
gestione del traffico di persone e cose, generato dal trasporto nell’ambito dello 
scalo”. 
9
L’autorità Antitrust li ha identificati in un insieme di attività volte ad offrire 
l’assistenza all’aeromobile e che consistono: 
“nell’imbarco e nello sbarco delle cose trasportate dallo stesso, nel 
rifornimento dell’attrezzatura necessaria, nella pulizia a bordo, nel carico e 
scarico dell’acqua e delle toilettes. L’handling ai passeggeri comprende 
l’accettazione, gli annunci dati ai passeggeri tramite l’altoparlante, l’imbarco e 
lo sbarco dei passeggeri e dei bagagli. L’handling delle merci consiste nel 
carico e nello scarico delle merci, della loro introduzione nei magazzini, nel 
loro stoccaggio e nel loro trasferimento a bordo dell’aeromobile. L’assistenza 
ai bagagli consiste nella movimentazione del bagaglio al seguito del 
passeggero da e verso l’aeromobile”. 
La funzione dei servizi di handling consiste nel fatto che essi rappresentano 
l’interfaccia, la cerniera tra il trasporto aereo propriamente detto e 
l’infrastruttura aeroportuale. 
Essi costituiscono uno specifico settore di attività nell’ambito aeroportuale che 
si colloca tra l’esercizio dell’aeromobile e la gestione dell’infrastruttura a 
terra. 
8
 Vedi A.Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, cap. V e vedi 
P . Girardi, C. Coletta, Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto 
comunitario e di diritto interno, in Dir. Trasp. 1996, 73 
9
 Nella decisione del 17/3/1993, n.1017, in Boll., n.6, 1993. 
5 
La peculiarità dell’handling aeroportuale consiste quindi proprio nella sua 
complementarietà e contiguità sia rispetto all’esercizio dell’infrastruttura, che 
per sua natura costituisce un’attività monopolistica, sia rispetto al traffico degli 
10
aeromobili, caratterizzato invece dalla presenza di una pluralità di operatori. 
Per identificare gli specifici elementi di cui si compone l’assistenza 
aeroportuale è inoltre utile richiamarsi alla concreta prassi commerciale 
formatasi nei rapporti tra gli operatori di handling e i vettori a livello 
mondiale. 
In particolare ha costituito un valido punto di riferimento lo Standard Ground 
11
Handling Agreement elaborato dalla International Air Transport Association 
come documento standard da adottare nella formazione dei contratti di 
assistenza a terra tra i vettori associati. 
L’allegato A dello SGHA individua 14 distinte sezioni di servizi di assistenza a 
terra. 
Esso ricomprende: l’attività di assistenza amministrativa a terra e di 
supervisione, l’attività di assistenza passeggeri e bagagli e di assistenza a 
merci e posta, i servizi di rampa, i servizi di pulizia dell’aeromobile, i servizi 
di rifornimento di olii e carburante, i servizi di assistenza manutenzione in 
linea, i servizi di assistenza operazioni aeree e amministrazione degli 
equipaggi, i servizi di assistenza trasporto a terra, i servizi di assistenza 
ristorazione e i servizi di sicurezza. 
10
 Vedi A.Masutti, Il diritto aeronautico, Torino, 2004, cap. V e vedi P. Girardi, C.Coletta, 
Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto comunitario e di 
diritto interno, in Dir. Trasp. 1996, 73. 
11
 La IATA ( International Air Transport Association ) è l’associazione dei vettori aerei 
internazionali di linea. 
6 
Sulla base di questo elenco, la Commissione europea ha elaborato una 
ripartizione più schematica nel suo “Consultation paper on ground handling 
12
services”. 
Con questo documento la Commissione si proponeva di raccogliere i pareri e i 
commenti di tutte le parti interessate in relazione a quali avrebbero potuto 
essere le misure più idonee per realizzare l’apertura del mercato dei servizi di 
handling. 
Lo stesso elenco, in forma più dettagliata, è riportato in allegato alla proposta 
di direttiva del Consiglio relativa all’accesso al mercato dei servizi di 
assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, presentata dalla 
13
Commissione il 10 aprile 1995 . 
È proprio con la direttiva n.96/67/CE, emanata dal Consiglio del 15 ottobre 
1996, relativa all’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli 
aeroporti della Comunità, che si è realizzata la consacrazione definitiva in un 
testo normativo dell’insieme dei servizi aeroportuali e della loro 
14
organizzazione. 
La direttiva definisce i servizi di assistenza a terra tramite un elenco riportato 
in allegato. 
Esso contempla undici categorie di servizi di assistenza a terra: l’assistenza 
amministrativa a terra e la supervisione, l’assistenza passeggeri, l’assistenza 
merci e posta, l’assistenza operazioni in pista,l’assistenza pulizia e servizi di 
scalo, l’assistenza carburante e olio, l’assistenza manutenzione dell’aereo, 
12
 Vedi Documento di consultazione sui servizi di assistenza a terra, sez. H, n.4, in G.U.C.E. N. 
C41/2 dell’11 febbraio 1994. 
13
 La proposta di direttiva è riportata in G.U.C.E. n. C142/13 dell’8 giugno 1995. 
14
 In G.U.C.E., 25 ottobre 1996, L. 272, 37 
7 
l’assistenza operazioni aeree e gestione degli equipaggi, l’assistenza trasporto 
a terra e, infine, l’assistenza ristorazione. 
Sulla base di questa elencazione può essere svolta una classificazione dei 
servizi di assistenza a terra, individuando due grandi aree di attività. 
Da un lato distinguiamo le air side handling activities che comprendono tutti 
quei servizi che avvengono nella parte dell’aeroporto rivolta verso le 
operazioni di volo, tra i quali i servizi di assistenza svolti in pista e relativi al 
carico, allo scarico dei bagagli, di trasporto passeggeri, i servizi di rampa, di 
posizionamento degli aeromobili, relativi al loro rifornimento, ecc. 
Le land side handling activities, d’altro lato, sono quelle attività svolte nella 
parte dell’aeroporto che costituisce l’interfaccia con il territorio circostante e 
che non comportano pertanto l’accesso in rampa: tra esse le attività di 
assistenza amministrativa, di assistenza passeggeri, merci, posta, parcheggi, 
15
negozi, ecc. 
Questa classificazione sottolinea la notevole eterogeneità dei servizi di 
assistenza a terra e la complessa realtà di mercato in cui si collocano. 
15
 Vedi A.Masutti, Il diritto aeronautico. Lezioni, casi e materiali, Torino, 2004, cap. V . 
8 
2. La gestione e la disciplina delle attività di handling prima della 
liberalizzazione. 
Nei primi anni novanta la gestione dei principali aerodromi statali aperti al 
traffico civile è caratterizzata da una pluralità di forme organizzative. 
Il codice della navigazione, di per sé, non contempla alcuna disposizione 
finalizzata a disciplinare la gestione degli aeroporti e l’affidamento delle stesse 
ad enti e società diversi dallo Stato. 
Con lo sviluppo del traffico aereo e con il progressivo incremento delle 
operazioni aeroportuali, tuttavia, sono emersi i limiti delle gestioni statali. 
Si è così assistito ad un fenomeno di progressivo affidamento dei vari servizi 
aeroportuali ad enti di gestione pubblici e privati. 
Attraverso l’adozione di leggi speciali per gli aeroporti maggiori e di atti 
amministrativi concessori per gli aeroporti minori, le gestioni degli scali 
nazionali sono state affidate in regime di concessione totale, nel primo caso, e 
parziale, nel secondo. 
Con esse, e con le relative convenzioni di attuazione, si è superata l’implicita 
riserva a favore dello Stato nella gestione dei servizi aeroportuali, realizzando 
il progressivo affidamento della gestione degli aeroporti statali ad enti di 
gestione pubblici o a società per azioni 
Tra le due forme di gestione assume un ruolo prioritario la concessione di 
gestione totale, destinata a sostituire definitivamente la parziale in virtù degli 
1
interventi normativi adottati nei primi anni novanta. 
1
 La normativa specifica che regola le gestioni totali aeroportuali, sia di nuova costituzione, 
sia derivanti dalla trasformazione delle gestioni parziali, è contenuta nel d. m. 521/1997, che reca le 
norme di attuazione delle disposizioni di cui all’art. 10, comma 13, l. 537/1993, come 
successivamente modificato dal d. l. 251/1995, convertito nella l. 351/1995. 
9 
La concessione di gestione totale riguarda l’esercizio dell’intera struttura 
aeroportuale (aerostazione, servizi a terra, forniture ed altro) e si fonda sulla 
privatizzazione dell’aeroporto. 
Il gestore è incaricato dell’esercizio e dello sviluppo dell’intera infrastruttura, 
in un regime di monopolio legale che si estende anche alle attività di handling. 
Il gestore provvede cioè all’esercizio di tutte le attività aeroportuali, con 
esclusione unicamente di quelle attività riservate alle autorità dello Stato 
(sanità, dogana, pubblica sicurezza ) e ai servizi di soccorso e assistenza al 
volo, oltre alle attività operate da altri soggetti con affidamento in sub-
concessione dallo stesso gestore. 
L’oggetto della concessione di gestione parziale è limitato invece 
all’aerostazione passeggeri e merci, alle relative pertinenze ed ai principali 
servizi aeroportuali. Lo Stato continua a provvedere all’esercizio diretto del 
resto dell’infrastruttura, lasciando al concessionario la sola attività di handling 
2
e, talvolta, taluni servizi residuali. 
In Italia i servizi di handling sono stati disciplinati da un insieme di norme che 
hanno faticato e tuttora faticano a trovare completa attuazione. Ad esse si sono 
aggiunte disposizioni di origine comunitaria che hanno contribuito a creare un 
quadro legislativo composito. 
Sin dai primi anni novanta è iniziato un complesso e articolato processo 
normativo, teso ad attribuire il complesso delle attività svolte nell’aeroporto 
all’ente gestore, al quale affidare compiti di coordinamento e controllo. 
2
 Vedi A. Masutti, Il diritto Aeronautico. Lezioni, casi e materiali, capitolo V , Torino, 2004 ; P . 
Girardi e C. Coletta, Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto 
comunitario e di diritto interno, Diritto dei trasporti, 1996. 
10 
3
La l. 24 dicembre 1993, n.537 adotta nuove disposizioni programmatiche allo 
scopo di riformare le attività di gestione dei servizi e di realizzazione delle 
infrastrutture aeroportuali. 
Il panorama normativo si è caratterizzato per l’adozione di numerosi testi 
normativi e regolamentari. Oltre alla l. n. 537 del 1993, ricordiamo: il d.l. 28 
4
giugno 1995, n. 251 (convertito con l. 3 agosto 1995, n. 351), il d. l. 25 marzo 
1997, n.67 convertito, con modificazioni, in l.23 maggio 1997, n. 135) e il d. 
5
m. 12 novembre 1997, n. 521. 
L’insieme delle disposizioni richiamate prevede la costituzione in società di 
capitale degli enti gestori per la gestione dei servizi e per la realizzazione delle 
infrastrutture degli aeroporti (art. 10, comma 13 l. n. 537 del 1993). 
La nuova disciplina dispone infatti che le attività di gestione e realizzazione 
delle infrastrutture degli aeroporti presenti sul suolo nazionale spettino 
solamente a società di capitale destinate ad operare con criteri imprenditoriali. 
Ad esse potranno partecipare in qualità di soci, senza il vincolo della 
maggioranza, le Regioni, le Province, i Comuni e gli enti locali, le camere di 
commercio, industria ed artigianato interessati. 
Tale principio sancito nella l. n. 537 del 1993 è stato successivamente ribadito 
nel regolamento di attuazione dell’art. 10 della l. n. 537 del 1993 che ha 
trovato compimento con il d.m. n. 521 del 1997. 
3
 La l. 24 dicembre 1993, n.537, recante Interventi correttivi di finanza pubblica, è stata 
pubblicata nel suppl. ord. n. 121 alla G.U., 28 aprile 1993, n.303. 
4
 Il d. l. 28 giugno 1995, n.251 (in G.U., 29 giugno 1995, n.150), coordinato con l.3 agosto 
1995, n.351 recante Disposizioni urgenti in materia di gestioni aeroportuali, di trasporti eccezionali e 
di veicoli adibiti a servizi di emergenza, è stato pubblicato in G.U., 24 agosto 1995, n.197. 
5
 Il d. m. (Trasporti e navigazione) 12 novembre 1997, n.521, intitolato Regolamento recante 
norme di attuazione delle disposizioni di cui all’art.10. comma 13, della l. 24 dicembre 1993, n.537, 
con cui è stata disposta la costituzione di società di capitali per la gestione dei servizi e infrastrutture 
degli aeroporti gestiti anche in parte dallo Stato, è pubblicato in G.U., 9 aprile 1998, n.83. 
11 
La legge del 3 agosto 1995 n. 351 demanda al Ministro delle infrastrutture e 
dei trasporti di determinare con proprio decreto, sulla base delle normative 
comunitarie ed avendo riguardo alla tutela dell’economicità delle gestioni e 
dei livelli occupazionali, il regime dei servizi aeroportuali di assistenza a terra. 
Al Ministro spetta inoltre il compito di stabilire le condizioni e i limiti delle 
autorizzazioni da rilasciare per la gestione di tali servizi, “al fine di 
salvaguardare la sicurezza dell’attività aeroportuale, l’affidabilità economica 
delle gestioni ed i livelli quantitativi delle prestazioni offerte agli utenti”. 
Accanto al processo di conversione delle concessioni parziali in totali è stato 
quindi promosso un parallelo processo di privatizzazione delle società di 
gestione. 
Il ruolo del gestore aeroportuale nel corso degli anni si è consolidato e 
ampliato notevolmente. 
La riserva inizialmente affidata ad esso in virtù del provvedimento concessorio 
si è estesa a tutte le attività che si effettuano in ambito aeroportuale, non 
limitandosi, quindi, alle attività meramente gestorie 
Il gestore ha acquisito una posizione di preminenza nell’ambito dei servizi 
aeroportuali e una posizione di forza nel più ampio mercato del trasporto 
aereo. 
La situazione di monopolio nella gestione delle infrastrutture si è protratta per 
lungo tempo, coinvolgendo anche settori come quello dei servizi di assistenza 
a terra, che avrebbero invece potuto trarre vantaggio dalla presenza sul 
mercato di più operatori. 
12 
I servizi di handling aeroportuali sono stati sottratti all’apertura alla 
concorrenza sino all’adozione della direttiva n. 96/67/CE, avvenuta in Italia 
con il d. lgs. n. 18 del 1999. 
Questa situazione ha comportato l’impossibilità per i vettori aerei di ricorrere 
all’autoproduzione o di scegliere tra uno o più prestatori di servizi di handling. 
La posizione di privilegio garantita al gestore, inoltre, lo ha indotto a porre in 
essere comportamenti lesivi dei diritti degli utenti dei servizi, nonché misure 
discriminatorie e penalizzanti nei confronti dei vettori aerei, come 
testimoniano i numerosi interventi dell’Autorità garante della concorrenza e 
del mercato. L’accusa è stata di abusare della posizione dominante detenuta 
sul mercato dei servizi aeroportuali e garantita dall’impianto normativo 
nazionale. 
Con l’adozione della nuova disciplina è stato sancito il definitivo abbandono 
delle forme di gestione aeroportuale in regime di monopolio legale dei servizi 
di handling, a favore del libero accesso al mercato, sia pure entro limiti 
determinati. 
Una situazione analoga ha caratterizzato, all’inizio degli anni novanta, gli altri 
Stati comunitari, la cui realtà aeroportuale presentava una notevole varietà di 
forme di gestione. 
Nei principali scali comunitari prevaleva il ricorso generalizzato a forme 
gestionali fondate su società di diritto privato a prevalente o esclusivo capitale 
pubblico. 
La situazione dell’handling appariva diversificata, comprendente situazioni di 
monopolio esclusivo da parte del gestore o del locale vettore di bandiera, in 
13 
tutti i relativi servizi, ma anche casi di più o meno ampia apertura 
all’autoproduzione e alla presenza di diversi operatori specializzati. 
In particolare era possibile fare una distinzione tra gli aeroporti dei Paesi del 
Nord Europa e dei Paesi dell’Europa meridionale. Nei primi si assisteva già a 
una parziale liberalizzazione determinata da normative nazionali che 
trovavano man mano applicazione. 
Invece negli aeroporti di Stati quali Grecia, Spagna, Portogallo resisteva un 
regime monopolistico. 
Tra di essi l’Italia era uno dei modelli che più si discostavano 
16
dall’affermazione dei principi del libero mercato. 
16
 Vedi A. Masutti, op. cit. e vedi anche P . Girardi e C. Coletta, op. cit. 
14