PREFAZIONE
A good job not only has to pay well,
it also has to offer hope.
J. Baldwin
La ricerca della qualità del lavoro attraversa tutta la storia degli studi
lavoristici, sia pure nella variabilità degli interessi di volta in volta coinvolti.
Ho scelto di citare lo scrittore James Baldwin, poiché l’anelito verso la
qualità trascende la dimensione prettamente pragmatica del lavoro e si
sospinge verso la sua più pura e ancora parzialmente inesplorata essenza
umanistica. In un’era di globalizzazione dei mercati e dei sistemi delle
relazioni industriali, conserva una straordinaria modernità l’esigenza secondo
cui “un buon lavoro non deve soltanto pagare bene, deve anche offrire
speranze”, opportunità.
Già durante il taylorismo si pongono gli interrogativi sulla
dimensione umanistica del lavoro (
1
). Si iniziano a valutare non più soltanto
gli aspetti formali e tecnologici alla base del fordismo, ma, per la prima volta,
le componenti informali, motivazionali e affettive insite in ogni lavoratore.
Alla base dell’impulso a lavorare, le due componenti emotive della
paura e del bisogno hanno reso il lavoro un requisito indefettibile della vita
(
2
). L’occupazione in un’attività lavorativa, infatti, è da sempre esistita per
fronteggiare le necessità esistenziali.
Confinare, tuttavia, il lavoro esclusivamente alle necessità umane e
al sostentamento sarebbe riduttivo. Accettare una simile conclusione
negherebbe la stessa idea di qualità del lavoro. Sarebbe riduttivo altresì
pensare al lavoro come al “rifugio” indicato da Oscar Wilde, ovvero ancora
come all’aristotelico modo di “guadagnarsi il tempo libero”.
Gli uomini e le donne, in realtà, lavorano anche per esprimere se
stessi e le proprie potenzialità, per autoriconoscersi e rendersi riconoscibili
agli altri, per dare un contenuto alla propria creatività, un significato alla
propria vita e trovarvi soddisfazione.
Da un punto di vista antropologico, infatti, il senso di dignità e
l’autostima degli uomini dipendono dalla capacità di essere riconosciuti dai
consociati attraverso il lavoro, senza il quale essi regrediscono (
3
). Se è vero
che il lavoro è la principale attività attraverso cui gli uomini si identificano e
rapportano gli uni agli altri, non v’è dubbio, allora, che l’attitudine
satisfattiva del lavoro riverbera inevitabilmente sulla qualità stessa della vita.
(
1
) Si fa riferimento, in particolare, alla scuola delle Human Relations, nata nel
secondo dopoguerra in seguito alla fondazione del Tavistock Institute di Londra.
(
2
) Cfr. GINI 2001, p. 43.
(
3
) Cfr. MACCOBY 1988, p. 51.
XVI
PREFAZIONE
Non è difficile percepire in quest’impostazione l’eco della teoria della
motivazione umana di Abraham Maslow, e, più a monte, la forza catartica
del lavoro espressa nel Candido di Voltaire (
4
).
Da un punto di vista statistico, numerose survey degli studiosi delle
scienze sociali hanno mostrato i gangli fra vita e lavoro, definendo
quest’ultimo come una parte della condizione e dell’esistenza umana, da
intendersi sia in senso individualista, sia in senso collettivo (
5
).
Da un punto di vista giuridico, l’esigenza di promuovere la qualità
del lavoro scaturisce dalla esperienza in punto di diritto e in punto di prassi
dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL).
Se, in punto di diritto, può non essere arduo effettuare un riscontro,
anche comparativo, sul seguito formale ricevuto a livello internazionale dalle
norme dell’OIL, la medesima valutazione non può essere sostenuta in punto
di prassi. Soprattutto, in riferimento a quegli standard del lavoro che non
derivano direttamente dai diritti minimi garantiti dalla normazione hard
dell’Organizzazione.
Tanto in una prospettiva antropologica, quanto in un’analisi
statistica od in un’ottica giuridica, ogni indagine sulla qualità del lavoro ed
ogni tentativo di pervenire ad assetti certi in materia incontra una serie di
limiti, insiti nella difficoltà di misurare ciò che non può essere agevolmente
misurato, di computare con certezza ciò che le scienze matematiche, senza
alcun controllo esterno dell’operatore, possono delineare soltanto in
astratto, dando prevalenza all’apparente sul reale.
Pur nella estrema difficoltà di tradurre in termini giuridici
componenti del lavoro che mal si prestano, per la loro intrinseca e subiettiva
natura, ad una concreta misurazione, si tenterà nel prosieguo della
trattazione di analizzare gli assetti raggiunti in materia di qualità del lavoro in
due diverse esperienze a confronto, relative, rispettivamente,
all’Organizzazione Internazionale del Lavoro ed all’Europa.
Sulla base di tale analisi, l’ultima parte del lavoro sarà dedicata ad
una in particolare delle componenti della qualità del lavoro, vale a dire la
relazione tra la flessibilità e la sicurezza dell’occupazione, divenuta in ambito
europeo oggetto di recenti ed ambiziose iniziative politiche racchiuse nella
formula della c.d. “flessicurezza”.
(
4
) Cfr. MASLOW 1965, p. 6 ss.
(
5
) Cfr. GINI 2001, p. 45.
CAPITOLO I
L’ESPERIENZA DELL’OIL
SOMMARIO: 1. L’ORGANIZZAZIONE INTERNAZIONALE DEL LAVORO (OIL). - 1.1. PROFILO
STORICO. - 1.2. STRUTTURA. - 2. INTERNATIONAL LABOUR STANDARDS (ILS). - 2.1.
PROCEDIMENTO DI ADOZIONE DEGLI ILS. - 2.2. OBBLIGO DI ATTIVAZIONE DEGLI STATI
MEMBRI. - 2.3. I MECCANISMI DI CONTROLLO DELL’OIL. - 2.3.1. IL CONTROLLO ORDINARIO
SUGLI ILS. - 2.3.2. LE PROCEDURE SPECIALI. - 3. IL PROBLEMA DELL’EFFICACIA GIURIDICA
DEGLI ILS. - 4. CORE LABOUR STANDARDS (CLS). - 4.1. LE OTTO CONVENZIONI
FONDAMENTALI DELL’OIL. - 5. DECENT WORK. - 5.1. I QUATTRO PILASTRI DEL DECENT WORK.
- 5.2. LE INTERFERENZE TRA I QUATTRO PILASTRI. - 5.3. IL DIRITTO DI SCEGLIERE UN LAVORO
DIGNITOSO. - 6. LA MISURAZIONE DEL LAVORO DIGNITOSO. - 6.1. METODOLOGIA DELLA
RICERCA SOCIALE: CENNI. - 6.2. GLI INDICATORI DEL LAVORO DIGNITOSO. - 6.3. L’EFFICACIA
DEGLI INDICATORI.
1. L’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL).
L’Organizzazione Internazionale del Lavoro è un’agenzia
specializzata delle Nazioni Unite (NU) che si occupa di promuovere la
giustizia sociale e i diritti umani internazionalmente riconosciuti, con
particolare riferimento a quelli riguardanti il lavoro in tutti i suoi aspetti. Più
specificamente, è l’agenzia delle NU deputata a promuovere il lavoro
dignitoso e produttivo in condizioni di libertà, uguaglianza, sicurezza e
dignità umana per uomini e donne (
6
).
I principali obiettivi dell’Organizzazione sono di promuovere i
diritti dei lavoratori, incoraggiare l’occupazione in condizioni dignitose,
migliorare la protezione sociale e rafforzare il dialogo sulle problematiche
del lavoro.
L’OIL è l’unica agenzia delle NU dotata di una struttura di governo
tripartita, basata cioè sulla determinazione congiunta delle politiche e dei
programmi ad opera dei rappresentanti dei governi, dei datori di lavoro e dei
lavoratori (
7
).
Forte dei suoi 181 Stati membri (ad oggi), l’OIL è l’organismo
responsabile non soltanto dell’adozione ma anche dell’attuazione concreta
dei c.d. International Labour Standards (ILS) (v. infra) (
8
).
1.1. Profilo storico.
Sin dalla sua istituzione nell’ambito della Società delle Nazioni,
l’OIL ha preso le mosse dalla convinzione che la giustizia sociale sia
essenziale per assicurare una pace universale e duratura e che la pace e
(
6
) Cfr. ILO 2008a, p. 1.
(
7
) Cfr. LA ROSA, DUPLESSIS 2001; v. infra.
(
8
) Cfr. ILO 2008a, p. 1.
2
CAPITOLO I
l’armonia del mondo siano seriamente messe in pericolo laddove esistano
condizioni di lavoro di massa segnate dall’ingiustizia, dagli stenti e dalle
privazioni. Tali scopi risultano scolpiti nel Preambolo della Costituzione
dell’OIL, incorporata nella parte XIII del Trattato di Versailles del 1919:
“Whereas universal and lasting peace can be established
only if it is based upon social justice;
And whereas conditions of labour exist involving such
injustice hardship and privation to large numbers of people as to
produce unrest so great that the peace and harmony of the world
are imperilled; and an improvement of those conditions is urgently
required; as, for example, by the regulation of the hours of work
including the establishment of a maximum working day and week,
the regulation of the labour supply, the prevention of
unemployment, the provision of an adequate living wage, the
protection of the worker against sickness, disease and injury
arising out of his employment the protection of children, young
persons and women, provision for old age and injury, protection of
the interests of workers when employed in countries other than
their own, recognition of the principle of equal remuneration for
work of equal value, recognition of the principle of freedom of
association, the organization of vocational and technical education
and other measures;
Whereas also the failure of any nation to adopt humane
conditions of labour is an obstacle in the way of other nations
which desire to improve the conditions in their own countries;
The High Contracting Parties, moved by sentiments of
justice and humanity as well as by the desire to secure the
permanent peace of the world, and with a view to attaining the
objectives set forth in this Preamble, agree to the following
Constitution of the International Labour Organization”.
Nel Trattato di Versailles e nella Costituzione dell’OIL possono
essere rinvenute le “quattro ragioni” che storicamente hanno reso necessarie
l’istituzione dell’Organizzazione e l’adozione degli ILS (v. infra) (
9
).
La prima è una preoccupazione di carattere “umanitario”, come si
evince dall’art. 23 lett. (a) del Trattato di Versailles, ove è contenuto
l’impegno degli Stati a profondere ogni sforzo per assicurare e mantenere
condizioni di lavoro eque ed umane per uomini, donne e bambini, tanto nei
Paesi di appartenenza, quanto nei Paesi rientranti nell’orbita delle rispettive
(
9
) Cfr. O’HIGGINS 2002, p. 55 ss.
L’ESPERIENZA DELL’OIL
3
relazioni industriali e commerciali, sotto l’egida delle “necessarie”
organizzazioni internazionali (
10
).
In linea con il Preambolo della Costituzione dell’OIL, la seconda è
una motivazione di tipo “politico”. Il timore di fondo è il rischio di
agitazione sociale e perfino di rivoluzione cui si andrebbe incontro senza il
miglioramento delle condizioni sul lavoro della crescente massa dei
lavoratori (c.d. “fattore di rivoluzione sociale”). L’esigenza sottesa a tale
motivazione è la garanzia dell’armonia e della pace nel mondo.
La terza ragione, anch’essa emergente dal Preambolo della
Costituzione dell’OIL, è di carattere “economico”: il c.d. “fattore di dumping
sociale”. In estrema sintesi, la ratio è di prevenire fenomeni di concorrenza al
ribasso sulle condizioni dei lavoratori a svantaggio di quegli Stati che
approvano le riforme sociali scandite dall’OIL, per le inevitabili ripercussioni
che tali riforme comportano sui costi di produzione. La preoccupazione è
che l’esistenza di bassi labour standards in determinati Paesi possa precludere
l’adozione di condizioni di lavoro dignitose nei Paesi concorrenti.
La quarta ragione risale alla Conferenza di Pace del 1919 ed è
riconducibile all’esigenza pacifista conseguente al primo conflitto mondiale.
È indicata come prima “idea” del Preambolo e si sostanzia nella necessità
della “giustizia sociale” ai fini di una “pace universale e duratura” (
11
).
Tale idea costituisce oggi il vessillo dell’azione dell’OIL, tant’è vero
che appare come il primo dei considerata della Dichiarazione sui principi e i diritti
fondamentali nel lavoro del 1998 (
12
).
È questo il motivo che induce la dottrina più accorta ad invertire
l’ordine delle richiamate “ragioni”, anteponendo i bisogni di giustizia sociale
e di pace ad ogni altra esigenza globale (
13
).
Da un punto di vista storico, nondimeno, le due principali cause che
hanno sollecitato l’istituzione dell’OIL e l’adozione degli ILS sono state il
fattore di rivoluzione sociale e il fattore di dumping sociale (
14
).
La Costituzione del 1919 rappresenta ancora oggi la carta
fondamentale dell’Organizzazione, di cui scandisce la struttura, le procedure
e lo stato giuridico.
Nel 1944, a ridosso del grave periodo di crisi internazionale
collegata al secondo conflitto mondiale, i membri dell’OIL ribadiscono i
rispettivi impegni ed obiettivi nella celebre Dichiarazione di Philadelphia, che
(
10
) Secondo il tenore dell’art. 23, lett. (a) del Trattato di Pace di Versailles (1919):
“Subject to and in accordance with the provisions of international conventions existing or hereafter to be agreed
upon, the Members of the League:
(a) will endeavour to secure and maintain fair and humane conditions of labour for men, women,
and children, both in their own countries and in all countries to which their commercial and industrial
relations extend, and for that purpose will establish and maintain the necessary international organisations”.
(
11
) Cfr. O’HIGGINS 2002, p. 56.
(
12
) Cfr. ILO 1998; ILO 2008a.
(
13
) Cfr. O’HIGGINS 2002, p. 56.
(
14
) Cfr. FOLLOWS 1951; VOGEL-POLSKY 1990, p. 72.
4
CAPITOLO I
costituisce parte integrante della Costituzione medesima
dell’Organizzazione.
Tale atto, adottato in occasione della 26esima sessione della
Conferenza Internazionale del Lavoro, riafferma i principi fondamentali sui
quali l’Organizzazione è basata e, in particolare, consacra il principio
secondo cui “il lavoro non è una merce” (
15
). Un principio quanto mai
attuale, che va richiamato anche e soprattutto oggi, di fronte alla
“rimercificazione” del lavoro incoraggiata da legislazioni nazionali che
consentono l’utilizzazione dei lavoratori “just-in-time” (o più volgarmente usa
e getta), come si fa con i componenti di un’auto, cioè solo quando servono e
fintanto che servono. E dimenticano che il lavoro è prodotto da persone la
cui dignità passa proprio attraverso il rispetto e la tutela del rispettivo lavoro
(
16
).
Altri principi basilari riaffermati nella Dichiarazione di Philadelphia
concernono il pluralismo e la lotta agli stenti, alla miseria e alle privazioni nel
mondo.
Sotto il primo profilo, si riconosce nel documento che “le libertà di
espressione e di associazione sono condizioni essenziali del progresso
sociale”. Sotto il secondo, è nel medesimo scolpita la consapevolezza che “la
povertà, ovunque esista, è pericolosa per la prosperità di tutti” (
17
) e che “la
lotta contro il bisogno dev’essere continuata in ogni paese con instancabile
vigore” (
18
).
La Dichiarazione di Philadelphia si collega strettamente alla
Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo adottata dall’Assemblea generale
delle NU nel 1948 (
19
).
Come è stato rilevato, le suddette Dichiarazioni costituiscono la
base giuridica essenziale dell’azione normativa dell’OIL. Rispetto ad esse,
pertanto, le convenzioni e le raccomandazioni adottate dall’Organizzazione
rappresentano “sviluppi tecnici” (v. infra) (
20
).
Nel 1946 l’OIL è stata la prima agenzia specializzata ad essere
associata alle NU, poco dopo la loro istituzione.
Nel 1969 l’Organizzazione riceve il Premio Nobel per la pace, in
occasione del cinquantenario della sua nascita.
Il 1998 è un altro anno fondamentale nella storia dell’OIL, giacché
risale a tale data l’adozione della Dichiarazione sui principi e i diritti fondamentali
nel lavoro, avvenuta in occasione della 86esima sessione della Conferenza
(
15
) “Labour is not a commodity”, secondo la dizione ufficiale. Si rinvia a ILO 1944.
(
16
) Cfr. BALLESTRERO 2007; GALLINO 2007.
(
17
) Cfr. ILO 1944. Sul tema della povertà nel lavoro si v. ILO 2003.
(
18
) Si rinvia a ILO 1944.
(
19
) Si rinvia a NU 1948.
(
20
) Cfr. SUPIOT 2006, p. 626.
L’ESPERIENZA DELL’OIL
5
Internazionale del Lavoro. Tale atto rappresenta una vera e propria pietra
miliare nella storia dell’OIL (
21
).
La Dichiarazione del 1998 si pone, anzitutto, come un promemoria
agli Stati membri, nel senso che ricorda gli impegni internazionali che essi
hanno assunto con la libera adesione all’OIL.
Sotto l’egida della Costituzione dell’OIL e della Dichiarazione di
Philadelphia, la Dichiarazione assoggetta ad una particolare efficacia
giuridica le c.d. convenzioni fondamentali approvate dall’Organizzazione, vale a
dire le otto convenzioni che concernono i principi e i diritti fondamentali nel
lavoro (v. infra).
Più precisamente, la Dichiarazione impone agli Stati membri
l’obbligo di uniformarsi ai diritti e ai principi previsti dalle convenzioni
fondamentali, anche se queste ultime non siano state ancora formalmente
ratificate. Tale obbligo è giustificato in forza dell’appartenenza all’OIL,
proprio perché, aderendo all’Organizzazione, gli Stati membri hanno
formalmente accettato i suoi principi fondamentali, come consacrati nella
Costituzione del 1919 e nella Dichiarazione di Philadelphia del 1944 (
22
).
In tale maniera, la Dichiarazione ha inteso promuovere i c.d. Core
Labour Standards (CLS), che rappresentano quattro aree di principi e diritti
fondamentali nel lavoro internazionalmente riconosciute:
a) libertà di associazione e riconoscimento effettivo del diritto di
contrattazione collettiva;
b) eliminazione di ogni forma di lavoro forzato o obbligatorio;
c) abolizione effettiva del lavoro infantile;
d) eliminazione della discriminazione in materia di impiego e
professione.
In via strumentale, nell’allegato alla Dichiarazione – intitolato
“Seguiti della Dichiarazione” – sono individuate distinte procedure per il
monitoraggio e l’assistenza nel processo di ratifica delle convenzioni
fondamentali da parte degli Stati membri (v. infra).
L’ultima tappa ideale nella ricostruzione della storia
dell’Organizzazione ha inizio nel 1999 con la 87esima sessione della
Conferenza Internazionale del Lavoro.
Il rapporto intitolato “Decent Work” (
23
), presentato nell’occasione dal
Direttore Generale J. Somavia (
24
), segna l’avvio di una nuova fase nella
(
21
) Si rinvia a ILO 1998.
(
22
) A tenore della Dichiarazione del 1998, “tutti i membri, anche qualora non
abbiano ratificato le convenzioni in questione, hanno un obbligo, dovuto proprio alla loro
appartenenza all’Organizzazione, di rispettare, promuovere e realizzare, in buona fede e
conformemente alla Costituzione, i principi riguardanti i diritti fondamentali che sono
oggetto di tali convenzioni”; si rinvia a ILO 1998.
(
23
) Si rinvia a SOMAVIA 1999.
(
24
) In carica dal marzo 1999, il cileno J. Somavia è il primo Direttore Generale
dell’OIL proveniente dall’emisfero australe; cfr. ILO 2004a.
6
CAPITOLO I
storia dell’OIL, che da questo momento adotta un obiettivo ambizioso ed
affascinante quale inusitato vessillo d’azione: il c.d. decent work for all (
25
).
Più specificamente, il goal primario dell’Organizzazione diviene di
“fornire a ogni uomo e ogni donna possibilità reali di accedere ad un lavoro
dignitoso e produttivo in condizioni di libertà, uguaglianza, sicurezza e
dignità umana” (v. infra) (
26
).
Dal 2000 il decent work pervade la linea d’azione dell’OIL ed appositi
programmi (
27
) vengono varati nel contesto di una ampia agenda dei lavori,
la c.d. Decent Work Agenda (DWA), iniziativa che si sostanzia in un approccio
programmatico, bilanciato ed integrato, volto al perseguimento degli
obiettivi della piena occupazione e di un lavoro dignitoso per tutti a livello
globale, nazionale, regionale, di settore e locale (
28
).
A circa un decennio di distanza dal rapporto di J. Somavia, il
percorso intrapreso dall’OIL trova un completamento ideale ed un nuovo
punto di partenza nel mese di giugno del 2008, con l’adozione – per
acclamazione della 97esima sessione della Conferenza Internazionale del
Lavoro – della Dichiarazione sulla giustizia sociale per una globalizzazione equa (
29
),
che rappresenta ad oggi la terza più importante dichiarazione di principio
nella storia dell’Organizzazione a partire dal 1919, dopo la Dichiarazione di
Philadelphia del 1944 e la Dichiarazione sui principi e i diritti fondamentali
nel lavoro del 1998.
In un certo senso la Dichiarazione del 2008 chiude il cerchio
tracciato dalle Dichiarazioni del 1944 e del 1998, riflettendo insieme alle
suddette il modus operandi dell’OIL fin dalla sua istituzione, vale a dire il
metodo con cui l’Organizzazione ha attuato i principi consacrati già nella sua
Costituzione del 1919.
La Dichiarazione del 2008 costituisce una riaffermazione forte dei
principi e degli scopi dell’OIL e la consacrazione del nuovo vessillo d’azione
rappresentato dal decent work.
Nel contesto di rapido cambiamento globale che segna la società
odierna, la Dichiarazione, per così dire, istituzionalizza la DWA,
riconoscendo il ruolo assolutamente centrale del lavoro dignitoso, in tutte le
sue componenti, ai fini della realizzazione del mandato costituzionale
dell’OIL (v. infra) (
30
).
(
25
) Il concetto di “decent work” è tradotto nel lessico istituzionale in lingua italiana
nell’omologo di “lavoro dignitoso”; cfr. SOMAVIA 2005; ILO 2008c; COMMISSIONE 2006g.
Sulla difficoltà di tradurre l’aggettivo “decent” in espressioni fungibili, si v. ALFORD 2005.
(
26
) Cfr. SOMAVIA 1999; COMMISSIONE 2006g.
(
27
) Cfr. ILO 2006b.
(
28
) La DWA esprime il programma di lavoro dell’OIL nell’area del lavoro
dignitoso a partire dal 2000; cfr. ILO 2007a, p. 5; ILO 2006b; ILO 2008d; COMMISSIONE
2006g; COMMISSIONE 2008d.
(
29
) Si v. ILO 2008e.
(
30
) Si rinvia a ILO 2008e.
L’ESPERIENZA DELL’OIL
7
1.2. Struttura.
L’OIL è un’agenzia specializzata delle NU dotata di personalità
giuridica di diritto internazionale ed avente sede a Ginevra, in Svizzera.
Ai sensi dell’art. 2 della sua Costituzione, la struttura dell’OIL
prevede tre organi:
a) la Conferenza Internazionale del Lavoro;
b) il Consiglio di Amministrazione;
c) l’Ufficio Internazionale del Lavoro.
La caratteristica peculiare e distintiva dell’OIL in seno alle agenzie
specializzate delle NU è che ciascuno dei suddetti organi ha una struttura
tripartita, è costituito, vale a dire, da rappresentanti dei governi, dei datori di
lavoro e dei lavoratori.
Il tripartitismo è funzionale alla democratizzazione dei processi
decisionali dell’Organizzazione (
31
). Come ha sottolineato tuttavia la
dottrina, la struttura tripartita e il dialogo sul quale essa appare modellata
finiscono col rivelarsi una finzione in tutti quei casi in cui il sindacato è
debole o addirittura inesistente: ciò che accadeva nei paesi comunisti e
continua ad accadere soprattutto nei paesi in via di sviluppo. Peraltro, ogni
tentativo anche recente di modificare a favore delle parti sociali l’equilibrio
interno delle delegazioni è stato respinto, così come è stata respinta ogni
istanza di apertura della Conferenza alle ONG (
32
).
La Conferenza Internazionale del Lavoro è l’assemblea legislativa
dell’Organizzazione. Si riunisce a Ginevra ogni anno nel mese di giugno ed è
costituita da delegazioni degli Stati membri composte da quattro
rappresentanti per ciascuno Stato membro, accompagnati da consulenti
tecnici. Nel dettaglio, ciascuna delegazione prevede: a) due rappresentanti
governativi; b) un rappresentante delle associazioni dei datori di lavoro; c)
un rappresentante dei sindacati dei lavoratori. I rappresentanti dei datori di
lavoro e dei lavoratori sono nominati in accordo con le parti sociali
nazionali.
Ciascun delegato ha gli stessi di diritti e la piena libertà di voto alla
Conferenza, indipendentemente dal voto degli altri componenti della
medesima delegazione nazionale.
La Conferenza, oltre a costituire l’assemblea legislativa dell’OIL, in
quanto adotta le norme internazionali del lavoro, vigila sulla concreta
attuazione delle stesse. Essa, più in generale, si pone come un forum globale
nel quale vengono discusse liberamente le questioni concernenti il lavoro e
la materia sociale. Espleta inoltre una serie di importanti funzioni: adotta i
programmi dell’OIL; emana risoluzioni che dettano gli orientamenti sulla
politica generale e i programmi specifici dell’OIL; approva il bilancio; elegge
il Consiglio di Amministrazione; decide sull’ammissione di nuovi Stati
(
31
) Cfr. sul tema LA ROSA, DUPLESSIS 2001.
(
32
) Così BALLESTRERO 2007.
8
CAPITOLO I
membri (fatta salva la procedura automatica su richiesta per quegli Stati che
siano entrati a far parte delle NU).
Il Consiglio di Amministrazione guida l’attività dell’OIL tra le sessioni
annuali della Conferenza. Si riunisce a Ginevra tre volte all’anno, a marzo,
giugno e novembre ed è costituito da 56 membri: 28 rappresentanti
governativi, 14 rappresentanti dei datori di lavoro e 14 rappresentanti dei
lavoratori. I dieci paesi più industrializzati (Brasile, Cina, Francia, Germania,
Giappone, India, Italia, Regno Unito, Russia e Stati Uniti) sono membri
permanenti del Consiglio. Rappresentanti di altri Stati membri sono eletti dai
delegati dei governi ogni tre anni, tenendo conto della distribuzione
geografica. I datori di lavoro e i lavoratori eleggono i loro rappresentanti in
collegi elettorali separati.
Il Consiglio prende le decisioni sulle misure necessarie per attuare la
politica dell’OIL, elabora i programmi ed il bilancio da presentare alla
Conferenza, elegge il Direttore Generale dell’Ufficio Internazionale del
Lavoro e coordina le attività dell’Ufficio. Coadiuva la Conferenza nel vigilare
sull’attuazione concreta delle norme internazionali del lavoro.
L’Ufficio Internazionale del Lavoro, con sede a Ginevra, è il segretariato
permanente dell’OIL, la sua sede operativa. La gestione delle attività
dell’Ufficio è decentralizzata in una serie di uffici periferici (oltre quaranta)
sparsi per il mondo. Attraverso tali uffici, l’OIL mantiene un contatto
diretto con i governi e le parti sociali di tutto il globo (
33
).
Sotto l’esame del Consiglio di Amministrazione e la direzione di un
Direttore Generale (
34
), eletto dal Consiglio di Amministrazione per un periodo
di cinque anni rinnovabile, l’Ufficio espleta le sue funzioni. Queste vanno
dalla preparazione dei documenti e dei rapporti che precedono le conferenze
e i meeting dell’Organizzazione all’avvio di programmi di cooperazione
tecnica e supporto alle attività istituzionali.
Oltre ad essere il braccio operativo dell’OIL, l’Ufficio
Internazionale del Lavoro è centro di ricerca e di produzione editoriale che
vanta un’ampia gamma di pubblicazioni specialistiche e riviste in materia
sociale e di lavoro.
L’attività del Consiglio di Amministrazione e dell’Ufficio
Internazionale del Lavoro è sostenuta da commissioni tripartite
rappresentative dei principali settori economici e da commissioni di esperti
in materie quali la formazione professionale (
35
), la salute e la sicurezza sul
lavoro, l’educazione sul lavoro, le relazioni professionali, le problematiche
(
33
) Cfr. ILO 2004a.
(
34
) Dal marzo 1999 il Direttore Generale dell’Ufficio Internazionale del Lavoro è J.
Somavia; v. supra, nt. 24.
(
35
) La specifica materia della formazione è demandata al Centro Internazionale di
Formazione, fondato dall’OIL a Torino nel 1965 allo scopo di promuovere l’obiettivo del
lavoro dignitoso nel mondo attraverso lo strumento della qualificazione delle risorse umane.
Si rinvia al sito web <http://www.itcilo.org>.
L’ESPERIENZA DELL’OIL
9
speciali inerenti a particolari categorie di lavoratori (giovani, donne, disabili,
etc.) (
36
).
2. International Labour Standards (ILS).
La protezione dei lavoratori e l’impegno profuso verso il
miglioramento delle loro condizioni, attraverso la lotta all’ingiustizia, agli
stenti e alla povertà, hanno fatto parte dei compiti dell’OIL sin dalla sua
istituzione.
Gli atti mediante i quali ha operato concretamente l’OIL per la
realizzazione dei suddetti obiettivi sono gli International Labour Standards (ILS)
(
37
), vale a dire le norme internazionali del lavoro.
Gli ILS sono stati adottati sin dal 1919 (
38
) nella forma delle
convenzioni ovvero delle raccomandazioni (
39
). Le prime sono trattati
internazionali che creano obblighi giuridici di ratifica in capo agli Stati
aderenti; le seconde non sono trattati internazionali e si limitano a stabilire
linee guida non vincolanti per le politiche e le prassi nazionali, spesso a
complemento delle previsioni adottate nelle convenzioni. Al pari delle
convenzioni, nondimeno, le raccomandazioni sono destinate ad esercitare
un’influenza concreta sulle condizioni e sulle relazioni di lavoro in tutto il
mondo.
Ad oggi la produzione normativa dell’OIL annovera oltre 180
convenzioni e oltre 190 raccomandazioni su una vasta gamma di materie:
libertà di associazione e diritto di contrattazione collettiva, parità di
opportunità e di trattamento, abolizione del lavoro forzato e del lavoro
minorile, promozione dell’occupazione, formazione professionale, sicurezza
sociale, condizioni di lavoro, amministrazione e ispezione del lavoro,
prevenzione degli incidenti sul lavoro, protezione della maternità, protezione
dei migranti e di alcune categorie di lavoratori come i marittimi, il personale
infermieristico o i lavoratori delle piantagioni (
40
).
Le norme internazionali del lavoro, e specialmente le convenzioni,
influiscono notevolmente sulle legislazioni, sulle politiche e sulle decisioni
giudiziarie adottate nei singoli contesti nazionali, nonché sulla contrattazione
collettiva. Nelle more della ratifica di una convenzione, le norme in essa
contenute orientano l’azione governativa dei Paesi membri e inducono
l’applicazione di buone pratiche in materia di occupazione. L’impatto delle
convenzioni internazionali del lavoro sulle legislazioni e sulle prassi nazionali
(
36
) Cfr. ILO 2004a.
(
37
) Cfr. ILO 2006a; ADB, ILO 2006, p. 9 ss.
(
38
) La prima Conferenza Internazionale del Lavoro tenuta a Washington
nell’ottobre-novembre del 1919 adottava già sei convenzioni e sei raccomandazioni, tra cui la
convenzione C1 sulla durata della giornata lavorativa.
(
39
) Cfr. GUARRIELLO 1996; ILO 2006a.
(
40
) Cfr. ILO 2004a. Gli ultimi ILS adottati ad oggi sono la convenzione C188 e la
raccomandazione R199 sul lavoro nel settore della pesca (2007).
10
CAPITOLO I
non si riduce al semplice adattamento normativo, in sede di ratifica, ai
contenuti delle convenzioni medesime (
41
).
2.1. Procedimento di adozione degli ILS.
Gli ILS sono adottati dalla Conferenza Internazionale del Lavoro.
Ai sensi dell’art. 19 Cost. OIL, è la Conferenza a scegliere la forma più
opportuna, fra convenzione e raccomandazione, con la quale rivestire l’atto
da approvare. La scelta della forma dell’atto può dipendere dalla situazione
contingente, ovvero dalla base di consenso richiesta, ovvero ancora dalla
particolare materia o dal particolare aspetto della materia in discussione.
Nella prassi le raccomandazioni sono spesso adottate a
complemento alle convenzioni, allo scopo di chiarirne la portata, ma non
sono mancati casi in cui la Conferenza ha adottato raccomandazioni
autonome (
42
).
Gli ILS sono di norma adottati dalla Conferenza con una procedura
a doppia discussione (
43
), in ogni caso a maggioranza qualificata dei 2/3 dei
voti.
Gli ILS sono in linea di principio norme generali, indirizzate
indistintamente a tutti gli Stati aderenti. Cionondimeno, al fine di venire
incontro alle esigenze di quei Paesi membri caratterizzati da particolari
condizioni climatiche, ovvero da uno sviluppo industriale insufficiente,
ovvero infine da ulteriori circostanze speciali, è prevista ai sensi dell’art. 19,
par. 3, Cost. OIL, la possibilità per la Conferenza di proporre deroghe alle
convenzioni o alle raccomandazioni di applicazione generale. Ciò consente
una modulazione degli obblighi internazionali in capo a quegli Stati che, per
una serie di ragioni oggettivate, non siano immediatamente in grado di porre
in essere le tutele pattiziamente concordate.
A garanzia dei diritti dei lavoratori è prevista nella Costituzione
dell’OIL una rigorosa clausola di non regresso: in nessun caso può l’adozione
della convenzione o della raccomandazione ad opera della Conferenza,
ovvero la ratifica da parte degli Stati membri, introdurre trattamenti meno
favorevoli di quelli già vigenti secondo la legislazione, gli accordi e la prassi
(art. 19, par. 8, Cost. OIL).
(
41
) Cfr. ILO 2004a.
(
42
) Cfr. ILO 2006a, p. 236. Tra le c.d. supplementary recommendations si v. da ultimo le
raccomandazioni: R199, sul lavoro nel settore della pesca (2007); R197, relativa ad un quadro
promozionale per la salute e sicurezza sul lavoro (2006); R192, sulla salute e sicurezza in
agricoltura (2001). Tra le c.d. stand-alone recommendations si v. da ultimo le raccomandazioni:
R198, sui rapporti di lavoro (2006); R195, sullo sviluppo delle risorse umane (2004); R194,
sull’elenco delle malattie professionali (2002); R193, sulla promozione delle cooperative
(2002).
(
43
) In casi particolari, tuttavia, il Consiglio di Amministrazione può sottoporre una
materia a singola discussione della Conferenza.
L’ESPERIENZA DELL’OIL
11
Una volta approvata la convenzione o la raccomandazione, due
copie dell’atto devono essere autenticate con sottoscrizione del Presidente
della Conferenza e del Direttore Generale dell’Ufficio Internazionale del
Lavoro. Di tali copie, una va depositata negli archivi dell’OIL, l’altra presso
il Segretariato Generale delle Nazioni Unite.
Il Direttore Generale comunica una copia certificata della
convenzione o della raccomandazione a ciascuno degli Stati membri.
2.2. Obbligo di attivazione degli Stati membri.
L’adozione degli ILS impone un obbligo di attivazione in capo ai
Paesi aderenti all’OIL, sia nel caso delle convenzioni, sia nel caso delle
raccomandazioni.
Più precisamente, gli Stati membri hanno l’obbligo di sottoporre le
convenzioni, entro un anno dalla chiusura della sessione della Conferenza
che le ha promulgate (
44
), all’autorità o alle autorità competenti, allo scopo di
adottarle con legge di ratifica o prendere misure di altro tipo.
Hanno inoltre l’obbligo di informare il Direttore Generale
dell’Ufficio Internazionale del Lavoro delle misure assunte ex art. 19 Cost.
OIL, in ordine alla ratifica formale delle convenzioni ed alla effettività della
rispettiva attuazione.
Una disciplina speculare è prevista in ordine alle raccomandazioni,
fatto salvo l’obbligo di ratifica.
2.3. I meccanismi di controllo dell’OIL.
L’applicazione delle norme internazionali del lavoro è
costantemente monitorata dall’OIL. La supervisione sul relativo processo di
attuazione rappresenta un punto nevralgico della disciplina degli ILS,
giacché è posta a presidio della effettività giuridica delle norme adottate dalla
Conferenza.
Esistono due sistemi di monitoraggio: a) il controllo ordinario; b) le
procedure speciali (
45
).
2.3.1. Il controllo ordinario sugli ILS.
Il procedimento di controllo ordinario prende le mosse da una serie
di obblighi informativi incombenti sugli Stati membri.
I Paesi che hanno ratificato le convenzioni sono tenuti ad inviare un
rapporto periodico all’Ufficio Internazionale del Lavoro sulle misure adottate
(
44
) Periodo prorogabile fino a 18 mesi in caso di impossibilità dovuta a circostanze
eccezionali.
(
45
) Cfr. ILO 2006a, p. 244.
12
CAPITOLO I
per conferire effettività alle previsioni delle stesse, secondo le forme e i
contenuti richiesti dal Consiglio di Amministrazione (art. 22 Cost. OIL).
La periodicità di tale rapporto varia a seconda della natura della
convenzione e delle eventuali richieste di abbreviazione di termini da parte
del Consiglio di Amministrazione. Per le c.d. otto convenzioni fondamentali (v.
infra) e le c.d. quattro convenzioni prioritarie (
46
) il termine è di due anni, mentre
per le altre convenzioni è di cinque anni, eccettuate le convenzioni non più
rivedute.
In caso di mancata ratifica, hanno l’obbligo di fare rapporto al
Direttore Generale dell’Ufficio Internazionale del Lavoro, ad intervalli
appropriati decisi dal Consiglio di Amministrazione, sullo stato della
legislazione e della prassi relative alle questioni oggetto della convenzione,
precisando fino a che punto si è data o si intenda dare effettività a ciascuna
delle previsioni della convenzione, in via legislativa, in via amministrativa,
ovvero tramite la contrattazione collettiva o in altra maniera, ed esponendo
le eventuali ragioni che impediscano o ritardino la ratifica della stessa (art.
19, par. 5, lett. (e), Cost. OIL).
Un analogo obbligo di relazione sussiste in ordine alle
raccomandazioni (art. 19, par. 5, lett. (f), Cost. OIL).
Spetta al Direttore Generale di preparare, in vista di ciascuna
Conferenza Internazionale del Lavoro, un riepilogo delle informazioni
comunicate dagli Stati membri, ai sensi degli artt. 19 e 22 Cost. OIL.
Un obbligo informativo sussiste altresì in capo agli Stati membri nei
confronti delle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei
lavoratori operanti nei rispettivi contesti nazionali. Gli Stati membri sono
tenuti ad inviare alle suddette organizzazioni rappresentative copia dei
rapporti e delle informazioni trasmesse al Direttore Generale. Tale
adempimento consente alle organizzazioni di essere rese edotte sullo stato di
attuazione delle norme internazionali del lavoro e di poter presentare,
quindi, le osservazioni del caso.
Il nucleo essenziale della procedura ordinaria di controllo è affidato
a due organismi dell’OIL, cui spetta l’analisi dei rapporti inviati dagli Stati
membri e delle osservazioni presentate dalle organizzazioni rappresentative
dei datori di lavoro e dei lavoratori. Si tratta della Commissione di esperti per
(
46
) Il Consiglio di Amministrazione dell’OIL ha designato come tali quattro
convenzioni, ritenendole strumenti di importanza prioritaria per il funzionamento stesso del
sistema degli ILS. Perciò ne ha incoraggiato la ratifica da parte degli Stati membri. Si tratta
delle convenzioni: 1) C81, sull’ispezione del lavoro (1947); 2) C122, sulla politica dell’impiego (1964);
3) C129, sull’ispezione del lavoro agricolo (1969); 4) C144, sulla consultazione tripartita (1976).
L’ultima convenzione richiamata (C144) ha un rilievo particolare, dal momento che concerne
la logica tripartita posta alla base del funzionamento dell’Organizzazione.
L’ESPERIENZA DELL’OIL
13
l’applicazione delle convenzioni e raccomandazioni (
47
) e della Commissione
dell’applicazione delle norme della Conferenza (
48
).
La Commissione di esperti per l’applicazione delle convenzioni e
raccomandazioni fu istituita nel 1926 allo scopo di esaminare il crescente
numero dei rapporti governativi sulle convenzioni ratificate.
È un organo costituito oggi da venti eminenti specialisti nel campo
giuridico e sociale, indipendenti dai governi e nominati a titolo personale dal
Consiglio di Amministrazione dell’OIL per un periodo di tre anni.
Gli esperti provengono da differenti ordinamenti, aree geografiche e
culture. In qualità di organo indipendente, la Commissione ha il ruolo di
fornire una valutazione tecnica ed imparziale sullo stato di applicazione degli
ILS.
Nell’esame sull’applicazione degli ILS, la Commissione di esperti
fornisce due tipi di valutazioni: osservazioni e richieste dirette. Le osservazioni
esprimono il giudizio della Commissione sulle questioni scaturite dallo stato
dell’applicazione delle norme internazionali del lavoro nei singoli contesti
nazionali. Esse confluiscono nel rapporto annuale pubblicato dalla
Commissione (
49
). Le richieste, per converso, sono rivolte direttamente ai
governi nazionali per ottenere ragguagli tecnici o ulteriori informazioni e
non sono incluse nel suddetto rapporto.
Il rapporto annuale redatto dalla Commissione di esperti è
sottoposto alla Conferenza Internazionale del Lavoro ed esaminato dalla
Commissione dell’applicazione delle norme della Conferenza, organo tripartito
composto da rappresentanti dei governi, dei datori di lavoro e dei lavoratori.
Anche in questo caso si è in presenza di un organismo centrale
all’interno del meccanismo di controllo ordinario sull’attuazione degli ILS.
(
47
) Secondo la denominazione istituzionale in lingua inglese “Committee of Experts on
the Application of Conventions and Recommendations”; cfr. ILO 2004a; ILO 2008b.
(
48
) Secondo la denominazione istituzionale in lingua inglese “Conference Committee on
the Application of Standards”; cfr. ILO 2004a; ILO 2007b.
(
49
) Il rapporto annuale della Commissione di esperti per l’applicazione delle
convenzioni e raccomandazioni concerne numerose materie relative all’applicazione degli
ILS. La struttura del rapporto prevede tre parti principali: 1) un rapporto generale, che contiene
la valutazione sull’assolvimento degli obblighi internazionali che incombono sugli Stati
membri in base alla Costituzione dell’OIL e i tratti salienti che si evincono dall’esame
condotto dalla Commissione di esperti; 2) il dettaglio delle osservazioni presentate nei confronti
degli Stati membri; 3) una survey generale, ove è esaminata l’applicazione delle norme
internazionali del lavoro, ratificate o meno, in una determinata area o materia. Cfr. ILO
2008b, pp. 2-3. Sulla nozione di survey, v. infra.
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
