5
INTRODUZIONE
Le ragioni che hanno determinato la scelta del tema, oggetto di questa tesi
possono essere ritrovate nell’attualità. Ciascuno di noi è, infatti, quotidianamente
destinatario di un considerevole numero d’informazioni che a volte ci colpiscono
per la loro importanza, altre volte invece non destano in noi alcun interesse.
In quest’ultimo periodo, ad esempio, nel nostro Paese è particolarmente
acceso il dibattito sulla libertà della stampa, su quale sia il suo ruolo e quali siano
i doveri che gli organi d’informazione devono rispettare1. E’ di poche settimane
fa, inoltre, la notizia dell’approvazione, in Islanda, di una legge che potrebbe
garantire una protezione particolarmente ampia a chiunque pubblichi su internet
qualsiasi tipo d’informazione riguardante segreti militari, societari e di Stato. Per
capire quale impatto potrà avere tale legge sul modo di intendere e proteggere la
libertà d’informazione, tanto in ambito internazionale quanto nei singoli stati, si
dovrà attendere che sia data attuazione all’Icelandic Modern Media Initiative2, in
ragione del quale chiunque potrebbe divulgare informazioni di qualsiasi genere
attraverso un server con base in Islanda, rendendo di fatto impossibile, per la
giustizia dell’isola, punire chi diffonde tali informazioni o dare esecuzione a
condanne comminate da tribunali stranieri.
A fronte di queste importanti problematiche emergenti a livello statale, ci è
sembrato opportuno intraprendere lo studio di un sistema internazionale, quello
della CEDU, che in maniera puntuale garantisce un’ampia tutela ai diritti
fondamentali di ogni singolo individuo. Da qui è maturata l’intenzione di scrivere
la tesi specialistica analizzando l’articolo 10 CEDU che, in generale, tutela la
libertà di espressione, concentrando però l’attenzione sulla libertà d’informazione,
garantita dall’articolo stesso.
La complessità della disposizione in oggetto permette alla Corte europea
dei diritti dell’Uomo d’investigare e disciplinare vari ambiti della libertà
d’espressione individuale, attraverso la pronuncia di sentenze in tema di libertà di
1 Si veda a tale proposito il testo dell’intervento del Relatore speciale dell’ONU sulla libertà
d’espressione al seguente indirizzo:
http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=10200&LangID=E.
2 Ulteriori informazioni possono essere ritrovate al seguente indirizzo:
http://immi.is/?%7C=en&p=intro
6
stampa, sia con riferimento alla libertà d’opinione, sia per quanto riguarda la
libertà di informare che di essere informato.
Sarebbe stato certamente possibile studiare la libertà d’informazione
analizzando altri strumenti internazionali diversi dalla CEDU che, comunque,
riconoscono una tutela a tale libertà. Non si sarebbe però potuto fare riferimento
ad alcuni elementi che caratterizzano la Convenzione europea in maniera da
renderla differente da qualsiasi altro strumento internazionale. Si pensi, in primo
luogo, alla possibilità riconosciuta al singolo individuo di agire direttamente per
invocare il controllo sul rispetto dei propri diritti. In secondo luogo, si consideri
che nel sistema della CEDU l'organo internazionale dinanzi al quale agire per
ottenere tale tutela, la Corte europea dei diritti dell’uomo, è un vero e proprio
organo giurisdizionale, non un mero comitato tecnico. La giurisprudenza della
Corte, cospicua e autorevole, permette di comprendere in modo piuttosto preciso
quale significato attribuire ai singoli elementi che compongono la libertà di
espressione e d’informazione.
Dal punto di vista materiale, l’analisi della giurisprudenza della Corte si è
concentrata particolarmente sulle pronunce che hanno a oggetto la libertà
d’informazione. Non mancano però, nel corso della tesi, dei riferimenti ad altre
pronunce riguardanti la libertà d’espressione, ritenute utili per spiegare alcuni
profili di carattere generale di particolare rilievo.
Al fine di meglio comprendere la portata concreta che la tutela della libertà
d’informazione assume nel sistema della CEDU, nel corso del primo capitolo di
questo elaborato si descriveranno le caratteristiche che rendono tale sistema,
diverso dagli altri strumenti internazionali di tutela dei diritti dell’individuo. Si
descriveranno, infatti, la struttura e l’evoluzione della Corte europea dei diritti
dell’uomo, i ricorsi individuali e le modifiche intervenute nel corso degli anni.
Successivamente, il secondo capitolo, dopo una breve panoramica sulla
tutela offerta alla libertà di espressione dai principali strumenti giuridici
internazionali, sarà dedicato all’analisi della prima parte dell’articolo 10 CEDU.
Si cercherà di definire, attraverso l'analisi della giurisprudenza della Corte, quali
siano i soggetti destinatari delle garanzie contenute in tale articolo e quali siano i
vari elementi che lo compongono, ponendo l’accento sulle differenze tra la libertà
di ricevere informazioni, la libertà di ricercare informazioni e la libertà di
comunicarne.
7
Il terzo capitolo invece, avrà come oggetto il secondo paragrafo della
disposizione di cui all'articolo 10 e, in particolare, descriverà le limitazioni
previste dalla Convenzione all’esercizio del diritto. Al riguardo si vedrà come la
giurisprudenza della Corte interpreti i requisiti che tali limitazioni devono
rispettare, la previsione di legge, la necessità in uno Stato democratico, il
perseguimento di uno scopo legittimo.
Nel capitolo conclusivo si tracceranno inoltre alcune considerazioni su
come la Corte eserciti la propria funzione d’interprete delle norme contenute nella
Convenzione e come fornisca concreta attuazione a quest’ultime. In ragione
dell’evoluzione che ha avuto la giurisprudenza della Corte, si cercherà di
osservare come nel corso del tempo sia cambiato il suo modo di operare e se
esistano margini per nuovi cambiamenti.
9
CAPITOLO I
La Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo e delle
libertà fondamentali
Il Consiglio d’Europa: il Comitato dei Ministri e l’Assemblea parlamentare
Per affrontare la tematica, oggetto di questo elaborato, è necessario fornire, in
queste pagine, alcune informazioni preliminari sulle caratteristiche generali del
Consiglio d’Europa e degli organi che lo compongono. Informazioni ritenute utili
per sgombrare il campo da future incomprensioni.
Anche in merito alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell’Uomo, si cercherà di indicare alcuni elementi generali alla comprensione
delle questioni che saranno poi approfondite nel corso di questo lavoro.
Il Consiglio d’Europa con sede a Strasburgo era originariamente composto
da Svezia, Danimarca, Norvegia, Irlanda, Regno Unito, Belgio, Paesi Bassi,
Francia, Italia e Lussemburgo, membri fondatori fin dal 5 maggio del 1949, con lo
Statuto di Londra1. L’obiettivo primario2 dei fondatori e successivamente di tutti
gli altri Stati che negli anni vi hanno aderito, fino all’attuale composizione (47
Stati membri), è sempre stato quello di creare uno spazio democratico e politico
comune su tutto il continente europeo, tutelando i diritti umani, la democrazia e lo
stato di diritto3.
1 Lo Statuto è ratificato e reso esecutivo con legge 23 luglio 1949 n. 433; sebbene firmato dai
Paesi sopra indicati come membri fondatori, fu subito sottoposto anche alla firma di Turchia,
Grecia ed Islanda, ratifica che avvenne poco tempo dopo nell’aprile del 1950.
Situazione per un verso particolare quella del Principato di Monaco che, pur essendo entrato a far
parte del Consiglio d’Europa nel 2004, non ha ratificato la Convezione fino al 31 novembre 2005.
Ora, contrariamente a quanto avveniva in precedenza, nel momento in cui uno Stato entra a far
parte del Consiglio d’Europa, deve automaticamente ratificare anche la Convenzione.
Per una panoramica introduttiva sugli Stati membri del Consiglio d’Europa e sulla loro adesione si
consiglia di visionare l’Introduzione del libro di GUIDO RAIMONDI, Il Consiglio d’Europa e la
Convezione europea dei diritti dell’Uomo, Editoriale Scientifica, 2008.
2 All’indirizzo seguente è possibile trovare sinteticamente elencati gli obiettivi che il Consiglio
d’Europa si prefigge:. http://www.coe.int/aboutCoe/index.asp?page=nosObjectifs&l=it
3 Questi obiettivi sono stati definiti in occasione del terzo Vertice dei Capi di stato e di governo
che si è tenuto a Varsavia nel maggio del 2005. Ulteriori informazioni possono essere ritrovate al
seguente indirizzo: http://www.coe.int/t/dcr/summit/default_IT.asp?.
Ai seguenti link si riportano il testo della dichiarazione finale di Varsavia e il Piano d’azione,
entrambi adottati a conclusione del Vertice stesso:
http://www.coe.int/t/dcr/summit/20050517_decl_varsovie_it.asp ed anche
http://www.coe.int/t/dcr/summit/20050517_plan_action_it.asp.
10
Il metodo attraverso il quale il Consiglio d’Europa intende da sempre
perseguire i propri obiettivi, è quello classico della collaborazione
intergovernativa, come si evince dall’articolo 1 dello Statuto4, senza quindi avere
una vocazione sovranazionale.
Si comprende bene perciò, quali sono i compiti di questa istituzione e il
suo ruolo preminente nel salvaguardare i diritti e le libertà, sottraendoli a misure
arbitrarie da parte dei pubblici poteri e, allo stesso tempo, sviluppandoli e
inserendoli in testi normativi vincolanti, la cui osservanza è assegnata a organi
internazionali5.
Per svolgere tale tipo di funzioni, il campo d’azione del Consiglio
d’Europa non ha grossi limiti, potendosi occupare di tutte le tematiche elencate
alla lettera (b) dell’articolo 1 dello Statuto stesso, con la sola eccezione delle
questioni attinenti la difesa nazionale esplicitamente escluse dalla competenza
dell’Organizzazione (d). In relazione ad ogni settore di competenza sono state
quindi predisposte varie convenzioni le quali, però, con esclusione di quella sui
diritti dell’uomo, non prevedono necessariamente dei meccanismi per il controllo
della loro corretta applicazione ed esecuzione da parte degli Stati che li hanno
ratificati. Infatti, in questi casi, il compito di vegliare sul rispetto degli obblighi
convenzionali è affidato ai tradizionali strumenti disciplinati dal diritto
internazionale.
Gli organi previsti dallo Statuto del Consiglio d’Europa6 sono il Comitato
dei Ministri e l’Assemblea consultiva, che nel 1994 prende il nome di Assemblea
Di particolare rilievo per questo elaborato è il capo primo del Piano d’azione, in particolare al
punto 1 e 2.
4 Articolo 1
a. Il Consiglio d’Europa ha lo scopo d’attuare un’unione più stretta fra i Membri per tutelare e
promuovere gli ideali e i principi che sono loro comune patrimonio e per favorire il loro
progresso economico e sociale.
b. Questo scopo sarà perseguito dagli organi del Consiglio mediante l’esame delle questioni
d’interesse comune, la conclusione di accordi e lo stabilimento di un’opera comune nel campo
economico, sociale, culturale, scientifico, giuridico e amministrativo e mediante la tutela e lo
sviluppo dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali.
5 Per ulteriori informazioni sul Consiglio d’Europa si consiglia la lettura del libro di MICHELE
DE SALVIA, La Convenzione europea dei diritti dell’Uomo, Editoriale Scientifica, 2001, pp. 39-
49.
6 V. RAIMONDI, Il Consiglio d’Europa, cit., pp. 13-27. Si veda anche DE SALVIA, La
Convenzione europea, cit., pp. 41-45 ed anche p. 153. Altre informazioni sono contenute anche in
ANDREA SIROTTI GAUDENZI, I ricorsi alla Corte europea dei diritti dell’Uomo, Maggioli
Editore, 2001, pp. 21-24.
11
parlamentare7. Questi due organi, completandosi a vicenda, svolgono tutti i
compiti fondamentali per il funzionamento corretto del Consiglio d’Europa.
Il Comitato dei Ministri8, la cui Presidenza è affidata ai Paesi membri a
rotazione semestrale secondo l’ordine alfabetico inglese, ha il potere di decisione
all’interno del Consiglio d’Europa ed è composto dai ministri degli affari esteri
dei Paesi membri o dai loro delegati accreditati come rappresentanti permanenti. A
livello ministeriale si svolgono almeno due riunioni l’anno, mentre i
rappresentanti permanenti si riuniscono con maggior frequenza, di norma due
volte al mese. Talvolta, se necessario, si riuniscono anche i ministri responsabili di
determinati settori di competenza dell’Organizzazione come ad esempio: quello
riguardante la giustizia, le comunicazioni, la cultura o la famiglia, per focalizzare
l’attenzione su problematiche specifiche.
Il Comitato dei Ministri svolge una triplice funzione. In primo luogo, come
espressione dei governi dei Paesi membri, è portatore dei diversi interessi
nazionali, con riferimento ai vari problemi con i quali deve confrontarsi la società
europea. In secondo luogo, al suo interno prendono vita le decisioni9 che fungono
da risposta alle problematiche sorte in ambito europeo, decisioni che potranno
assumere di volta in volta la forma della convenzione, della raccomandazione o,
in rari casi, anche d’azione concreta. In terzo luogo, assieme all’Assemblea
parlamentare, ha il compito di vigilare sulla protezione dei principi fondamentali
che stanno alla base dello stesso Consiglio d’Europa. Spetta inoltre a tale organo il
compito di decidere in merito all’adesione o all’esclusione di Stati membri.
Bisogna rilevare come, la possibilità di esclusione di uno Stato dal Consiglio
d’Europa, sia una prospettiva abbastanza rara, che può verificarsi solo in casi
estremi di violazioni particolarmente gravi, in grado di mettere in pericolo il
primato del diritto e la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali.
7 Articolo 10
Gli organi del Consiglio d’Europa sono:
(i) il Comitato dei Ministri;
(ii) l’Assemblea Consultiva .
I due organi sono assistiti dalla Segreteria del Consiglio d’Europa.
8 Si consiglia la visione del sito del Consiglio dei Ministri al seguente indirizzo:
http://www.coe.int/t/cm/home_EN.asp
Alcune brevi informazioni in lingua italiana possono essere ritrovate anche al seguente indirizzo:
http://www.coe.int/T/I/Comitato_dei_Ministri/"
9 Queste decisioni sono prese per consensus, procedura in base alla quale non si decide in virtù di
una votazione ma attraverso la constatazione della mancata opposizione di alcuna delle parti
contraenti al testo dell’accordo frutto del compromesso raggiunto durante le discussioni informali.
12
Le decisioni prese in seno al Comitato dei Ministri assumono la forma
delle “raccomandazioni” e devono essere intese come formali inviti diretti a
singoli Stati o alla totalità dei membri del Consiglio d’Europa, al fine di adottare
interventi normativi necessari ad armonizzare i vari ordinamenti nazionali ai
principi emanati dal Consiglio stesso.
L’altro organo che compone il Consiglio d’Europa per espressa previsione
statutaria, è l’Assemblea parlamentare10. Quest’organo si coniuga perfettamente
con l’idea secondo la quale, anche in ambito di cooperazione intergovernativa a
livello europeo, è necessario controbilanciare il peso e gli interessi tutelati dagli
esecutivi nazionali, attraverso un organo che rappresenta i popoli che ne fanno
parte e che può, quindi, limitare i poteri del Consiglio dei Ministri. Infatti,
l’Assemblea parlamentare è composta dai delegati nominati dai vari Parlamenti
nazionali e i quali devono necessariamente essere parte dei parlamenti nazionali o
essere da loro eletti. Per tale ragione, l’organo in questione rappresenta la quasi
totalità dei parlamenti europei e, in virtù di questo, può proporre progetti di
accordi e convenzioni, com’è avvenuto per la stessa Convenzione Europea dei
diritti dell’uomo. Il numero di parlamentari inviati da ogni Paese membro è
determinato in base al “peso” sia demografico sia economico di ciascuno Stato e
varia da un minimo di 2 seggi a un massimo di 18 attribuito ai cinque “Paesi
storici”11. Dell’Assemblea parlamentare fanno parte, con il particolare status di
osservatori, il Canada, Israele e il Messico e inoltre, per facilitare l’adesione dei
Paesi dell’Europa centrale e orientale, l’Assemblea ha istituito, dal 1989, lo status
di “inviato speciale” riconosciuto a quegli stati, che pur potendo prendere parte a
tutti i lavori dell’assemblea, non hanno diritto di voto e di eleggibilità in seno
all’Assemblea stessa.
L’organo parlamentare svolge un ruolo politico di primo piano nel dettare
le linee guida seguite poi dal Comitato dei Ministri e, inoltre, a esso è attribuita
anche la funzione di eleggere i giudici che compongono la Corte europea dei
10 Si consiglia la visione del sito dell’Assemblea parlamentare al seguente indirizzo:
/ http://assembly.coe.int/"
Alcune brevi informazioni in lingua italiana possono essere ritrovate anche al seguente indirizzo:
http://www.coe.int/T/I/Assemblea_parlamentare/
11 Originariamente i “paesi storici” erano quatto: Francia, Germania, Italia e Regno Unito. A
questi si è aggiunta la Federazione russa a partire dal 1996.
Per una tabella riassuntiva dei seggi assegnati ad ogni singolo stato si consiglia di visionare
l’articolo 26 dello Statuto al seguente indirizzo:
http://conventions.coe.int/Treaty/ita/Treaties/Html/001.htm.
13
Diritti dell’Uomo. Poiché l’Assemblea si riunisce di regola quattro volte l’anno, i
lavori durante tutto l’arco dell’anno sono svolti dalle varie commissioni, nel
numero di dieci, che trattano dei vari aspetti dell’attività politica e parlamentare.
Le più importanti tra queste sono la Commissione politica e la Commissione delle
questioni giuridiche e dei diritti dell’uomo, competente per quanto riguarda tutte
le tematiche concernenti le libertà fondamentali. Esiste poi anche una
Commissione permanente, composta dall’Ufficio di presidenza12, dai presidenti
delle delegazioni nazionali e dai presidenti delle commissioni, la cui principale
funzione è di agire in nome e per conto dell’Assemblea quando questa non è in
sessione.
Altra funzione riconosciuta all’Assemblea parlamentare è quella di
monitoraggio del rispetto degli obblighi e degli impegni assunti dagli Stati e, per
tale attività, è stata creata un’apposita commissione13.
La Convenzione europea dei diritti dell’Uomo: genesi ed evoluzione
L’operato del Consiglio dei Ministri e dell’Assemblea parlamentare, ha portato
alla realizzazione della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti
dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) della quale, il 4 novembre 2010,
sarà celebrato il 60° anniversario. La Convenzione, firmata a Roma nel 1950, è
entrata in vigore il 3 settembre del 1953 e a giugno del 2007 risulta ratificata da
tutti i 47 paesi membri del Consiglio d’Europa.
L’obiettivo primario della CEDU è sempre stato quello di proteggere i
diritti umani, permettendo ai singoli individui di invocare un controllo giudiziario
internazionale sul rispetto dei loro diritti. Essa rappresenta, inoltre, uno strumento
per garantire l’adempimento degli obblighi assunti dagli Stati contraenti. Il
particolare periodo storico nel quale la Convenzione è stata redatta, all’indomani
della seconda guerra mondiale, ha “influenzato” l’altro obiettivo specifico della
carta stessa, vale a dire consentire una maggiore unità tra i suoi Stati membri per
12 L’Ufficio di presidenza ha tra le funzioni principali quella di preparare l’ordine del giorno
dell’Assemblea, rinviare documenti alla commissione, organizzare il lavoro quotidiano e i
negoziati con gli altri organi internazionali.
Si compone del Presidente dell’Assemblea e dei 20 vice presidenti oltre che dei presidenti dei vari
gruppi politici che compongono l’Assemblea stessa.
13 La commissione prende il nome di “Rispetto degli obblighi e degli impegni degli Stati membri
del Consiglio d’Europa”
14
favorirne sia il progresso economico e sociale sia la protezione di alcuni principi
fondamentali come quello di Stato di diritto, tipico dei sistemi continentali -
occidentali.
La CEDU è unanimemente riconosciuta come il testo ispiratore di altre
convenzioni internazionali a carattere universale, adottate negli anni successivi
alla sua redazione come, ad esempio, i Patti delle Nazioni Unite, adottati a New
York nel 1966, concernenti sia diritti civili e politici che diritti economici, sociali
e culturali. La stessa CEDU trae diretta ispirazione dalla Dichiarazione Universale
dei diritti umani del 1948, sviluppando e ampliando parte delle disposizioni di
quest’ultima.
La Convenzione rappresenta anche un punto di riferimento di notevole
importanza per la stessa Unione europea, sia in virtù dei richiami espliciti ad essa,
contenuti nel Trattato sull’Unione europea e nella Carta dei diritti fondamentali
dell’Unione, sia implicitamente grazie alla Corte di giustizia delle Comunità
europee che, attraverso la sua giurisprudenza, richiama sovente i principi tutelati
dalla Convenzione.
La CEDU14 rappresenta il primo grande trattato a carattere generale in
materia di tutela dei diritti della persona e quello più avanzato, perché unico a
prevedere un meccanismo di garanzia compiutamente giurisdizionale15. La
CEDU, infatti crea, attraverso la Corte europea dei diritti dell’uomo, uno
strumento di tutela che permette di accertare le mancanze degli Stati nel rispetto
dei loro obblighi in materia di protezione dei diritti umani e, allo stesso tempo,
consente al singolo individuo di agire personalmente per far valere i propri
diritti16, come si vedrà meglio nel corso di questo capitolo. Con la creazione della
CEDU, gli Stati parte del Consiglio d’Europa si sono prefissi l’obiettivo di
14 Per una panoramica introduttiva sulla Convenzione Europea dei diritti umani è possibile fare
riferimento al testo a cura di LAURA PINESCHI, La tutela internazionale dei diritti umani,
Giuffrè, 2006, pp. 281 ss.
15 Alcune similitudini possono essere individuate anche con il sistema interamericano di
protezione dei diritti umani il quale si compone di due organi, la Commissione Interamericana dei
diritti umani e la Corte Interamericana dei diritti umani. Questi organi trovano la loro
legittimazione nella Dichiarazione Americana dei diritti e dei doveri dell’uomo del 1948, la Carta
dell’Organizzazione degli Stati americani del 1948 e la Convenzione americana dei diritti umani
vigente dal 1978. Il sistema interamericano dei diritti umani riconosce la possibilità, per gli
abitanti delle americhe, di ricorrere alla Corte interamericana dei diritti umani, nell’ipotesi in cui
ritengano di aver subito la violazione dei propri diritti da parte dello Stato. Per ulteriori
informazioni si veda: http://www.cidh.org/ ed anche http://www.corteidh.or.cr/
16 Al fine di capire meglio la posizione dell’individuo come titolare di diritti e di obblighi a livello
internazionale si consiglia la lettura del capitolo a ciò dedicato in TULLIO TREVES, Diritto
Internazionale, Giuffrè, 2005, pp. 189-220. V. inoltre la bibliografia ivi riportata.
15
“prendere le prime misure atte ad assicurare la garanzia collettiva di alcuni dei
diritti enunciati nella Dichiarazione Universale”, traendo ispirazione dalla
Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo del 1948, migliorando e raffinando
una parte delle disposizioni in essa contenute. In seguito, inoltre, hanno
influenzato la realizzazione di altri strumenti a carattere internazionale, come i
Patti internazionali su diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e
culturali del 1966.
Lo stretto nesso esistente tra il Consiglio d’Europa e la Convenzione
europea dei diritti dell’uomo è evidente se si fa riferimento all’articolo 59 della
CEDU che sancisce che “la presente Convenzione è aperta alla firma dei Membri
del Consiglio d’Europa [...]”17 in quanto, in virtù di quest’articolo, solo gli stati
membri del Consiglio d’Europa diventano Parti contraenti e questo permette
anche, nei loro confronti, un automatico controllo sulla loro democraticità e sulla
condivisione dei valori fondanti l’Organizzazione di Strasburgo, oltre a mantenere
anche il carattere regionale del sistema18. Nel primo periodo di vigenza della
CEDU, gli Stati che entrano a far parte del Consiglio d’Europa devono ratificare
la Convenzione stessa per accettare gli obblighi da essa derivanti19. Ora invece, il
sistema è molto diverso, poiché l’adesione alla CEDU è ritenuta imprescindibile
per gli Stati membri del Consiglio d’Europa e per tale motivo, nel momento in cui
17 Article 59 - Signature and ratification
1. This Convention shall be open to the signature of the members of the Council of Europe. It shall
be ratified. Ratifications shall be deposited with the Secretary General of the Council of Europe.
18 Attualmente, il Consiglio d’Europa, che conta 47 membri, abbraccia con limitatissime
eccezioni l’intero continente comprendendo anche Stati come l’Azerbaijan e l’Armenia.
Quest’allargamento è per alcuni versi considerato un aspetto problematico da un duplice punto di
vista: in primo luogo, infatti, sarebbe messo in discussione il carattere regionale della Convenzione
nel momento in cui essa fosse ratificata da Stati che non sono collocabili all’interno del territorio
del vecchio continente e in secondo luogo, ci si chiede se sia possibile l’adesione alla CEDU anche
da parte di Stati non facente parte del Consiglio d’Europa. Per quanto riguarda il primo punto, si
può essere abbastanza certi nel ritenere che uno Stato non europeo non possa prendere parte alla
CEDU così com’è accaduto con la richiesta fatta dal Suriname all’indomani della conquista
dell’indipendenza dall’Olanda. In relazione poi al secondo punto in oggetto, il caso della Svizzera,
che non faceva parte del Consiglio d’Europa, è chiarificatore in quanto, dichiarando di essere
comunque disponibile ad aderire alla CEDU non rese necessario l’intervento del Comitato dei
Ministri per emendare le modalità già previste per l’adesione alla Convenzione. Un ultimo spinoso
problema, già in parte affrontato senza però trovare un’adeguata soluzione, concerne la possibile
adesione della Comunità Europea, perché soggetto internazionale distinto dai singoli Stati membri.
Per informazioni su questa problematica si consiglia la lettura di BARTOLE, CONFORTI e
RAIMONDI, Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell’Uomo e delle
libertà fondamentali, Cedam, 2001, pp. 795-797.
19 Questo comportava che Stati anche di antica tradizione liberale tardassero di moltissimo
l’adesione alla CEDU, com’è avvenuto ad esempio con la Francia che l’ha ratificata solo nel 1974,
ventiquattro anni dopo la sua adesione all’Organizzazione.
16
uno Stato aderisce all’Organizzazione, esso procede contestualmente alla ratifica
della Convenzione.
Come abbiamo visto in precedenza, la CEDU prende spunto dalla
Dichiarazione Universale dei diritti dell’uomo e tutela una variegata gamma di
diritti e libertà fondamentali che, Sirotti Gaudenzi, sinteticamente, elenca nel
seguente modo20: Diritto alla vita, Divieto di tortura, Divieto di schiavitù e lavori
forzati, Diritto alla libertà e alla sicurezza, Diritto a un equo processo, Principio
del nullum crimen sine lege, Diritto al rispetto della vita privata e familiare,
Libertà di pensiero, coscienza e religione, Libertà di espressione, Libertà di
riunione e di associazione, Diritto di sposarsi, Diritto a un ricorso effettivo,
Divieto di discriminazione, Divieto di abuso di diritti. Si può notare come
quest’elenco di diritti non ricalchi tutti quelli contenuti nella Dichiarazione
universale21 del 1948, a causa della difficoltà di realizzare un’effettiva tutela
giudiziaria per una sfera di diritti troppo estesa. Per tale ragione, si è “fatto
ricorso a un procedimento selettivo consistente nello scegliere fra i possibili diritti
e libertà quelli che potevano, per l’appunto, fare oggetto di una protezione su
base individuale.”22 In questo modo è stato possibile dotare i singoli individui di
una concreta tutela nei confronti degli Stati, attraverso la creazione di un
procedimento giurisdizionale ad hoc. Il sistema di tutela realizzato dalla
Convenzione è generalmente ritenuto il più incisivo, rispetto a quelli previsti dagli
altri strumenti internazionali e questo in virtù della particolare procedura di
controllo realizzata nel 1950 e potenziata con il Protocollo 1123 nel 1994. Come
efficientemente sostenuto da Raimondi, “il segreto del successo del sistema di
Strasburgo non sta tanto, quindi, nella perfezione del catalogo dei diritti protetti,
quanto piuttosto nell’originalità e nella incisività delle procedure di verifica della
corretta osservanza da parte degli Stati contraenti degli obblighi assunti con la
Convenzione ed i protocolli, procedure al centro delle quali sta oggi, dopo la
riforma del 1994, un organo pienamente giurisdizionale [...].”24. Per comprendere
20 Cf. SIROTTI GAUDENZI, I ricorsi alla Corte Europea, cit., p. 26.
21 Si consiglia la lettura delle pagine dedicate a una breve analisi del rapporto tra la Dichiarazione
Universale dei diritti dell’uomo e la CEDU contenuta in RAIMONDI, Il Consiglio d’Europa, cit.,
pp. 96-98. V. SIROTTI GAUDENZI, I ricorsi alla Corte Europea, cit., p. 29.
22 Così in DE SALVIA, La Convenzione europea, cit., p. 64.
23 Di questo importante Protocollo e di com’è cambiata la Corte europea dei diritti dell’uomo, si
parlerà in seguito in questo capitolo.
24 Così in RAIMONDI, Il Consiglio d’Europa, cit., p. 98.
17
appieno la particolarità e l’originalità di questo sistema, è opportuno approfondire
l’evoluzione della Corte fin dalle sue origini.
La Corte europea dei diritti dell’Uomo: origini
Il sistema originario, creato dalla Convenzione per la tutela di questo primo
gruppo di diritti25, era incardinato attorno a tre istituzioni che ne condividevano la
responsabilità del controllo: la Commissione europea dei diritti dell’Uomo, la
Corte europea dei diritti dell’Uomo e il Comitato dei Ministri del Consiglio
d’Europa. Questa particolare struttura di controllo, attuata nel 1950 e rimasta
invariata sino alla riforma del 1994, ha rappresentato la prima forma di verifica
della corretta osservanza degli obblighi degli Stati contraenti. Al momento della
ratifica della Convenzione i vari Stati s’impegnavano a riconoscere e proteggere,
nei rispettivi ordinamenti, i diritti previsti nel Titolo I della carta stessa, nei
riguardi di tutti gli individui sottoposti a vario titolo alla loro giurisdizione. In tale
modo, anche forme d’esercizio di potere extra-territoriale, da parte degli Stati
sugli individui, potevano essere fatte rientrare sotto l’ombrello della
Convenzione26 e, come immediato corollario, ad ogni individuo era garantito che,
in caso di violazione di uno o più dei suoi diritti contenuti in tale documento,
fosse possibile adire il giudice nazionale27. L’idea di garantire a tutte le persone,
soggette al potere di governo dei Paesi aderenti alla Convenzione, uno strumento
che autorizzi il ricorso individuale, ha incontrato fin da subito alcune resistenze da
parte degli Stati stessi, poco inclini a cedere parti consistenti della propria
sovranità a un organo internazionale, di tipo giurisdizionale, indipendente e
autonomo. Per far fronte a quest’iniziale ritrosia e per raggiungere un
compromesso tra il garantire una posizione di maggiore tutela nei confronti del
singolo individuo e rispettare le richieste degli Stati membri, si affidò a due organi
indipendenti, ma non permanenti, il compito di vegliare sulla corretta applicazione
25 S’intende “primo gruppo di diritti” poiché nei protocolli successivamente realizzati ne sono
stati inseriti altri che vanno a completare il novero dei diritti tutelati dalla Convenzione.
26 Per maggiore chiarezza si rinvia alla lettura dei casi Bankovìc ed altri c. Belgium ed altri ed
anche Cipro c. Turchia.
27 Article 13 - Right to an effective remedy
Everyone whose rights and freedoms as set forth in this Convention are violated shall have an
effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed
by persons acting in an official capacity.
Sulla rilevanza dell’articolo 13 della Convenzione si veda PINESCHI, La tutela internazionale dei
diritti umani, cit., p. 289.
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della Convezione, individuati, rispettivamente, nella Commissione e nella Corte
europea dei diritti dell’uomo.
Riguardo ai meccanismi di tutela dei diritti fondamentali, è l’ordinamento
interno che deve predisporre gli strumenti effettivi per prevenire e reprimere le
violazioni dei diritti sanciti nella Convenzione, e il controllo internazionale,
operato dalla Corte europea, ha carattere sussidiario. Essa opera, infatti, solo nei
limiti in cui le garanzie a livello nazionale non forniscono tutela adeguata. Per
questa ragione, per adire la Corte è necessario che la violazione, sollevata
dall’individuo, sia “difendibile” poiché è evidente che, nel caso in cui l’infrazione
statale fosse accertata e vi fosse posto adeguato rimedio a livello nazionale, non
avrebbe alcun senso adire la Corte europea.
Inoltre, riguardo alla tutela che deve essere garantita a livello nazionale ai
diritti fondamentali, l’articolo 13 della Convenzione indica quali caratteri deve
avere l’autorità statale investita del ricorso. Essa, infatti, deve rispondere a
requisiti d’imparzialità e d’indipendenza e deve assicurare la possibilità di
sospendere gli effetti prodotti dalla violazione o, eventualmente, garantire
un’adeguata riparazione nell’ipotesi questa fosse già stata consumata.
Segue: Le novità introdotte con il Protocollo 1128
Dopo l’entrata in vigore della CEDU sono stati realizzati una serie di Protocolli
aggiuntivi che hanno modificato la Convenzione stessa, introducendo nuovi diritti
e modificando procedure oltre che competenze della Corte europea dei diritti
dell’uomo29. Sicuramente il Protocollo più importante è l’undicesimo30 che ha
rivoluzionato le modalità di difesa giurisdizionale dei diritti, eliminando la
vecchia Corte e Commissione europea dei diritti dell’uomo e creando a una nuova
28 Cf. DE SALVIA, La Convenzione europea, cit., pp. 60-63. V. PINESCHI, La tutela
internazionale dei diritti umani, cit., pp. 291-293. Anche in SIROTTI GAUDENZI, I ricorsi alla
Corte Europea, cit., pp. 64-69 ed in RAIMONDI, Il Consiglio d’Europa, cit., pp.101-104 .
29 Per una sintetica panoramica del contenuto dei vari protocolli si rimanda alla lettura di
SIROTTI GAUDENZI, I ricorsi alla Corte Europea, cit., pp.27-29.
30 Il testo completo del Protocollo n. 11, in lingua italiana è disponibile al sito:
http://conventions.coe.int/Treaty/ita/Treaties/Html/155.htm.
Ed, in lingua inglese, al seguente sito http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/155.htm.
Alcune interessanti informazioni circa il Protocollo n. 11 possono essere ritrovate, in lingua
inglese, al sito http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/155.htm.
Il Protocollo 11 non è entrato in vigore immediatamente perché nell’articolo 4 in esso contenuto, si
stabiliva esplicitamente che:
Article 4: This Protocol shall enter into force on the first day of the month following the expiration
of a period of one year after the date on which all Parties to the Convention have expressed their
consent to be bound by the Protocol in accordance with the provisions of Article 3. [...]
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Corte europea dei diritti dell’uomo, che siede permanentemente a Strasburgo. Con
questo Protocollo, infatti, la nuova Corte eredita le funzioni che in precedenza
erano suddivise tra i due organi e acquista, inoltre, quella parte di potere
decisionale che era del Comitato dei Ministri, al quale rimane la sola funzione di
controllo sulla corretta esecuzione delle sentenze della Corte31.
I motivi che hanno determinato questa riforma possono essere ritrovati, da
un lato, nella necessità di velocizzare i lavori della Corte e della Commissione,
notevolmente rallentati verso la fine degli anni Ottanta in ragione del sempre
crescente numero di ricorsi presentati e, dall’altro, dalla volontà di semplificare e
snellire la procedura necessaria per attivare l’iter per chiedere la tutela dei diritti
fondamentali. Il primo problema era considerato intollerabile per la Convenzione
in ragione dell’esplicito riferimento all’equo processo all’articolo 632.
Il Protocollo in questione ha comportato la giurisdizione obbligatoria nei
confronti di tutti gli Stati membri e, quindi, la Corte europea dei diritti dell’Uomo
può essere adita tanto dagli Stati quanto dai singoli individui. Se da un lato con
questa nuova configurazione si è ottenuta una maggiore imparzialità dell’organo,
considerata la sua piena autonomia, d’altro lato il problema della lentezza della
Corte non si è per niente risolto, poiché tutti gli Stati membri del Consiglio
d’Europa sono ora sottoposti alla giurisdizione di questa Corte e ciò fa aumentare
costantemente il numero di ricorsi sottoposti all’attenzione della stessa33.
La Corte, nella sua attuale configurazione, si compone di un numero di
giudici pari a quello degli Stati parti34, eletti dall’Assemblea parlamentare del
Consiglio d’Europa a maggioranza dei voti espressi, scegliendo in una lista di tre
candidati presentata da ogni singolo Stato contraente. Caratteristica essenziale è
l’alta considerazione morale e la notoria competenza in materia giuridica, di cui
deve godere ogni singolo candidato35. Questi giudici rimangono in carica sei anni,
31 Article 46 - Binding force and execution of judgments
[...]
2 The final judgment of the Court shall be transmitted to the Committee of Ministers, which shall
supervise its execution.
32 Article 6 - Right to a fair trial
1[...], everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time [...] .
33 Nel tentativo di risolvere tale difficile problematica è stato realizzato un nuovo Protocollo, il n.
14, di cui si dirà più avanti, definito come la “riforma della riforma” che dovrebbe ulteriormente
migliorare questa situazione.
34 Article 20 - Number of judges
The Court shall consist of a number of judges equal to that of the High Contracting Parties.
35 Article 21 - Criteria for office
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