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INTRODUZIONE
La presente tesi di laurea affronta il tema del decentramento amministrativo e
l'evoluzione che gli enti locali italiani hanno avuto nel corso degli ultimi decenni.
L'elaborato è strutturato in tre capitoli e, a partire dalla definizione di modello
decentrato, ripercorre i punti salienti che hanno portato le amministrazioni locali
italiane ad acquistare una sempre più grande autonomia rispetto al Governo centrale.
Il primo capitolo si apre con il chiarimento riguardo a cosa si intende per modello
decentrato, vengono spiegate le sue origini e, successivamente, si procede con lo
sviluppo di due casi, quello francese e spagnolo, affinché venga evidenziata la
differenza che intercorre tra un modello più accentrato e un altro tipicamente
decentrato.
Vengono ripercorse, inoltre, le tappe fondamentali che hanno contraddistinto il caso
italiano fino alla fine anni novanta. Vengono messe in luce le più importanti riforme
varate in quegli anni a partire dalla riforma Bassanini e, successivamente, vengono
prese in considerazione le trasformazioni avvenute dal 2000 in poi, in particolar modo
viene esplicata in maniera più esaustiva la riforma del Titolo V, in quanto rappresenta
una svolta nel campo delle autonomie locali.
Infine, vengono chiariti i modelli che contraddistinguono le relazioni centro-periferia,
attraverso lo studio delle “relazioni intergovernative”, in quanto, dopo aver parlato del
caso italiano, è opportuno far capire che, anche se si è avuta negli ultimi anni una
spinta molto grande verso l'autonomia degli enti locali, in uno stesso Stato vanno a
convivere diversi livelli di governo e che la popolazione si trova ad essere governata
da più autorità.
Il secondo capitolo riprende ciò che già era stato iniziato nel primo in quanto mette in
evidenza quali sono le nuove funzioni degli enti locali in Italia. Vengono ripercorse,
quindi, le più rilevanti tappe normative in ampia maniera, mettendo in luce aspetti che
nel primo capitolo non erano stati chiariti. Si entra poi nello specifico quando viene
messa in risalto la maggiore autonomia dei Comuni ad oggi, vengono elencati i
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compiti che spettano al Comune e soprattutto viene introdotto il concetto di statuto.
Infine, vengono fatte alcune riflessioni conclusive a fronte di quello che è stato scritto
in precedenza, accennando alle tendenze prospettiche nel campo dell'autonomia e
della pubblica amministrazione.
Il terzo capitolo, infine, riprende il concetto di decentramento e su di esso sviluppa i
due paradigmi di riforma amministrativa che, a partire dagli anni ottanta, hanno dato il
via alle più importanti trasformazioni nel settore dell'amministrazione.
Viene, perciò, spiegato in modo più approfondito il paradigma del New Public
Management e, successivamente, quello della Governance Theory.
Infine ho ritenuto opportuno mostrare in che modo e, soprattutto, in quali riforme, i
due paradigmi hanno trovato spazio e come abbiano influenzato il processo di
decentramento degli enti locali italiani.
In conclusione, quindi, ho sviluppato un percorso che, mettendo in luce le origini del
modello decentrato prima, e la specificità del caso italiano poi, ci fa comprendere in
che modo le amministrazioni locali abbiano subito una spinta evolutiva enorme nel
campo delle autonomie.
IL DECENTRAMENTO E I MODELLI CENTRO-PERIFERIA IN ITALIA E IN ALCUNI PAESI EUROPEI
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CAPITOLO I
IL DECENTRAMENTO E I MODELLI CENTRO-PERIFERIA IN
ITALIA E IN ALCUNI PAESI EUROPEI
1.1 Le origini del modello decentrato: brevi cenni sul modello francese
e spagnolo
Quando si fa riferimento al modello decentrato si intende il trasferimento di potere e
responsabilità dal centro a strutture o entità di governo periferico a cui poi consegue una
distribuzione di risorse di governo sul territorio stesso. Il modello decentrato non è altro
che un'articolazione del modello unitario. Il processo con cui avviene ha natura
reversibile, in quanto può essere revocato dal centro, sebbene esistano dei vincoli alla
reversibilità, ed è top-down (Baldi 2003)1. Tuttavia per quanto la periferia acquisisca
poteri e competenze, l'organizzazione territoriale del potere resta una competenza del
centro che può modificarla in base alle sue necessità.
In generale due sono le forme di decentramento sperimentate dallo Stato unitario in
Europa: 1)il decentramento amministrativo e il 2)decentramento politico (Baldi 2003).
La prima formalizzazione di decentramento amministrativo risale allo Stato giacobino
francese,successivamente perfezionata dalle riforme napoleoniche. Si tratta di un
modello di articolazione territoriale del potere che istituisce, accanto ai Comuni2, le
province, ovvero distretti degli apparati amministrativi centrali. A partire dall'epoca
liberale in poi, esso conosce un evoluzione; non si propone più come strumento di
rafforzamento della gerarchia e l'uniformità attraverso l'unione di realtà diverse e un
esercizio di forte potere sul territorio ma va a rispondere a nuove esigenze funzionali
1 Per procedimento top-down si intende un tipo di metodologia adoperata per analizzare situazioni problematiche e costruire
ipotesi adeguate alla loro soluzione. Il top down parte dall'obiettivo e da esso fa scaturire la strategia direttamente adatta a
determinare l'obiettivo stesso. Un procedimento è definito top-down quando è deliberato
dal centro e trasmesso alla periferia: è il centro che procede all'istituzione delle strutture o entità periferiche a cui conferisce
risorse.
2 Il comune è un' entità amministrativa determinata da limiti territoriali precisi sui quali insiste una porzione di popolazione. È
definito, per le sue caratteristiche, l'ente locale fondamentale.
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dell'intervento pubblico. Esso acquista natura funzionale in quanto finalizzato a
migliorare l'erogazione dei servizi pubblici, delle funzioni amministrative e l'attuazione
di politiche sul territorio.
Per decentramento politico si intende un'evoluzione del decentramento amministrativo
nella fase post-liberale dello Stato,è un processo che va ad interessare gli enti locali,ai
quali vengono riconosciute forme di autonomia politico-gestionale e garantite dalla
Costituzione.
Il decentramento politico si sviluppa in risposta alla richiesta, nata nel secondo
dopoguerra, di maggiore democratizzazione 3(Baldi 2003). Tuttavia il decentramento
politico rappresenta anche una risposta alla crescente complessità delle politiche
pubbliche, che presentano e necessitano di discrezionalità politica a livello locale. Con il
riconoscimento dei gradi di autonomia dei governi decentrati si ha così una gestione
amministrativa più efficace e efficiente.
Il decentramento politico mantiene una certa coerenza con i principi del modello
unitario anche se, ne va a ridimensionare alcuni caratteri, vedi la centralizzazione, la
gerarchia e l'uniformità. Resta invece intatto il principio di centralismo; per quanto i
governi locali possano arrivare a configurarsi come centri di decisione politica, essi non
vengono mai investiti di potere legislativo e operano sempre nell'ambito di politiche e
leggi nazionali. Le loro competenze infatti sono determinate dalla legislazione nazionale
che va a definire il grado e i contenuti del decentramento.
La forma più evoluta di decentramento politico sperimentata dei sistemi unitari è
rappresentata dalla devoluzione, intesa come cessione definitiva del potere di regolare e
legiferare. Attraverso la devoluzione si va quindi ad intaccare il principio di centralismo
proprio del modello unitario, vengono sottratte infatti le quote di potere legislativo alle
istituzioni centrali per attribuirle ai governi periferici che acquisiscono ampi margini di
iniziativa.
Per comprendere meglio le origini del decentramento amministrativo andiamo ora ad
3 La Baldi chiarisce quali sono gli strumenti volti a rispondere alla richiesta di crescente democratizzazione. Ci si riferisce a
una maggiore partecipazione dei cittadini,chiamati ad eleggere direttamente gli organi di governo; all'amministrazione del
territorio; a una migliore corrispondenza fra le politiche realizzate a livello locale e le preferenze espresse dalla cittadinanza;
e, conseguentemente,una crescente rappresentatività e responsabilizzazione delle istituzioni del governo periferico.
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analizzare il caso del modello francese,prototipo del modello unitario, che tuttavia, in
particolare dagli anni '50 in poi, ha visto avviarsi una politica di regionalizzazione con
una ridefinizione dell'assetto storico del centro-periferia. Successivamente verrà preso
in considerazione il caso spagnolo, profondamente diverso da quello francese, in quanto
espressione massima del processo di devoluzione grazie alla nascita dello Stato delle
Autonomie. È bene vedere un confronto tra questi due modelli proprio per evidenziare
le differenze che intercorrono tra loro e, più in generale, per sottolineare la diversa
profondità del decentramento nei diversi paesi europei. Grazie a questi due esempi è
possibile notare come nel modello del decentramento siano presenti e possibili diversi
gradi di autonomia; massima quando si prende in considerazione il modello spagnolo,
mentre è minima quando si considera il modello francese.
Andando più nello specifico ricordiamo che nel primo anno della rivoluzione francese
gli stati generali riuniti crearono una nuova rete di governi locali fondata su due livelli
principali: il dipartimento e il comune. Come già detto il sistema venne poi riproposto
da Napoleone4 tramite la legge del 28 piovoso 1800 che istituì i prefetti e abolì
l'elettività dei consigli comunali. Uno degli aspetti caratteristici del sistema francese-
napoleonico è sicuramente quello dell'alto grado di accentramento. La figura chiave in
questo senso è quella del prefetto, funzionario di carriera nominato dal governo centrale,
che va a rappresentare lo stato centrale in ognuno dei dipartimenti in cui il territorio
nazionale è suddiviso. Egli ha il compito di coordinare gli interventi pubblici nella sua
circoscrizione, da quelli messi in opera dagli apparati periferici dello stato a quelli
attuati dai comuni su cui esercita un controllo volto ad esaminare preventivamente le
loro deliberazioni e ne testa la loro legittimità. Il dipartimento è anch'esso presieduto dal
4 Napoleone Bonaparte è stato un politico e militare francese, nonché fondatore del Primo Impero Francese.
Governò la Francia a partire dal 1799:fu Primo Console dal novembre 1799 al maggio 1804 e Imperatore dei francesi, con il
nome di Napoleone I, dal dicembre 1804 al 14 aprile 1804 e nuovamente dal 20 marzo al 22 giugno 1815.
Fu anche presidente della Repubblica Italiana dal 1802 al 1805 e Re d'Italia dal 1805 al 1814.
Grazie a una serie di brillanti campagne militari e alleanze, conquistò e governò larga parte dell'Europa continentale,
esportando gli ideali rivoluzionari di rinnovamento sociale e arrivando a controllare numerosi Regni europei tramite
membri della sua famiglia. La disastrosa Campagna di Russia (1812) segnò la fine del suo dominio sull'Europa. Sconfitto a
Lipsia dagli alleati europei nell'ottobre del 1813,Napoleone abdicò il 14 aprile 1814 e fu esiliato all'Isola d'Elba. Nel marzo del
1815, abbandonata furtivamente l'Elba, sbarcò vicino ad Antibes e rientrò a Parigi «senza sparare un sol colpo»,
riconquistando il potere per il periodo detto dei Cento Giorni, finché non venne definitivamente sconfitto a Waterloo dalla
settima coalizione, il 18 giugno 1815. Trascorse gli ultimi anni di vita in esilio all'isola di Sant'Elena, sotto il controllo degli
inglesi.
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prefetto che ne è anche l'organo esecutivo. Il prefetto ha quindi una triplice funzione:
rappresentante dello stato centrale, capo di un governo locale,controllore dei governi
locali minori.L'alto grado di accentramento è però solo uno degli aspetti del sistema
francese, un secondo aspetto infatti è costituito dall'accento che viene posto
sull'autogoverno delle comunità locali, che ,se da una parte ha un contenuto limitato,
dall'altro viene affermato con forza. L'esistenza dei governi locali viene garantita dalla
Costituzione che argina i poteri del governo centrale.
Un terzo aspetto del sistema francese napoleonico è dato dalla sua ispirazione razionale
e ugualitaria. Il sistema disegnato infatti è uniforme, in contrapposizione con
l'ordinamento feudale. Il principio di uniformità si estende dai dipartimenti ai comuni,
ognuno dei quali è dotato della medesima organizzazione, ovvero un collegio elettivo e
un sindaco. L'unica eccezione è costituita da Parigi che è direttamente sottoposta al
controllo del governo centrale e solo dal 1975 essa avrà un proprio comune e un proprio
sindaco.
Il quarto aspetto è dato dall'intreccio tra amministrazione dello stato e amministrazione
dei governi locali. La prima infatti dispone di propri apparati periferici che gestiscono in
base alle direttive del centro i servizi giudicati di interesse nazionale. Quindi nello stesso
ambito territoriale ci sono due tipi di amministrazione. I servizi decentrati dello stato e i
governi locali uniti dal prefetto che, come già abbiamo detto, svolge la duplice funzione
di rappresentante dello stato in periferia e capo di un governo locale. Anche il sindaco
svolge una doppia funzione: rappresentante dell'autonomia comunale e rappresentante
dello stato centrale quando deve svolgere funzioni delegate dallo stato ai comuni.
Il modello napoleonico ha superato l'avvento della restaurazione, dei regimi liberali, del
consolidamento della democrazia e dell'avvento dello stato sociale. È stato esportato in
altri paesi con opportune modifiche, soprattutto nei paesi come l'Italia e Spagna. In
seguito alla nascita dei governi regionali nella seconda metà del Novecento che ha
introdotto un importante fattore di squilibrio in un sistema che,come già detto,si basava
su due livelli: il dipartimento e il comune. Con l'introduzione di un terzo livello di tipo
regionale tuttavia non si è andato ad alterare in profondità il precedente ordinamento.
Anche nella stessa Francia il modello napoleonico ha subito delle modifiche, soprattutto
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